CE-66001-23-33-000-2019-00255-01(ACU)-2019

Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Accede / INDEMNIZACIÓN POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO - En el que participen vehículos no asegurados con póliza SOAT / RECLAMACIÓN ANTE EL ADRES - En concurrencia con la firma auditora / CONTRATO DE AUDITORÍA - Le corresponde a la Unión Temporal Auditores de Salud concluir los procesos y reclamaciones que no se hubiesen culminado con el anterior contratista / INDEMNIZACIÓN POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO - Incumplimiento del término para resolver reclamación

[L]a parte actora pretende que se cumpla el término de dos meses previsto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para que se resuelva la reclamación presentada ante la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud. Se hace necesario precisar que la reclamación de la parte actora se originó de la muerte del señor [J.D.G.A.] como consecuencia de un accidente de tránsito al movilizarse en una motocicleta que no contaba con la póliza SOAT (…) En este orden de ideas, cuando el automotor involucrado en el accidente no cuenta con SOAT los afectados pueden acudir para el reconocimiento de indemnizaciones a la Subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía hoy ADRES (…). Entonces, existe obligación legal para la ADRES de

recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de “…eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT”, por ende, también por mandato legal debe contratar una firma auditora para llevar a cabo dichas actuaciones. Lo anterior implica que la ADRES tienen la obligación de tramitar y decidir las reclamaciones, deber que comparte con la firma auditora que se contrate para tal finalidad. Tal conclusión obliga a la Sala a pronunciarse respecto del contrato No. 080 de 2018, suscrito entre la ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud, que prevé en la “Clausula Tercera: derechos y obligaciones del contratista (…) 4. Continuar y concluir los procesos de auditoría integral respecto de las solicitudes de recobros por servicios y tecnologías no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, y las reclamaciones, que por cualquier motivo no hubiesen culminado el trámite correspondiente con la anterior firma contratada…”. En conclusión, el deber de atender la reclamación de la parte accionante recae de manera concurrente en ADRES porque tiene la función legalmente asignada y en la Unión Temporal Auditores de Salud, por el ser el contratista, es decir que su contrato deviene de un imperativo también legal (…)La Sala advierte que en este caso la reclamación que se encuentra sin respuesta fue radicada el 31 de enero de 2019, lo cual no fue controvertido por la parte accionada, razón por la que el término de dos (2) meses previsto en las normas jurídicas objeto de cumplimiento para resolverla culminó el 31 de marzo de 2019, con lo cual, según lo preceptuado

en el artículo 17 de la Resolución No. 1645 de 2016, la auditoría se debe realizar “…dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación (…)por tanto, el mandato es plenamente exigible FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 167 / LEY 1753 DE 2015ARTÍCULO 66 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 73 / DECRETO 780 DE 2016ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12 / RESOLUCIÓN 1645 DE 2016 EXPEDIDA POR EL

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - ARTÍCULO 17

1 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00255-01(ACU)

Actor: ORFELINA DE JESÚS GUERRA ÁVILA

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL – ADRES Y OTRO

Temas: Confirma sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda – Análisis de la existencia de un mandato imperativo e inobjetable.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, en adelante ADRES, contra la sentencia del 10 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1. Solicitud de cumplimiento Mediante escrito presentado el 24 de abril de 20191, en la Oficina Judicial de Administración Judicial, Seccional Risaralda, la señora Orfelina de Jesús Guerra Ávila, por intermedio de apoderado judicial2, ejerció acción de cumplimiento contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud, con el fin de obtener el acatamiento de 1 Folios 1 al 17 del expediente. 2 La señora Orfelina de Jesús Guerra Ávila, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Yheferzon Yhowan Ramírez Hernández, para que la represente en el proceso de la referencia, de conformidad con el folio 18 del expediente.

2 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 20163 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 20164, expedida por el Ministerio de Salud y Protección

Social.

2. Pretensiones de la demanda La parte actora solicitó: “1. Con fundamento en los hechos narrados y las normas que se predican incumplidas, con la demanda se pretende que se declare que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y su Firma Auditora, es decir la Unión Temporal Auditores de Salud; está incumpliendo la obligación de aplicar el inciso primero del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016; y el artículo 17 de la Resolución 1645 del 03 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, en consecuencia, que se le ordene a la

(sic) autoridades renuentes que cumplan el mandato en un término perentorio no superior a 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado en proceso de radicado No. 66001-23-33-000-2015-00438-01.

2. Que se le ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, para que, por medio de su firma auditora, es decir la Unión Temporal Auditores de Salud; el cumplimiento del deber, a fin de

concluir de forma inmediata la Auditoría Integral de la reclamación radicada ante la subcuenta Ecat del Fosyga, por indemnización por muerte y gastos funerarios, y se surta su respectiva notificación”5.

3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en el fallo: 3.1. El señor José David Guerra Ávila falleció el 30 de abril de 2018, como consecuencia de un accidente de tránsito. 3.2. El 31 de enero de 2019, por intermedio de apoderado judicial, la señora Orfelina de Jesús Guerra Ávila solicitó ante la Subcuenta ECAT de la Unión Temporal Fosyga la indemnización por la muerte y gastos funerarios por el fallecimiento del señor José David Guerra Ávila, habiéndosele asignado el número de radicación 51017717, sin que hasta la fecha haya sido resuelta la solicitud. 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 4 Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones 5 Folio 16 del expediente.

3 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 –

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Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila 3.3. El 2 de abril de 2019, el apoderado judicial de la accionante solicitó a las demandadas que le dieran cumplimiento “a lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el artículo 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, los cuales prevén un término de dos meses a partir de la fecha del cierre del periodo de radicación, para realizar la AUDITORÍA INTEGRAL de las reclamaciones presentadas ante la subcuenta ECAT del FOSYGA, debido a que dicho término ya feneció sin que hasta la fecha se haya notificado algún resultado definitivo de la auditoría integral.”6

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 26 de abril de 20197, la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda, admitió la demanda y ordenó la notificación de los representantes legales de las entidades demandadas –Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES, de la Unión Temporal Auditores de Salud y del Ministerio Público. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. Unión Temporal Auditores de Salud 4.2.1.1. El apoderado judicial, mediante correo electrónico del 3 de mayo de 20198, allegó respuesta a la tutela en medio magnético.es de la demanda. 4.2.1.2. Afirmó que la unión temporal recibió el correo electrónico al que alude la

parte demandante y que éste fue contestado el 8 de abril de 2019, mediante el oficio No. ADRES-UT-TER-0123-2019, por tanto, resaltó que “…no se ha visto inmersa en ninguna causal de demora injustificada a la hora de auditar dichas reclamaciones, por el contrario de forma diligente y organizada se ha venido tramitando a cabalidad desde el 1º de noviembre de 2018 todas las reclamaciones puestas a nuestra consideración, entre ellas, las reclamaciones que dejó de auditar la anterior firma bajo e contrato 0043 de 2013”.9 4.2.1.3. Sostuvo que “…ha tenido que conocer y auditar solicitudes de reclamación y recobro producto de la dilación en el proceso que debía realizar la anterior firma auditora, es por ello que, a fin de dar prioridad al proceso de auditoría integral de todas aquellas solicitudes radicadas desde (sic) entre el mes de mayo al mes de octubre de 2018, a mi poderdante se la ha indilgado (sic) el cumplimiento de un exceso de carga administrativa, la cual, ha impedido que se dé el cabal acatamiento de los términos exactos contemplados en la normativa vigente, frente a las solicitudes radicadas en nuestras instalaciones a partir del 1º de noviembre de 2018”. 6 Folio 3 del expediente. 7 Folio 25 del expediente. 8 Folios 27 y 28 del expediente. 9 Hoja 2 de la Contestación de la demanda, contenida en el CD allegado por la Unión Temporal, visible a folio 28 del expediente. 4 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 –

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Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila 4.2.1.4. Alegó, que acceder a las pretensiones de la demanda implica que se prescinda de las respectivas etapas de la auditoría integral, que se encuentran contempladas en la norma. 4.2.1.5. Alegó, como excepción, la de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no tenía la posibilidad de atender las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en precedencia. 4.2.2. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, a pesar de que fue debidamente notificada10, guardó silencio. 4.3. Fallo impugnado 4.3.1. En sentencia del 10 de mayo de 201911, el Tribunal Administrativo de Risaralda, (i) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Unión Temporal Auditores en Salud; y (ii) accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES y la Unión Temporal de Auditores de Salud de manera conjunta en el término de treinta días “..realicen la auditoría integral de la reclamación presentada…”. 4.3.2. Para arribar a la citada resolutiva, en primer lugar, se pronunció sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Unión

Temporal Auditores en Salud, para negarla, aclarando que lo atinente a la ejecución o no de las diferentes etapas del contrato de consultoría No. 080 de 2018 celebrado entre la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES y la Unión Temporal Auditores en Salud, no atañe a la vocación que le asiste a la última entidad mencionada, aquí demandada, de comparecer al plenario para recibir la sentencia “acorde con la posibilidad que tiene la parte actora de convocarla al proceso de la referencia en razón de la imputación del incumplimiento de las normas cuya aplicación depreca, lo cual legitima de hecho a la entidad por pasiva”.12 4.3.3. Hizo referencia a las obligaciones derivadas del contrato relativas a la auditoría integral, en los aspectos de salud, jurídico y financiero a las solicitudes de recobro por servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud con cargo a la UPC, que incluyen aquellas que se eleven con anterioridad a la suscripción del contrato, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 53 de las obligaciones específicas del contratistas, contenidas en el contrato de consultoría 10 Folios 26 del expediente. 11 Folios 30 a 35 del expediente. 12 Folio 31 vuelto del expediente. 5 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila No. 080 de 2018. 4.3.4. Para arribar a la citada resolutiva, precisó que en torno al ECAT que su objeto se cimenta en garantizar la atención integral a las víctimas que han sufrido daño en su integridad física o mental como consecuencia directa de accidentes de tránsito, eventos terroristas, eventos catastróficos y otros eventos declarados como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social, con cargo a los recursos del Fondo de solidaridad y garantía FOSYGA, reglamentado por el Decreto 056 del 14 de enero de 2015. 4.3.5. Informó que a través del SOAT se busca cubrir a las víctimas de accidentes de tránsito de los gastos que deben sufragar por muerte, atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria e incapacidad, los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de la víctima a las entidades del sector salud, así mismo cuando el accidente sea ocasionado por un vehículo no identificado o no asegurado, los servicios de salud, indemnizaciones y gastos serán cubiertos por el Fosyga; por lo que se hizo necesario reglamentar las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago, como la ejecución de recursos y funcionamiento de la subcuenta ECAT como del SOAT, en cuanto a criterios comunes para evitar la duplicidad de amparos. 4.3.6. Indicó que en relación con las reclamaciones referidas a la indemnización por muerte y gastos funerarios, quienes se encuentren legitimados en la causa

deben diigenciar el formulario denominado FURPEN, junto con los documentos en que se fundamenta la reclamación, siendo posible radicarla en cualquier día del mes, y con cierre del periodo de radicación el último día de cada mes calendario. 4.3.7. Respecto a la Unión Temporal Auditores de Salud consideró que era procedente su vinculación a la orden de cumplimiento, toda vez que “…ha fenecido el término de transición de tres (3) meses establecido en el numeral 31 del capítulo ‘obligaciones específicas’, de la cláusula tercera relativa a los derechos y obligaciones del contratista del contrato de consultoría No. 080 de 2018…”, por lo que contractualmente se encuentra en la obligación de dar continuidad a las auditorías que deban realizarse con ocasión de las reclamaciones realizadas a ADRES con anterioridad a la suscripción del mencionado contrato. 4.3.8. Así, advirtió que la ADRES y la Unión Tempora Auditores en Salud, no han dado cumplimiento al artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016, el artículo 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016, ni a las obligaciones contractuales 6 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila

contenidas en el contrato de consultoria No. 080 de 2018, en cuanto no han tramitado la reclamacion 51017717 radicada el 31 de enero de 2019. 4.3.9. El fallo fue notificado a las partes e intervinientes por medios electrónicos el 13 de mayo de 2019, según consta a folio 36 del expediente de cumplimiento. 4.4. Impugnación 4.4.1. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES 4.4.1.1. El jefe de la oficina asesora jurídica de la ADRES, mediante correo electrónico del 16 de mayo de 201913 impugnó el fallo antes referenciado, para lo cual solicitó que se negaran las pretensiones de la presente acción, “…al estar fehacientemente acreditada no sólo la ocurrencia de mora administrativa justificada, sino también las medidas administrativas correspondientes para su definitiva superación”. 4.4.1.2. Señaló que contrató con una firma auditora para la verificación del cumplimiento de las exigencias previstas para las reclamaciones presentadas en los mismos términos aludidos por la parte demandante. 4.4.1.3. Resaltó que hubo “mora administrativa justificada” derivada del cambio de contratista y precisó que las pretensiones del actor implican gasto. 4.4.1.4. Destacó que “…el Tribunal Administrativo de Risaralda se encuentra familiarizado con este tipo de acciones. Conoce de sobra que son promovidas por abogados perfectamente identificados que representan a muchos particulares que buscan los beneficios económicos

derivados de las reclamaciones. Estas acciones están siendo utilizadas indiscriminadamente por dichos asesores jurídicos para evitar someterse al cronograma establecido por la ADRES y ente Auditor, utilizando los pronunciamientos de las Corporaciones Judiciales para otorgarle un carácter especial a su grupo particular de clientes, por encima de los reclamantes que, a pesar de haber radicado sus reclamaciones previamente, no han contratado sus servicios. Lo anterior constituye una flagrante vulneración al derecho fundamental a la igualdad de dichas personas, y ha obligado a la ADRES y a su Auditor a elaborar paquetes especiales derivados de órdenes judiciales, impidiendo materializar de manera efectiva el cronograma establecido, generando más retrasos en . las reclamaciones de particulares ajenos a los mencionados abogados”

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de 13 Folios 37 a 40 del expediente.

7 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila Risaralda, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del

Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 10 de mayo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento respecto de la ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: 2.1. ¿Se supera el requisito de la legitimación en la causa por pasiva de la Unión Temporal Auditores de Salud? 2.2. ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 2.3. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, en el sentido de disponer la realización de la auditoría integral de la reclamación presentada por la parte actora?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) legitimación por pasiva de la Unión Temporal Auditores de Salud; (ii) naturaleza de la acción de cumplimiento; (iii) requisito de procedibilidad; y, (iv) análisis del

caso concreto. 3.1. Legitimación en la causa por pasiva de la Unión Temporal Auditores de Salud 3.1.1. La Sala considera que se debe confirmar la decisión del a quo en el sentido de declarar no probada la excepción de falta de legitimación alegada, toda vez que la relación jurídica sustancial que subyace en el caso concreto contenida en el contrato No. 080 de 2018, radica en cabeza de la unión temporal la obligación de realizar la auditoría integral en salud, jurídica y financiera de las reclamaciones que se presenten. 8 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila 3.1.2. Tal deber jurídico se encuentra expresamente aceptado por la recurrente siendo ese contenido obligacional el que permite vincularla al presente proceso y, por ende, a las normas jurídicas cuyo cumplimiento se pretende y orden que se imparta en la sentencia es vinculante. 3.1.3. Por su parte, es parte del análisis de fondo del caso concreto la justificación que presenta la unión temporal sobre la imposibilidad física y jurídica de cumplir durante la etapa de transición de tres (3) meses. 3.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento 3.2.1. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la

Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 3.2.2. Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 3.2.3. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 3.2.4. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de

acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 14 (Subraya fuera del texto). 14 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 9 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila 3.2.5. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 3.2.5.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)15. 3.2.5.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en

cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 3.2.5.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 3.2.5.4. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.3. De la renuencia 3.3.1. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con

anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 15 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 10 INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/iconteciqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2019-00255-01

Demandante: Orfelina de Jesús Guerra Ávila 3.3.2. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, antes de instaurar la demanda. 3.3.3. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”16. 3.3.4. Para cumplir con el requisito de renuencia la señora Orfelina de Jesús Guerra Ávila, mediante comunicación remitida por medios electrónicos el 2 de abril

de 2019, solicitó, dar cumplimiento a los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, que prevén “…un término de dos meses a partir de la fecha del cierre del periodo de radicación, para realizar la Auditoría Integral de las reclamaciones presentadas ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA, debido a que dicho término ya feneció, sin que hasta la fecha se haya notificado algún resultado definitivo de la auditoría integral”. 3.3.5. En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante sí constituyó en renuencia a las demandadas, respecto de observancia de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo