CE-66001-23-33-000-2016-00572-01(3466-18)-2020

HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS / PAGO DE INTERESES MORATORIOS Ley 715 de 2001 (…) fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos. […] [C]on el proceso de descentralización territorial de la educación (…) se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural (…) se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. […] [E]l Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 (…) el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente. […] [L]os intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o

indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el mes de enero de 2013, según consta en certificación que obra a folio 13 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 7 / DIRECTIVA MINISTERIAL 10

DEL 30 DE JUNIO DE 2005 DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00572-01(3466-18)

Actor: GLORIA INÉS MAFLA HINCAPIÉ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - DEPARTAMENTO DE

RISARALDA

Referencia: ESTABLECER SI HAY DERECHO AL RECONOCIMIENTO Y PAGO

DE LOS INTERESES MORATORIOS POR EL NO PAGO OPORTUNO DE LA HOMOLOGACIÓN, NIVELACIÓN Y RELIQUIDACIÓN SALARIAL Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 25 de enero de 20191, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 23 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Gloria Inés Mafla Hincapié contra la Nación – Ministerio de Educación y Departamento de Risaralda.

I. ANTECEDENTES2 1.1 La demanda y sus fundamentos.

Gloria Inés Mafla Hincapié, por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011-, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 000401-23705 de 19 de diciembre de 2015, por medio del cual la Secretaria del Departamento de Risaralda, le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondientes a los años 1996 a 2009. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios y/o legales

por el no desembolso oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondiente a los años 1996 a 2009, los cuales ascienden a $81.842.581; y, dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica, así: La señora Gloria Inés Mafla Hincapié prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en un cargo de carácter administrativo. En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 19934, el Ministerio de Educación Nacional certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo mediante la Resolución 2480 de 12 de julio de 1995, y como consecuencia de ello, se trasladó al personal administrativo de la Nación «a las plantas de cargos y personal que laboraban en las entidades territoriales, con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían de la Nación sin tenerse en cuenta que en la mayoría de casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional»5. Adicionalmente, el Consejo de Estado –Sala de Consulta y Servicio Civil-, mediante concepto 1607 del 09 de diciembre de 2004, indicó que las Entidades Territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo, debían previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando

establecido que el mayor valor del nivel salarial debía ser cubierto por la Nación. Así, por medio del Decreto Departamental 0258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el 0986 del 31 de agosto de 2010, se «homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento»; la cual se financió con recursos del Sistema General de Participaciones6. Posteriormente, el Ministerio de Educación mediante el Oficio 2011EE187 de 3 de enero de 2011 aprobó la liquidación de la deuda del pago correspondiente al retroactivo producto del ajuste salarial por nivelación y, a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, a la demandante le fue reconocido dicho retroactivo, acto que fue modificado y adicionado por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 en lo concerniente a los valores por servicios personales. Anotó que la obligación por el pago de la homologación inició a partir del año de 1996 y se extendió hasta el año 2009, sin embargo, fue cancelado hasta el mes de enero de 2013, motivo por el que solicitó el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial, correspondiente a los años 1996 a 2009, la cual le fue negada por medio del acto acusado en razón a que ya se había reconocido la indexación. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350; Código

Civil, artículos 1608, 1617 y 1649; y, Decreto 01 de 1984, artículo 177. Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que el acto demandado está afectado por las razones que se pasan a exponer: Aseguró que existió un desconocimiento de orden legal, al negar lo solicitado por el peticionario bajo el argumento que «la indexación y el reconocimiento de intereses son incompatibles, por cuanto ambos obedecen a una misma causa, así que, con el reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago», toda vez que la indexación está dirigida a actualizar una deuda con base en el IPC, a diferencia de los intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir y sancionar el retardo en el pago de una obligación dineraria. Manifestó que el proceso de homologación de los empleados de las plantas de personal de la Nación a las entidades territoriales, configuró un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 20117, relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que el Ministerio de Educación Nacional no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral. 1.3 Contestación de la demanda. El Ministerio de Educación y el Departamento de Risaralda, a través de su apoderado, solicitaron negar las súplicas con fundamento en los siguientes

argumentos: Ministerio de Educación8: Indicó que no puede proferirse una decisión que acceda a las pretensiones de la demandante, en razón a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva frente a la obligación alegada en la demanda, toda vez que no es la entidad que expidió el acto administrativo acusado, pues lo hizo la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, aunado al hecho que, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento de homologación radica en la entidad territorial a la cual está vinculada la docente que reclama su derecho, por lo que en el evento de existir una eventual condena no puede recaer sobre la representada, en la medida que se controvierten actuaciones en las que no tuvo injerencia. Del mismo modo, propuso como medios exceptivos, falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud de la demanda y prescripción, toda vez que se demanda un acto administrativo frente al cual no se le dio oportunidad de pronunciarse en el procedimiento administrativo. Departamento de Risaralda9: Manifestó que la asignación de recursos para el pago de la homologación y nivelación salarios, obedeció a un proceso extraordinario y por fuera de la asignación corriente de cada vigencia fiscal, pues al tratarse de un caso especial, como era el de buscar las equivalencias de los funcionarios del sector educativo con los de la administración, se generaba un sobrecosto que las entidades territoriales no podían asumir, ya que las transferencias se encontraban con destinación específica. Anotó que el Departamento de Risaralda atendiendo las políticas del Ministerio de Educación Nacional al adelantar el proceso de homologación y nivelación de los

cargos administrativos de la Secretaría de Educación, procedió a expedir los actos administrativos de homologación y nivelación salarial; en tal sentido, no hay lugar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, porque al haberse efectuado la indexación, no hay derecho a tal pretensión. Lo anterior, no solo por la incompatibilidad de ambas figuras, sino que además porque no se dan los presupuestos para ello. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inepta demanda, el cual hizo consistir en que el acto acusado no fue el que consolidó la situación jurídica de la parte actora, por lo que resulta improcedente revivir términos caducos, en tanto debió controvertir los actos que dispusieron la liquidación del retroactivo e indexación correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial; y ii) falta de competencia de la entidad territorial para decidir sobre la homologación y la nivelación salarial, ya que la asunción del pago del retroactivo es competencia de la Nación; iii) inexistencia de valores adeudados, porque ambas figuras son incompatibles; iv) prescripción, por cuanto los derechos no fueron reclamados dentro de los 3 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. 1.4 La sentencia apelada10. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 23 de marzo de 2018 negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Lo anterior, por las razones que a continuación se pasan a exponer: Expresó que atendiendo la Directiva 10 del 30 de junio de 2005 emitida por el Ministerio de Educación, por medio de la cual se fijaron los parámetros para el

reconocimiento de retroactivos y nivelación salarial, el Departamento de Risaralda procedió al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, con la correspondiente indexación, motivo por el cual la entidad demandada en la actuación administrativa negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios. En efecto, precisó, que en el presente caso no se causó la mora alegada por la parte actora, en tanto el pago del retroactivo reconocido en virtud de la homologación y nivelación salarial, se dio una vez la administración llevó a cabo todas las etapas necesarias para hacer efectiva la obligación, de modo que no existió una dilación injustificada del pago, ante la evidencia de múltiples etapas necesarias que fueron superadas para efectuar el pago de la suma adeudada a la demandante, por lo que, no le asiste derecho a los intereses moratorios reclamados, máxime cuando los valores liquidados a favor de la actora le fueron indexados, lo que «riñe con el eventual reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación lleva implícita la actualización de la condena.»11, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia12.

5. El recurso de apelación.

La parte demandante interpuso recurso de apelación sin presentar un cargo concreto contra la sentencia y manifestó que13: Se desconoce el deber constitucional y legal que le asiste a las entidades demandadas de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales de manera oportuna, en aras de salvaguardar la equidad e igualdad laboral de los empleados, máxime cuando la homologación y nivelación salarial debió

asumirse por la parte demandada desde el momento en que se realizó el traslado del personal nacional al departamental y no 16 años después como ocurrió en el presente caso, lo cual se traduce en un retraso imputable única y exclusivamente a la administración, la cual se traduce en una mora susceptible de intereses moratorios. Sostuvo con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado14, que la indexación y los intereses de mora son conceptos de naturaleza distinta, que no se excluyen entre sí y por lo tanto, no se puede hablar de un doble pago, toda vez que la primera de ellas hace referencia a la actualización de los valores adeudados y la segunda, a la sanción a pagar por la mora en el reconocimiento de una obligación, aunado al hecho de que es la imposición de esta ultima la única pretensión de la demanda, la cual, además resarcirá los perjuicios causados a la actora. En apoyo de su tesis, citó diversas providencias15 referentes al pago oportuno de las acreencias laborales y la causación de los intereses moratorios en temas contractuales, entre otros, que para el caso concreto deberá reconocerse sobre el capital neto por concepto del retroactivo de la homologación y nivelación salarial con la indexación, valores que ya fueron pagados a la actora. Por ende, de conformidad con el artículo 1617 del Código Civil y demás normas concordantes, así como también los principios constitucionales de favorabilidad e igualdad, las entidades demandadas deben cancelarle «los intereses moratorios a la tasa máxima (…) vigente en el momento en que se efectué el pago» lo que equivale a una suma superior a la indexación, en tanto ello resarciría realmente los perjuicios causados

a la actora.

II. CONSIDERACIONES Problema jurídico.

Si con ocasión al proceso de descentralización de la educación que culminó con la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, es viable reconocer y pagar a la señora Gloria Inés Mafla Hincapié los intereses moratorios que, presuntamente, se causaron cuando fue efectuado el pago del retroactivo indexado de dicha homologación años después, esto es, en enero de 2013. Para desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; ii) del citado proceso en el Departamento de Risaralda; y, iii) del caso en concreto. i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. Con fundamento en la Constitución Política de 1991, y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994 «[p]or la cual se expide la ley general de educación», a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad16; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura17. En virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar

la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «[p]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación18 y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos19. El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 Constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y

administrativo, de acuerdo con la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: “(…) Artículo 3º. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: (…)

5. Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las

disposiciones legales sobre la materia: (…) - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes. Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6º de la presente Ley (…)”. El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: “ARTICULO 6º. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus

reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute”. Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: “(…) Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2º del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: (…)

1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6º de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia (…)”.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y

municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 200120, mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos21. Así se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 200122, mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados23, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de

equidad, eficiencia y calidad. Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: “(…) Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley24, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la

administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Resaltado fuera del texto original). Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: « ¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?». Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: «Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y

287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal. Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".25» De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: “(…) 1. Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino- . Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal

administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial. Como resultado de este estud