CE-66001-23-33-000-2018-00527-02(ACU)A-2019

INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / GRADO

JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Levanta sanción / CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN IMPARTIDA El fallo del 10 de mayo de 2019 en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó a la ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud resolver la reclamación presentada el 31 de agosto del 2018 por el señor (…) y comunicar el respectivo resultado a la reclamante se encuentra cumplido, como lo acredita el oficio 0618 del 2 de septiembre de 2019 que le indica el resultado de la auditoría por ella presentada y la constancia de notificación. Vale resaltar que pese a que las accionadas no dieron cumplimiento al fallo que se considera desatendido dentro del término concedido para tal fin, como ya se adujo, la finalidad del incidente de desacato es lograr el efectivo acatamiento de las órdenes impartidas, y en efecto, ello se satisfizo en el curso del trámite incidental. En virtud del análisis anterior, la Sala levantará la sanción impuesta en la providencia del 2 de septiembre de 2019, pues como se demostró dichas entidades acataron las órdenes impartidas en el fallo del 10 de mayo de 2019.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00527-02(ACU)A

Actor: JANER DAVID ROSARIO CANTERO

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL -ADRESY OTRO Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda,

Sala Tercera de Decisión.

ANTECEDENTES

1. De la acción de cumplimiento El ciudadano JANER DAVID ROSARIO CANTERO a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclamó de la Unión Temporal Auditores de Salud y de la ADRES el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se realizara la auditoría integral de la reclamación presentada el 31 de agosto del 2018 como consecuencia del fallecimiento de la señora DELCY RAMONA CANTERO ACOSTA el 7 de julio de 2018.

Mediante fallo del 10 de mayo del 2019 el Tribunal Administrativo de Risaralda, resolvió: “DISPONER EL CUMPLIMIENTO del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y artículo 17 de la resolución 1645 de 2016…” y ORDENAR tanto a la ADRES como a la Unión Temporal Auditores de Salud que “…realicen la auditoría integral de la reclamación presentada por la accionante…”. La anterior decisión fue impugnada por la ADRES1 y por la Unión Temporal

Auditores de Salud2. Esta Sala mediante sentencia del 13 de junio del presente año la confirmó.

2. Incidente de desacato El 6 de agosto de 2019 el demandante promovió incidente de desacato del fallo antes referenciado. Para el efecto, afirmó que: “Una vez vencido el término concedido por el Honorable Consejo de Estado, para el cumplimiento de las normas que se alegan incumplidas, las entidades demandadas no han dado cumplimiento.”. 2.1. Requerimiento previo Mediante auto del 9 de agosto del 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda puso en conocimiento el contenido del incidente presentado por la parte actora, al Ministro de Salud y a los representantes legales de la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud a efectos de que procedieran con el cumplimiento de lo ordenado en el fallo proferido el 10 de mayo del 2019 dentro de los dos días siguientes a la notificación de esa providencia. 2.1.1. Transcurrido el término de dos días concedido por el Tribunal al Ministro de Salud, al representante legal de la Unión Temporal Auditores de Salud y a la Directora de la ADRES para que se pronunciaran, estos guardaron silencio.

3. Apertura del incidente 1 Insistió en la “mora administrativa justificada” derivada del cambio de contratista y en su argumento de haber efectuado las medidas administrativas tendientes a superar la anterior situación. 2 Señaló que no tenía acceso a las bases de datos para suministrar cualquier tipo de información y tampoco estaba ello fijado dentro de sus obligaciones contractuales.

Mediante providencia de 16 de agosto del 20193, el Tribunal ordenó (i) “abrir

incidente de desacato en contra de Laura Melisa Beltrán Ochoa Directora de Otras Prestaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y del representante legal de la Unión Temporal Auditores de Salud el señor Miguel Alexander León García (…)”, (ii) poner en conocimiento el resultado de la auditoría a la parte actora y (iii) otorgar un término de tres días a las accionadas para que alleguen la prueba de la respuesta de la reclamación 51017095. Advirtió que la sentencia que se alega desatendida, además de ordenar la realización de la auditoría integral presentada por la accionante, indicó que el resultado debía ser notificado, sin embargo, no se aportó prueba que lo acredite, por lo que consideró que no existe un cumplimiento integral por parte de las accionadas.

4. Contestaciones 4.1. Del Ministerio de Salud y Protección Social Solicitó que se le desvinculara del presente trámite en atención a que los hechos y omisiones presentados no tienen relación alguna con esa entidad, pues pese a que la ADRES está adscrita a esa cartera ministerial, goza de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

Anexó el oficio de radicado 201911501071671 mediante el cual requirió a la ADRES a dar cumplimiento a la sentencia del 10 de mayo del 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 4.2. De la Unión Temporal Auditores de Salud Señaló que se debe ordenar la terminación del incidente y ordenar su archivo, toda vez que ya dio cumplimiento a la orden contenida en el fallo del 10 de mayo de 2019. Insistió en que es a la ADRES a quien corresponde el envío de la

comunicación del resultado de la auditoría, en virtud del contrato 080 del 2018.

5. Providencia consultada El Tribunal Administrativo de Risaralda en providencia del 2 de septiembre de 2019 sancionó a la “… Directora de Otras Prestaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES (doctora Laura Melisa Beltrán Ochoa) y al Representante Legal de la Unión Temporal Auditores de Salud (doctor Miguel Alexander León García), con dos (2) días de arresto y multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”.

Respecto de la Unión Temporal, señaló que si bien allegó prueba del cumplimiento de sus obligaciones contractuales, no acreditó haber notificado a la reclamante el 3 La notificación se surtió a los correos electrónicos notificaciones.judiciales@adres.gov.co, notificaciones@asoseguros.com, notificacionesjudiciales@asoseguros.com, notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co y miguel.leon@redcom.com.co estado de la auditoría y contrario a lo manifestado por esta entidad, según la cláusula tercera del contrato 080 de 2018, dentro de las obligaciones del contratista está “informar oportunamente a los recobrantes y reclamantes, mediante correo físico o electrónico certificado o entrega personal, los resultados de la auditoría realizada (…)”, por tanto, resulta evidente el incumplimiento por parte de esta. En lo que refiere a la ADRES indicó que tiene a su cargo velar por el cumplimiento contractual, “… máxime si tuvo conocimiento con mucha anterioridad de la falta de notificación de las auditorías realizadas (…)”. Añadió que aunque el estudio de los requisitos depende de la Unión Temporal, estos resultados fueron remitidos a la

ADRES desde el 8 de agosto del 2019, y no obra prueba de la notificación de estos a la accionante. Con fundamento en lo anterior, concluyó que se configuró por parte de las accionadas una “conducta caprichosa (…) tendiente a no dar cumplimiento a la orden dada (…)” en la sentencia del 10 de mayo del 2019. 1.5. Memoriales presentados por la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud 1.5.1. La ADRES solicitó que se revocara la sanción impuesta a cargo de la doctora Laura Melisa Beltrán, atendiendo a que en ninguna fase del proceso se demostró la responsabilidad subjetiva a su cargo. A su juicio, la entidad desplegó todas las actuaciones tendientes a lograr el cumplimiento de la orden judicial impartida. Añadió que requirió a la Unión Temporal, con el fin que le explicara porque no había comunicado el resultado de la auditoría, y ésta le respondió que ya había efectuado la notificación e iba a remitir el material probatorio para constatarlo. 1.5.2. La Unión Temporal Auditores de Salud requirió la terminación del incidente y la revocatoria de las sanciones impuestas. Como fundamento de ello, aportó el oficio 0618 del 2 de septiembre del presente año mediante el cual comunicó el resultado de la auditoría integral con radicado 51017095 a la accionante.

6. El Despacho de la Magistrada Ponente mediante auto del 19 de septiembre del presente año, ordenó poner en conocimiento de la doctora Laura Melisa Beltrán Ochoa4 de las providencias de apertura del incidente5 y de la que impuso la sanción6, con el fin de advertirle la nulidad saneable que padecía el trámite, para

que si lo estimaba pertinente, la alegara o adelantara la actuación que considerara pertinente, señalándole que en caso de guardar silencio la misma quedaría saneada. 4 Al correo electrónico laura.beltran@adres.gov.co. 5 Del 16 de agosto de 2019. 6 Del 2 de septiembre de 2019. Lo anterior, teniendo en cuenta que esta Sala ha señalado que es necesario notificar personalmente al incidentado, tanto del auto de apertura como del que impone la sanción7, con el fin de garantizar el debido proceso y la participación de éste dentro del trámite sancionatorio. 6.1. Pese a que se efectuó en debida forma la notificación del anterior auto a la sancionada8, pasados los tres días otorgados para que se pronunciara, guardó silencio. En consecuencia, de conformidad con el artículo 137 del CGP, quedó saneado el presente trámite incidental y se siguió el curso del proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en grado jurisdiccional de consulta la providencia que sancionó a la Directora de la ADRES y al representante legal de la Unión Temporal Auditores de Salud, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 393 de 1997.

2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica, revoca o levanta las sanciones impuestas a la Directora de la ADRES y al representante legal de la Unión Temporal Auditores de Salud, por haber incurrido en desacato de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en el fallo del 10 de mayo del

2019.

3. Regulación del incidente de desacato El incidente de desacato se regula por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece: “Desacato.El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”. Este instrumento jurídico tiene la finalidad de lograr el acatamiento de las órdenes impartidas en los fallos que ponen fin a las acciones cumplimiento. 7 Providencia del 4 de abril del 2019 dentro del expediente no. 11023001-23-33-000-2017-0041002 M.P. Rocío Araújo Oñate. 8 Notificación visible a fl. 63. La declaratoria de que un funcionario es acreedor a las sanciones legales por desacato, en sede de acción de cumplimiento, requiere que concurran dos requisitos el objetivo, referido al cumplimiento de la orden judicial y subjetivo, respecto de la conducta del funcionario que incurrió en la omisión de la sentencia. En consecuencia, si el obligado al cumplimiento de una norma ha incurrido en desacato, se deberá analizar su conducta frente al contenido del fallo y las órdenes allí impartidas, para concluir si incurrió en responsabilidad subjetiva.

En este sentido la Sala concluyó: “…Dicho en otras palabras, la sola desatención a una disposición emanada del juez constitucional resulta insuficiente para que la autoridad - o el particular sobre el cual recae -, se ponga en situación de renuencia que amerite las sanciones legales. Se requiere, de una parte, que se halle probado el hecho objetivo del incumplimiento, y de otra, que esté demostrado que fue generado por la actitud negligente de la autoridad pública respectiva”.9 La Sala precisa que el presente caso lo resolverá teniendo en cuenta que el desacato más que sancionar al funcionario pretende el cumplimiento de la orden impuesta y la plena observancia del mandato imperativo e inobjetable cuyo alcance se dispuso, para el caso, en la sentencia del 10 de mayo del 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

4. Caso concreto Como ya se manifestó, mediante providencia del 2 de septiembre de 2019, el Tribunal resolvió: “Sancionar a la Directora de Otras Prestaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES (doctora Laura Melisa Beltrán Ochoa) y al Representante Legal de la Unión Temporal Auditores de Salud (doctor Miguel Alexander León García), con dos (2) días de arresto y multa de (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”.

Lo anterior al encontrar que no ha dado cumplimiento al fallo del 10 de mayo de 2019 que decidió: “DISPONER EL CUMPLIMIENTO del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y artículo 17 de la resolución 1645 de 2016…” y ORDENAR tanto a

la ADRES como a la Unión Temporal Auditores de Salud que “…realicen la auditoría integral de la reclamación presentada por la accionante…”. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda el 6 de agosto del 2019 el accionante solicitó “disponer en término inmediato a la entidad accionada el cumplimiento y el acatamiento de lo ordenado (…)” debido a que se 9 Providencia de 27 de enero de 2011, radicación 13001-23-31-000-2010-00279-01(AC) venció el término de 30 días concedido en la sentencia de primera instancia, y las accionadas no han acatado dicha orden. Al respecto, destaca la Sala que dentro de las pruebas aportadas, la Unión Temporal Auditores de Salud mediante memorial, aportó copia del oficio 0618 del 2 de septiembre del 2019, con su respectiva guía de envío10, mediante el cual notificó al ciudadano ROSARIO CANTERO del resultado de la auditoría integral no. 51017095, cuya falta de respuesta oportuna generó las sanciones que se consultan. El referido oficio, dirigido al señor ROSARIO CANTERO, le informó que “… una vez surtido el correspondiente trámite de auditoría integral de conformidad con la Resolución 1645 del 2016, la reclamación resultó no aprobada.” Así mismo, le indicó que conforme al artículo 24 de la citada Resolución podría objetar o subsanar el resultado de la auditoría en una única oportunidad dentro de los dos meses siguientes al recibo de dicha comunicación. De las anteriores afirmaciones la Sala concluye que:

El fallo del 10 de mayo de 2019 en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó a la ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud resolver la reclamación presentada el 31 de agosto del 2018 por el señor ROSARIO CANTERO, y comunicar el respectivo resultado a la reclamante se encuentra cumplido, como lo acredita el oficio 0618 del 2 de septiembre de 2019 que le indica el resultado de la auditoría por ella presentada y la constancia de notificación, la cual obra a folio 52 del expediente. Vale resaltar que pese a que las accionadas no dieron cumplimiento al fallo que se considera desatendido dentro del término concedido para tal fin, como ya se adujo, la finalidad del incidente de desacato es lograr el efectivo acatamiento de las órdenes impartidas, y en efecto, ello se satisfizo en el curso del trámite incidental. En virtud del análisis anterior, la Sala levantará la sanción impuesta en la providencia del 2 de septiembre de 2019 contra Laura Melisa Beltrán Ochoa en calidad de Directora de Otras Prestaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud y Miguel Alexander León García, representante legal de la Unión Temporal Auditores de Salud, pues como se demostró dichas entidades acataron las órdenes impartidas en el fallo del 10 de mayo de 2019. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: 10 Fls. 51 y 52.

PRIMERO: LEVANTAR la sanción impuesta en el auto del 2 de septiembre de

2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo expuesto en el presente proveído SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada