CE-66001-23-33-000-2016-00524-01(AP)A-2018

ACCIÓN POPULAR - Revoca la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que declaró el agotamiento de la jurisdicción y dejó sin efecto las actuaciones surtidas al interior del proceso / ACCIÓN POPULAR - Medio de control principal y autónomo / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - No se configura dado que las acciones populares instauradas no guardan identidad de objeto, causa petendi ni parte demandada [L]as acciones populares sub examine no guardan identidad de objeto, en tanto que, pese a que pretenden la protección de los mismos derechos colectivos y el cumplimiento de la Ley 65 en lo relacionado con los establecimientos de detención preventiva, lo cierto es que la población titular de los derechos difiere y con ello sus realidades presupuestales, condiciones socioeconómicas, demandas sociales y demás aspectos que hacen que el objeto de la acción instaurada deba ser analizado a la luz de las condiciones particulares y concretas de cada ente territorial y, por ende, podría dar lugar a medidas de amparo disímiles. (…). [L]as acciones populares referidas no comparten identidad de causa petendi, toda vez que, aunque se persiga la reducción del hacinamiento en los tres establecimientos carcelarios del Departamento de Risaralda, lo cierto es que las causas del mismo, a juicio de la actora, radican en la omisión de distintos entes territoriales en dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 65 en lo que respecta a los centros de detención preventiva. (…). [E]l hecho de que la actora persiga que en cada uno de los Municipios se dé cumplimiento a lo previsto en la Ley 65, lo cierto es que, como se explicó, cada ente territorial tiene realidades distintas que deben ser

valoradas individualmente por el juez popular, razón por la que aunque se pretenda lo mismo, no puede predicarse la identidad de parte demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 65 DE 1993

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la figura del agotamiento de la Jurisdicción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012, exp. 2009-00030, C.P. Susana Buitrago Valencia.

Sobre un asunto similar, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 3 de noviembre de 2017, exp. 2016-00517-01, C.P. María Elizabeth García González. En cuanto al carácter principal y autónomo de la acción popular, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de marzo de 2014, exp. 2001-90479-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00524-01(AP)A

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL RISARALDA

Demandado: MUNICIPIO DE PUEBLO RICO, EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la actora

contra el proveído de 25 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en adelante el Tribunal, que dejó sin efecto las actuaciones surtidas al interior de la acción popular de la referencia y, en consecuencia, declaró el agotamiento de la jurisdicción. I-. ANTECEDENTES La DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA, en adelante la Defensoría, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presentó demanda ante el Tribunal, contra el Municipio de Pueblo Rico, el Departamento de Risaralda y el Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, goce de un ambiente sano y a la seguridad. La actora pretende obtener el amparo de los derechos colectivos en mención y, en consecuencia, que se disponga lo siguiente: “[…] Ordenar al MUNICIPIO DE PUEBLO RICO, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y la NACIÓNMINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, al goce de un ambiente sano, y en general los que sean necesarios, de conformidad

con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993 […]”. En respaldo de su pretensión, relató, en síntesis, que con la entrada en vigencia de la Ley 65 de 19 de agosto de 19932, se impuso la obligación a las entidades territoriales de crear, fusionar, suprimir, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, cuyas competencias aún siguen previstas en la Ley 1709 de 20 de enero 20143. Adujo que, de conformidad con la Ley 65, al Ministerio de Justicia y del Derecho le asiste la obligación de aprobar un documento Conpes, con el fin de garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva, como en efecto ocurrió con el Conpes 3828 de 2015, en el que se concluyó, entre otras, que la responsabilidad de las cárceles de detención preventiva es de los entes territoriales, los cuales no están gestionando sus presupuestos para cumplir con su obligación, lo que incide notoriamente en la sobrepoblación carcelaria de los establecimientos del orden nacional,

pues de reducir el número de ocupantes sindicados en estos, se tendría un impacto positivo en los índices de sobrepoblación. Aseguró que, en los tres centros de reclusión de Risaralda, esto es, el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira, Establecimiento Reclusorio de Mujeres y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, existe un alto índice de hacinamiento, de tal manera que si las entidades accionadas dieran cumplimiento a sus obligaciones en relación con los establecimientos de detención 2 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. 3 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. preventiva, los porcentajes de sobrepoblación disminuirían notoriamente, lo que contribuiría a la reducción de la dificultad del Sistema Penitenciario y Carcelario. Señaló que, el Municipio de Pueblo Rico no tiene dispuesto un espacio para el funcionamiento de cárceles y pabellones de detención preventiva. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto de 25 de julio de 2017, el a quo dejó sin efecto las actuaciones surtidas y, en consecuencia, declaró el agotamiento de la jurisdicción. Para el efecto puso de presente que, el Departamento de Risaralda en su escrito de contestación solicitó la acumulación de procesos, habida cuenta de que existen otros que guardan identidad en cuanto al demandante y demandado, razón por la

que consideró que, por economía procesal, los procesos podían tramitarse como uno sólo, pues el procedimiento es idéntico. Adujo que, la procedencia de la acumulación de procesos al interior de la acción popular, ya había sido definida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación, en la que se sostuvo que en caso de presentarse demandas en las que se reclame la protección de derechos colectivos cuya vulneración se origina en la situación fáctica, se debe declarar el agotamiento de la jurisdicción, toda vez que el interés de la comunidad ya se encuentra representado en la primera acción interpuesta y con ello se garantiza el acceso a la administración de justicia, más aún si se tiene en cuenta que los segundos actores pueden acudir al proceso como coadyuvantes. En atención a lo anterior consideró que, no resultaba procedente la acumulación de procesos pero sí el agotamiento de la jurisdicción, pues se demostró que las acciones populares radicadas bajo los números 2016-00524 y 00520, fueron interpuestas por la aquí accionante en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda y, aunque en cada una de ellas se demandaron Municipios diferentes, como lo son Pueblo Rico y Mistrató, lo cierto es que todos los casos se caracterizan porque ninguno cuenta con los establecimientos de detención preventiva a que hace referencia la Ley 65. Adicionalmente, adujo que, en la demanda no se definió una pretensión clara frente al Municipio de Pueblo Rico y que si lo que se pretendía era obtener el cumplimiento de la Ley 65, la acción popular no era el mecanismo indicado.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO La Defensoría puso de presente que, la presente acción popular se instauró especialmente en contra del Municipio de Pueblo Rico, el Departamento de Risaralda y el Ministerio de Justicia y del Derecho, de tal manera que “[…] el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPECy la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- […]”, en esta oportunidad no figuran como accionados en el debate. Señaló que, en cuanto a que el Municipio de Pueblo Rico no cuenta con un establecimiento carcelario que pueda ser objeto de la aplicación de la Ley 65, el mandato allí contenido está dirigido a todos los entes territoriales del país, sin distinguir si cuentan o no con un establecimiento carcelario. En lo referente a la procedencia de la acción popular cuando lo que se pretende es el amparo de un derecho colectivo a través del cumplimiento de una ley o acto administrativo, aseguró que, la jurisprudencia ha sostenido que ni el artículo 88 de la Constitución Política ni la Ley 472 establecieron la improcedencia de este mecanismo frente a la existencia de otras acciones que persigan la misma finalidad. Anotó que, en su demanda, sí efectuó una pretensión clara en contra del Municipio de Pueblo Rico. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con la figura del agotamiento de la Jurisdicción, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación de 11 de septiembre de 20124, señaló: “De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los

principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares[5], cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción.” (Resaltado fuera del texto). En virtud de lo anterior, cuando se esté ante demandas de acción popular en las que exista identidad de parte demandada, objeto y causa petendi, que no han finalizado con sentencia ejecutoriada, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de Jurisdicción. Siendo ello así, corresponde a la Sala determinar si el caso sub examine guarda identidad de objeto, causa petendi y parte demandada, con la acción popular 4 Expediente 2009-00030, Consejera ponente: doctora Susana Buitrago Valencia 5[?] Aunados a los de concentración, eventualidad e informalidad como principios generales del C. de P. C. radicada bajo el número 2016-00520, cuyo trámite se surte en el Tribunal Administrativo de Risaralda6. Identidad de objeto En el presente caso, al igual que en el expediente radicado bajo el número 201600520, se advierte que, la Defensoría del Pueblo instauró la acción popular con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad, de los habitantes de los Municipios de

Pueblo Rico y Mistrató, respectivamente, para que en cada uno de los entes territoriales en mención se dé cumplimiento a lo previsto en la Ley 65, relacionado con entre otros, la creación, administración, supresión y fusión de los establecimientos de detención preventiva. De lo anterior la Sala advierte que, las acciones populares sub examine no guardan identidad de objeto, en tanto que, pese a que pretenden la protección de los mismos derechos colectivos y el cumplimiento de la Ley 65 en lo relacionado con los establecimientos de detención preventiva, lo cierto es que la población titular de los derechos difiere y con ello sus realidades presupuestales, condiciones socioeconómicas, demandas sociales y demás aspectos que hacen que el objeto de la acción instaurada deba ser analizado a la luz de las condiciones particulares y concretas de cada ente territorial y, por ende, podría dar lugar a medidas de amparo disímiles. 6 En la actualidad el expediente se encuentra en el despacho del señor Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, para efecto de resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el proveído de 25 de julio de 2017, a través del cual el Tribunal Administrativo de Risaralda dejó sin efecto las actuaciones surtidas al interior del proceso y, en consecuencia, declaró el agotamiento de la jurisdicción. Identidad de causa petendi En relación con la identidad de causa petendi, la Sala observa que las acciones populares aquí analizadas se instauraron en atención a que una de las principales causas de hacinamiento en los tres centros de reclusión de Risaralda, esto es, el

Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira, el Establecimiento Reclusorio de Mujeres y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, obedece a que los Municipios de Pueblo Rico y Mistrató no han dado cumplimiento a lo ordenado en la Ley 65 en relación con la implementación de las actividades necesarias para la adecuación de establecimientos de detención preventiva. En este aspecto, la Sala considera que las acciones populares referidas no comparten identidad de causa petendi, toda vez que, aunque se persiga la reducción del hacinamiento en los tres establecimientos carcelarios del Departamento de Risaralda, lo cierto es que las causas del mismo, a juicio de la actora, radican en la omisión de distintos entes territoriales en dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 65 en lo que respecta a los centros de detención preventiva. Identidad de parte demandada Las acciones populares examinadas guardan identidad de parte demandada solamente en relación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y del Departamento de Risaralda, pues cada una de ellas se dirigieron en contra de distintos Municipios, como ya se vio. La Sala considera que el hecho de que la actora persiga que en cada uno de los Municipios se dé cumplimiento a lo previsto en la Ley 65, lo cierto es que, como se explicó, cada ente territorial tiene realidades distintas que deben ser valoradas individualmente por el juez popular, razón por la que aunque se pretenda lo mismo, no puede predicarse la identidad de parte demandada. Siendo ello así, se observa que las acciones populares objeto de análisis no

guardan identidad de objeto, causa petendi ni parte demandada, razón por la que no se configura el agotamiento de la jurisdicción y, en consecuencia, es del caso revocar el auto apelado y, en su lugar, ordenar al Tribunal que continúe con el trámite de la acción popular de la referencia. De igual forma, la Sala conviene en poner de presente que ya tuvo la oportunidad de conocer un asunto similar, el cual fue resuelto en los mismos términos a lo expuestos, como es el caso del proveído de 3 de noviembre de 2017, proferido al interior de la acción popular radicada bajo el número 2016-00517, instaurada por la Defensoría del Pueblo de Risaralda contra el Municipio de Belén de Umbría, el Ministerio de Justicia y del Derecho y del Departamento de Risaralda. Por lo demás, en relación con el argumento referido por el Tribunal, relacionado con que la actora cuenta con otro mecanismo de defensa para que los entes territoriales accionados den cumplimiento a lo previsto en la ley 65, la Sala considera pertinente recordar que la Jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica, uniforme y reiterada en afirmar que este medio de control es principal y autónomo, de tal manera que no se puede asegurar que la admisibilidad de la acción depende de la procedencia o no de otras acciones, pues el objetivo específico de este amparo es la defensa de los derechos colectivos. Así lo precisó esta Sala en sentencia de 28 de marzo de 20147: 7 Expediente 2001-90479-01. Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. “[…] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con

la autonomía del instrumento judicial. En efecto, esta Sección8 ha indicado que “esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […]”. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: REVÓCASE el proveído de 25 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, ORDENÁSELE que continúe con el trámite de la acción popular de la referencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 25 de enero de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente 8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero

Ponente: Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Bogotá, D. C., trece (13) de mayo del dos mil cuatro (2004), Rad.: 1999-0557(AP), Actor: Reynaldo Muñoz Cabrera.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS