CE-66001-23-33-000-2018-00593-01(ACU)-2019

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltran

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Accede / DEBER DE ATENDER

RECLAMACIÓN DE INDEMNIZACIÓN DERIVADA DE ACCIDENTE DE TRÁNSITO EN EL QUE PARTICIPEN VEHÍCULOS NO ASEGURADOS CON PÓLIZA SOAT - Recae de manera concurrente en la ADRES y la firma auditora / AUDITORÍA INTEGRAL A RECLAMACIÓN - Exigible a la Unión Temporal Auditores de Salud en virtud del contrato de consultoría /

INCUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO PARA RESOLVER RECLAMACIÓN DE

INDEMNIZACIÓN POR MUERTE

[L]a parte actora pretende que se cumpla el término de dos meses previsto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para que se resuelva la reclamación presentada ante la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud. Se hace necesario precisar que la reclamación de la parte actora se originó de la muerte del señor Andri José Fuentes Anaya, como consecuencia de un accidente de tránsito al movilizarse en una motocicleta que no contaba con la póliza SOAT (…)En este orden de ideas, cuando el automotor involucrado en el accidente no cuenta con SOAT los afectados pueden acudir para el reconocimiento de indemnizaciones a la Subcuenta del Fondo de Solidaridad y

Garantía hoy ADRES (…)conforme lo establecen los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015 (…) Entonces, existe obligación legal para la ADRES de recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de “…eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT”, por ende, también por mandato legal debe contratar una firma auditora para llevar a cabo dichas actuaciones. Lo anterior implica que la ADRES tienen la obligación de tramitar y decidir las reclamaciones, deber que comparte con la firma auditora que se contrate para tal finalidad. Tal conclusión obliga a la Sala a pronunciarse respecto del contrato No. 080 de 2018, suscrito entre la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud, que prevé en la “Clausula Tercera: derechos y obligaciones del contratista (…) 4. Continuar y concluir los procesos de auditoría integral respecto de las solicitudes de recobros por servicios y tecnologías no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, y las reclamaciones, que por cualquier motivo no hubiesen culminado el trámite correspondiente con la anterior firma contratada…”. En conclusión, el deber de atender la reclamación de la parte accionante recae de manera concurrente en ADRES porque tiene la función legalmente asignada y en la Unión Temporal Auditores de Salud, por el ser el contratista, es decir que su contrato deviene de un imperativo también legal (…) La Sala advierte que en este caso la reclamación que se encuentra sin respuesta fue radicada el 28 de

septiembre de 2018, lo cual no fue controvertido por la parte accionada, razón por la que el término de dos (2) meses previsto en las normas jurídicas objeto de cumplimiento para resolverla culminó el 28 de noviembre de 2018, con lo cual, según lo preceptuado en el artículo 17 de la Resolución No. 1645 de 2016, la auditoría se debe realizar “…dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación (…) por tanto, el mandato es plenamente exigible FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 167 / LEY 1753 DE 2015ARTÍCULO 66 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 73 / DECRETO 780 DE 2016ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12 / RESOLUCIÓN 1645 DE 2016 EXPEDIDA POR EL

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - ARTÍCULO 17

1 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00593-01(ACU)

Actor: MAYERLIS DEL CARMEN ESPINOSA BELTRÁN Demandado: UNIÓN TEMPORAL AUDITORES DE SALUD Y OTRO Temas: Confirma sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda – Análisis de la existencia de un mandato imperativo e inobjetable

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide las impugnaciones interpuestas por el apoderado especial de la Unión Temporal Auditores de Salud, y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, en adelante ADRES, contra la sentencia del 25 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1. Solicitud de cumplimiento 1.1. Mediante escrito presentado el 13 de diciembre de 20181, según el acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Risaralda, la señora Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán, por intermedio de apoderado judicial2, ejerció acción de cumplimiento contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 1 Folios 1 al 20del expediente. 2 La señora Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Edgar Mauricio Galvis Luco, para que la represente en el proceso de la referencia, de

conformidad con el folio 1 del expediente. 2 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán 20163 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 20164, expedida por el

Ministerio de Salud y Protección Social.

2. Pretensiones de la demanda La parte actora solicitó: “PRIMERA: Con fundamento en los hechos narrados y las normas que se predican incumplidas, con la demanda se pretende que se declare que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Unión Temporal Auditores de Salud, están incumpliendo la obligación de aplicar el artículo 17 de la Resolución 1645 del 03 de mayo de 2016 y el inciso primero del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, en consecuencia, que se le ordene a las autoridades renuentes que cumplan el mandato en un término perentorio no superior a 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado en proceso de radicado No. 66001-23-33-000-2015-00438-01 y el más reciente 66001-23-33-000-2018-00355-01.

SEGUNDA: Que se le ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) el cumplimiento del deber legal a fin de concluir de forma inmediata la Auditoría Integral de la reclamación 51017263, y se surta su respectiva notificación”5.

3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en el fallo: 3.1. El señor Andri José Fuentes Anaya falleció el 2 de junio de 2018, mientras se movilizaba en una motocicleta que no contaba con póliza SOAT. 3.2. El 28 de septiembre de 2018, por intermedio de apoderado judicial, la señora Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán solicitó ante la Subcuenta ECAT de la Unión Temporal Fosyga la indemnización por la muerte y gastos funerarios por el fallecimiento del señor Andri José Fuentes Anaya, habiéndosele asignado el 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 4 Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones 5 Folio 12 del expediente.

3 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán número de radicación 51017263, sin que hasta la fecha haya sido resuelta la solicitud. 3.3. El 3 de diciembre de 2018, el apoderado judicial del accionante solicitó a la entidad pública y a la unión temporal demandadas que le dieran cumplimiento “a lo establecido en el artículo 38º del decreto 056 de 2015, en el artículo 17º de la Resoluci8ón 1645 del 3 de mayo de 2016 y del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, los cuales prevén un término de dos (2) meses contados a partir de la fecha del cierre del periodo de radicación, para realizar la AUDITORÍA INTEGRAL de las reclamaciones presentadas ante la subcuenta ECAT del FOSYGA, debido a que dicho término ya feneció el día 31 de julio de 2018.”6

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 18 de diciembre de 20187, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda, admitió la demanda y ordenó la notificación de los representantes legales de las entidades demandadas –Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y Unión Temporal Auditores de Salud–, así como al Agente del Ministerio Público. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. El apoderado judicial de la Unión Temporal Auditores de Salud,

mediante escrito enviado por correo electrónico del 16 de enero de 20198, se opuso a las pretensiones de la demanda. 4.2.1.1. Afirmó que la unión temporal recibió el correo electrónico al que alude la parte demandante y que éste fue contestado el 7 de noviembre de 2018, mediante el oficio No. ADRES-UT-TER-003-2018, en el que se le informó que “…no podíamos acceder a lo solicitado toda vez que para la fecha nos encontrábamos en ‘etapa de transición’”.9 4.2.1.2. Consideró que no podía ser declarada renuente a cumplir una obligación que está en imposibilidad jurídica de observar, por cuanto si bien suscribió el contrato 080 de 2018, “…coadyuvando con la ADRES en el cumplimiento de tales obligaciones, al momento de la solicitud no se contaba con acceso a la información requerida para dar respuesta al solicitante (Etapa de transición)”, por lo que concluyó que “…no se reúnen los requisitos que a nivel jurisprudencial se 6 Folio 3 del expediente. 7 Folio 22 del expediente. 8 Folios 25 a 30 del expediente. 9 Folio 28 del expediente. 4 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán han reiterado como necesarios para que proceda la acción de cumplimiento. Así,

en el caso que nos ocupa, no hay ni incumplimiento, ni renuencia de la Unión Temporal Auditores de Salud”. 4.2.1.3. Precisó que en la respuesta ofrecida al actor se le indicó que “… procederemos dentro de los plazos de ley a la auditoría de las reclamaciones que se radiquen ante la UT a partir del 1 de noviembre de 2018 y a la auditoría de las radicadas por personas naturales con anterioridad a esa fecha, en las condiciones y plazos que se definan en el cronograma que debe presentar la UT Auditores de Salud en cumplimiento de lo previsto en la obligación específica No. 53, cláusula 3ª del contrato 080 de 2018, suscrito con la ADRES”. 4.2.1.4. Alegó, como excepción, la de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no tenía la posibilidad de atender las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en precedencia. 4.2.2. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, a pesar de que fue notificada en debida forma10, no se pronunció al respecto. 4.3. Fallo impugnado 4.3.1. En sentencia del 25 de enero de 201911, el Tribunal Administrativo de Risaralda, (i) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Unión Temporal Auditores en Salud; y (ii) accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y la Unión Temporal de Auditores de Salud que “...realicen la auditoría integral de la reclamación presentada por la

accionante…”. 4.3.2. Para arribar a la citada resolutiva, en primer lugar, se pronunció sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Unión Temporal Auditores en Salud, para negarla, aclarando que lo atinente a la ejecución o no de las diferentes etapas del contrato de consultoría No. 080 de 2018 celebrado entre la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, no atañe a la vocación que le asiste a la última entidad mencionada, aquí demandada, de comparecer al plenario para recibir la sentencia “acorde con la posibilidad que tiene la parte actora de convocarla al proceso de la referencia en razón de la imputación del incumplimiento de las normas cuya aplicación depreca, 10 Folio 23 del expediente. 11 Folios 35 a 41 del expediente. 5 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán lo cual legitima de hecho a la entidad por pasiva”.12 4.3.3. Hizo referencia a las obligaciones derivadas del contrato relativas a la auditoría integral, en los aspectos de salud, jurídico y financiero y, a las solicitudes de recobro por servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios de

Salud con cargo a la UPC, que incluyen aquellas que se eleven con anterioridad a la suscripción del contrato, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 53 de las obligaciones específicas del contratistas, contenidas en el contrato de consultoría No. 080 de 2018. 4.3.4. A continuación realizó un análisis sobre el cumplimiendo del requisito de renuencia en el caso concreto, encontrándolo acreditado con fundamento en la solicitud presentada por el actor y en el vencimiento del término referido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 para dar respuesta a la petición especificamente encaminada a cumplir este requisito de procedibilidad. 4.3.5. Al estudiar el fondo del asunto, como fundamento de su decisión analizó los artículos 2º del Decreto 1283 de 1996 y del Decreto 056 de 2015, precisando los mecanismos indemnizatorios existentes en virtud del SOAT y lo que ocurre cuando vehículos involucrados en accidentes de tránsito no cuentan con esta póliza. 4.3.6. Se refirió ampliamente al procedimiento para efectuar la auditoría integral y el reconocimiento y pago de las indemnizaciones, gastos médicos y demás prestaciones referidas en el capítulo V del Decreto 056 de 2015, destacando que el artículo 2.6.1.4.3.12. del Decreto 0780 de 2016, consagra el termino perentorio dentro del cual se deben realizar. 4.3.7. En lo referente a la Unión Temporal Auditores de Salud consideró que era procedente su vinculación a la orden de cumplimiento, toda vez que “…ha

fenecido el término de transición de tres (3) meses establecido en el numeral 31 del capítulo ‘obligaciones específicas’, de la cláusula tercera relativa a los derechos y obligaciones del contratista del contrato de consultoría No. 080 de 2018…”, por lo que contractualmente se encuentra en la obligación de dar continuidad a las auditorías que deban realizarse con ocasión de las reclamaciones realizadas a ADRES con anterioridad a la suscripción del mencionado contrato. 4.3.8. El fallo fue notificado a las partes e intervinientes por medios electrónicos el 25 de enero de 2019, según constancias obrantes a folios 42 a 44 del expediente 12 Folio 36 del expediente. 6 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán de cumplimiento. 4.4. Impugnación 4.4.1. El apoderado judicial de la unión temporal Auditores en Salud, mediante escrito remitido por correo electrónico el 30 de enero de 201913, impugnó el fallo de primera instancia, con el fin de que sea revocado y, en su lugar se tenga como probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4.2. Afirmó que, a partir del 1º de noviembre de 2018, en virtud del contrato No.

0080 de 2018, es la encargada de realizar la auditoría integral en salud, jurídica y financiera de las reclamaciones presentadas por personas naturales y jurídicas, de conformidad con la normativa vigente y a ADRES le corresponde efectuar el pago, giro o transferencia bancaria de las reclamaciones que son aprobadas y/o aprobadas parcialmente. 4.4.3. Insistió en que el término previsto en las normas cuyo cumplimiento se reclama no había empezado a correr para la unión temporal, por encontrarse surtiendo la etapa de transición, de tal manera no pueden ser aplicadas. 4.4.4. Afirmó que, a partir del 1º de noviembre de 2018 ha efectuado la auditoría de todas las reclamaciones que le han llegado, reiterando que antes de esa fecha no tenían acceso a las bases de datos, documentos y demás elementos básicos y necesarios para brindar información. 4.5. Actuación judicial posterior al escrito de alzada Mediante proveído del 5 de febrero de 201914, el Tribunal Administrativo de Risaralda, resolvió conceder el recurso de apelación propuesto por la Unión Temporal Auditores en Salud, en el efecto suspensivo, al considerar que la solicitud de la parte demandante no era viable, toda vez que: “(…) no advierte la configuración de un perjuicio irremediable, pues aunque se manifiestan varias circunstancias tácticas sobre las necesidades que ha generado la muerte del señor Andri José Fuentes Anaya para su núcleo familiar, no se acreditó ninguna de ellas, por lo que este Despacho no encuentra probado que la suspensión del cumplimiento de la sentencia tenga incidencia en la

satisfacción de las necesidades básicas de la demandante como se afirma en la solicitud y que configure por lo tanto un perjuicio irremediable. 13 Folios 45 a 48 del expediente 14 Folios 57 y 58 del expediente. 7 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán Se agrega que en el mismo sentido la Corte Constitucional señaló ‘De cualquier manera, los criterios que definen si un perjuicio es irremediable o no, tienen que guardar estrecha relación con los aspectos sustanciales por los cuales se les concede genéricamente esa especial protección”15.

Adicional a lo anterior, se debe tener claro que la orden proferida en la presente acción de cumplimiento está encaminada al cumplimiento del deber legal a cargo de las entidades accionadas y proceder a concluir de forma inmediata la auditoría integral de la reclamación respectiva, lo cual no significa que dicho mandato se extienda al respectivo desembolso de dinero, pues es claro que el mismo, está precedido de las valoraciones que precisamente conforman el proceso de auditoría y por lo tanto, tampoco se puede entender que la concesión del recurso de impugnación en el efecto suspensivo constituya la causa de un daño o un perjuicio irremediable”.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 25 de enero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento respecto de la ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: 2.1. ¿Se supera el requisito de la legitimación en la causa por pasiva de la Unión Temporal Auditores de Salud? 15 Sentencia T 1316 de 2001. Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes

8 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán 2.2. ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 2.3. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, en el sentido de disponer la realización de la auditoría integral de la reclamación presentada por la parte actora?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) legitimación por pasiva de la Unión Temporal Asesores de Salud; (ii) naturaleza de la acción de cumplimiento; (iii) requisito de procedibilidad; y, (iv) análisis del caso concreto. 3.1. Legitimación en la causa por pasiva de la Unión Temporal Asesores de Salud 3.1.1. La Sala considera que se debe confirmar la decisión del a quo en el sentido de declarar no probada la excepción de falta de legitimación alegada, toda vez que la relación jurídica sustancial que subyace en el caso concreto contenida en el contrato No. 080 de 2018, radica en cabeza de la unión temporal la obligación de realizar la auditoría integral en salud, jurídica y financiera de las reclamaciones que se presenten. 3.1.2. Tal deber jurídico se encuentra expresamente aceptado por la recurrente siendo ese contenido obligacional el que permite vincularla al presente proceso y,

por ende, a las normas jurídicas cuyo cumplimiento se pretende y orden que se imparta en la sentencia es vinculante. 3.1.3. Por su parte, es parte del análisis de fondo del caso concreto la justificación que presenta la unión temporal sobre la imposibilidad física y jurídica de cumplir durante la etapa de transición de tres (3) meses. 3.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento 3.2.1. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 9 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán 3.2.2. Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las

autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 3.2.3. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 3.2.4. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 16(Subraya fuera del texto). 3.2.5. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)17. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 16 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 17 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

10 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2018-00593-01

Demandante: Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

1. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.3. De la renuencia 3.3.1. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 3.3.2. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, antes de instaurar la demanda. 3.3.3. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un

simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”18. 3.3.4. Para cumplir con el requisito de renuencia la señora Mayerlis del Carmen Espinosa Beltrán, mediante comunicación remitida por medios electrónicos el 3 de diciembre de 2018, solicitó a la ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, dar cumplimiento a los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, que prevén “…un término de dos (2) meses contados a partir de la fecha del cierre del periodo de radicación, para realizar la Auditoría 18Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.