CE-66001-23-33-000-2019-00595-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Accede / INDEMNIZACIÓN POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO - En el que participen vehículos no asegurados con póliza SOAT / RECLAMACIÓN ANTE EL ADRES - En concurrencia con la firma auditora / CONTRATO DE AUDITORÍA - Le corresponde a la Unión Temporal Auditores de Salud concluir los procesos y reclamaciones que no se hubiesen culminado con el anterior contratista / INDEMNIZACIÓN POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO - Incumplimiento del término para resolver reclamación [L]a parte actora pretende que se realice la auditoría integral, respecto de la reclamación de indemnización por la muerte y gastos funerarios a cargo de la subcuenta ECAT, de conformidad con lo establecido en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016. Para mayor claridad debe precisarse que la reclamación de la parte actora deviene de la muerte de la señora [F.R.R] producto de un accidente de tránsito. (…) Así las cosas, cuando el automotor involucrado en el accidente no cuenta con SOAT los afectados acuden para el reconocimiento de indemnizaciones a la Subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía hoy ADRES, como la propia accionada lo manifestó en la contestación de la demanda. (…) Entonces, si bien existe obligación legal para la ADRES de recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de “[…] eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados

con póliza SOAT […]”, lo cierto es que también por mandato legal deberá contratar una firma auditora para llevar a cabo dichas actuaciones. Lo mencionado no equivale a que la ADRES ya no tenga la obligación de tramitar y decidir las reclamaciones sino que la misma será compartida con la firma auditora que se contrate para tal finalidad. La anterior conclusión obliga a la Sala a pronunciarse respecto del contrato suscrito por la ADRES para tal finalidad, al respecto debe recordarse que según la contestación de la demanda las reclamaciones presentadas hasta el 17 de diciembre de 2017 estarían a cargo de la Unión Temporal FOSYGA 2014, en virtud del contrato 043 de 2013. Ahora, las reclamaciones radicadas con posterioridad estarán a cargo de la Unión Temporal Auditores de Salud, de conformidad con el contrato No. 080 de 2018 suscrito con ADRES, en el cual expresamente consta: “[…] Clausula Tercera: derechos y obligaciones del contratista […] Obligaciones específicas: 4. Continuar y concluir los procesos de auditoría integral respecto de las solicitudes de recobros por servicios y tecnologías no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, y las reclamaciones, que por cualquier motivo no hubiesen culminado el trámite correspondiente con la anterior firma contratada […]”. En conclusión, el deber de realizar la auditoría integral de la reclamación de la parte accionante recae de manera concurrente primero en ADRES porque tiene la función legalmente asignada pero también recae en la Unión Temporal Auditores de Salud, pues su contrato deviene de un imperativo también legal (…) En consecuencia, la Sala debe manifestar que en este caso la reclamación que se

encuentra sin la conclusión de la auditoría integral fue radicada el 30 de junio de 2019, lo cual no fue rebatido por las accionadas, por tanto, el término de dos meses para atenderla feneció el 30 de agosto de 2019, esto en razón a que de conformidad con el artículo 17 de la Resolución No. 1645 de 2016, se debe realizar “[…] dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación […]” (…)por tanto, el mandato es plenamente exigible. CONDENA EN COSTAS - Niega / CONDENA EN COSTAS - Falta de prueba de su causación [E]l apoderado de la actora cuestionó que el Tribunal Administrativo de Risaralda no haya resuelto lo relacionado con la condena en costas a la parte demandada, pese a que fue incluida como pretensión de la demanda (…) Advierte la Sala que las costas solicitadas por el apoderado de la actora no aparecen causadas ni probadas, por lo que no hay lugar a la imposición de la condena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00595-01(ACU)

Actor: HÉCTOR HELI GAONA VILLAMIZAR

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (ADRES) Y OTRO Temas: Confirma sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de

la demanda - Análisis de la existencia de un mandato imperativo e inobjetable. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver las impugnaciones del apoderado del accionante, la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Unión Temporal Auditores de Salud, contra la sentencia de 14 de noviembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Héctor Heli Gaona Villamizar presentó demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud

(ADRES) y la Unión Temporal Auditores de Salud en la cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] «1. Con fundamento en los hechos narrados en las normas que se predican incumplidas, con la demanda se pretende se declare que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES - y su Firma Auditora Unión Temporal Auditores de Salud; está (sic) incumpliendo lo consagrado en el inciso primero del Artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el artículo 17 de la Resolución 1645 del 03 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Y en consecuencia se les ordene a las autoridades renuentes que cumplan el mandato de un término perentorio no superior a 5 días siguientes a la

ejecutoria del fallo, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado en proceso de radicado No. 66001-23-33-000-2015-00438-01.

2. Que se le ordene a la Administradora de los recursos del Sistema General de seguridad Social en Salud -ADRESy a la Unión Temporal Auditores de Salud, que de manera conjunta concluyan de forma inmediata la AUDITORÍA INTEGRAL de la reclamación radicada ante la Subcuenta Ecat del otrora Fosyga, por indemnización por muerte y gastos funerarios, y se surta su respectiva notificación.

3. Que se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRESy a su Firma Auditora Unión Temporal Auditores de Salud; que al realizar la AUDITORÍA INTEGRAL, sobre la reclamación radicada ante la Subcuenta Ecat del otrora Fosyga, de cabal cumplimiento a las normas que alegan como un inminente incumplimiento, por lo cual la auditoria deberá ser ajustada

a las siguientes normas:

1. Literal C del Articulo 17 de la Resolución 1645 expedida por el Ministerio Público de

Salud y Protección Social.

2. Artículo 2.6.1.4.3.4 del Decreto 0780 de 2016

3. Literal C del Artículo 22 de la Resolución 1645 expedida por el Ministerio Público

de Salud y Protección Social.

4. Artículo 2.6.1.4.3.4 del Decreto 0780 de 2016

5. Literal B del artículo 2.6.1.4.2.13 del Decreto 0780 de 2016

6. Circular Externa No. 058 Expedida Ministerio Público de Salud y Protección Social.

7. Nota Externa No 201733200110423 Expedida Ministerio Público de Salud y Protección Social, y su anexo técnico frente al Formulario Furpen.

8. Artículo 5 de la Resolución 3823 de 2016 Expedida por el Ministerio Público de

Salud y Protección Social.

9. Numerales 1,5,11 y 13 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.

4. Que se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRESy a su firma auditora Unión temporal Auditores de Salud; que con el resultado de la AUDITORÍA INTEGRAL, sea claro y no de pie a confusiones, y que adjunte los soporte de las glosas que se llegasen a imponer, por los cruces que se lleguen a realizar en las supuestas bases de datos. (...)”. 1.2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 1.2.1. El 12 de enero de 2019, la señora Francelina Rangel Rangel sufrió un accidente de tránsito y debido a las heridas causadas falleció. 1.2.2. El 30 de junio de 2019, la parte actora solicitó ante la Subcuenta ECAT del Fosyga la indemnización por la muerte y gastos funerarios por el fallecimiento de la señora Francelina Rangel Rangel, reclamación que se adelantó con el radicado 51018224. 1.2.3. Refirió el procedimiento que siguen las reclamaciones presentadas ante la subcuenta ECAT-FOSYGA, para concluir que en su caso la auditoria debió

finalizar, lo que no ha sucedido. 1.2.4. Precisó que esta Sección, en fallo de 3 de marzo de 2016, en el proceso con radicado 66001-23-33-000-2015-00438-01, concluyó que en casos como el presente no existe otro mecanismo de defensa judicial. 1.2.5. El 1º de agosto de 2019, la parte demandante solicitó a la ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, dar cumplimiento a los literales c de los artículos 17 y 22 de la Resolución 1645 de 2016, los artículos 2.6.1.4.3.2, 2.6.1.4.3.4, 2.6.1.4.3.12 y el literal B del artículo 2.6.1.4.2.13 del Decreto 0780 de 2016, la Circular Externa 058 de 2016 expedida por el Ministerio de Salud, la Nota Externa 201733200110423 de 2017 y su anexo técnico, el artículo 5º de la Resolución 3823 de 2016 de la cartera de Salud, los numerales 1º, 5, 11 y 13 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, “[…]para realizar la Auditoría Integral de las reclamaciones presentadas ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA, debido a que dicho término [2 meses] ya feneció, sin que hasta la fecha se haya notificado algún resultado definitivo de la auditoría integral […]”. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda Con auto de 11 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda

admitió la demanda y ordenó correr su traslado a la Unión Temporal Auditores en Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES), para que rindieran los informes correspondientes. 1.3.2. Contestación de la demanda 1.3.2.1 La Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud solicitó negar las pretensiones ante la ocurrencia del fenómeno jurídico de mora administrativa justificada en el trámite de las reclamaciones. Expuso que en virtud de los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y 21 del Decreto 1429 de 2016, ADRES entró en operación el 1º de agosto de 2017 como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, encargada de administrar los recursos que hacen parte del FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (FONSAET). Describió las distintas etapas que surten las reclamaciones presentadas a cargo de la subcuenta ECAT del FOSYGA, hoy ADRES, como la pre-radicación, la radicación, la auditoría integral, la comunicación del resultado de auditoría, la respuesta al mismo y el pago. Explicó que el contrato 043 de 2013 suscrito con la Unión Temporal Fosyga 2014 cubrió la comisión fija hasta febrero de 2018 y que el contrato 080 de 2018 con Auditores de Salud ya agotó el periodo de transición de tres meses siguientes a la suscripción del acta de inicio. Subrayó que la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud se encuentra afrontando la contingencia que presupone la inexistencia

de recursos para cubrir la cuota fija de la Unión Temporal FOSYGA 2014 posterior al mes de febrero 2018, la existencia del periodo de transición con el que contaba el nuevo contratista y el gran volumen de reclamaciones que siguen presentando con cargo a la extinta subcuenta ECAT, por lo cual está frente a la mora administrativa justificada. Reveló que a pesar de lo anterior, junto con el organismo auditor está elaborando y materializando un cronograma que permita evacuar los atrasos derivados de la terminación del contrato de auditoría anterior, lo que no afecta la revisión de los requisitos para acceder a los beneficios reconocidos por el Estado a las víctimas de accidentes de tránsito. Advirtió que el trámite de estas acciones vulnera el derecho a la igualdad de los demás reclamantes que radicaron sus solicitudes y no acudieron a los servicios de los abogados que las interpusieron para evitar someterse al cronograma establecido por ADRES. 1.3.2.2. La Unión Temporal Auditores de Salud aludió que no puede atribuirse el cumplimiento forzado de la obligación de realizar la auditoría integral de las reclamaciones y recobros objeto del contrato de consultoría 080 de 2018 suscrito con ADRES, puesto que no está en posibilidad financiera, jurídica y material de seguir con su ejecución. Añadió que la situación obedece a las condiciones financieras planteadas en el contrato que resultan insostenibles e injustas para Auditores de Salud, lo cual llevó al estado de iliquidez total que perjudicó no solo la ejecución del acuerdo de voluntades sino a la Unión Temporal y al patrimonio de cada una de las

sociedades que la integran. Explicó que la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud adelantó varios procesos en su contra que culminaron con sanciones y multas que ascienden a la suma de $2.371.576.321, que incluso no han podido ser canceladas en su totalidad porque el proyecto no ha generado ningún ingreso. Subrayó que “El desequilibrio económico antes manifestado fue informado a la entidad contratante (ADRES) sin que a la fecha se haya logrado apoyo o ayuda por parte de esta, para lograr soluciones de fondo a la grave situación económica por la que está pasando la Unión Temporal y las sociedades que la integra (sic)”. Concluyó que la acción de cumplimiento no tiene como finalidad el pago de indemnizaciones, ni omitir el procedimiento requerido y establecido para el reconocimiento y cancelación de la indemnización a que hacen referencia las reclamaciones. 1.3.3. Fallo impugnado En sentencia del 14 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda: i) declaró improcedente la acción en relación con el cumplimiento de la Circular Externa No. 058 y la Nota Externa No. 2017332001100423, expedidas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, ii) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en cuanto dispuso “[…] el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y artículo 17 de la resolución 1645 de 2016 y los artículos 17 y literal C del 22 de la Resolución No. 1645 de 2016 […]”, en

consecuencia, ordenó a la ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud que realizaran la auditoría integral de la reclamación presentada por la parte actora y iii) negó las demás pretensiones de la demanda por cuanto no se probó su incumplimiento. Al respecto, en cuanto a la improcedencia de la demanda, el Tribunal concluyó que la Circular Externa No. 058 y la Nota Externa No. 2017332001100423 no pueden ser exigibles en sede del medio de control de cumplimiento por cuanto apenas son instructivos, que no gozan de carácter exigible, imperativo e inobjetable, aunado a que de su contenido corresponden a actuaciones que están a cargo de la parte actora en cuanto al diligenciamiento del formulario FURPEN, por medio del cual se debe solicitar la indemnización. En relación con los artículos 2.6.1.4.3.2, 2.6.1.4.3.4, literal b del 2.6.1.4.2.13, del Decreto 0780 de 2016, numerales 1, 5,11 y 13 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 5 de la Resolución 3823 de 2016, concluyó que la parte actora no probó el incumplimiento de dichos preceptos indicó que no habría lugar a ordenar el cumplimiento de dicha norma y que los mismos simplemente desarrollan el procedimiento del proceso de auditoría y contienen obligaciones que están a cargo de la parte actora y no de la entidad. Finalmente, luego de precisar los alcances del artículo 2º del Decreto 1283 de 1996 referente la estructura del FOSYGA y de los artículos 1º y 2º del Decreto 056

de 2015, que reglamentan el seguro de riesgos catastroficos y accidentes de tránsito (ECAT), además de indicar los mecanismos indemnizatorios existentes en virtud del SOAT cuando vehículos involucrados en accidentes de tránsito no cuentan con esta póliza, señaló que se denotaba la procedencia de la presente acción, respecto de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el 17 y literal C del 22 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, pues por un lado las entidades accionadas se sustrajeron al ordenamiento legal que les obliga a realizar la auditoría integral de la reclamación durante los 2 meses siguientes al cierre del periodo de radicación, mientras que por el otro no existen otros mecanismos de defensa judicial que tornen improcedente la acción, fuera de que resulta evidente que la norma no consagra un gasto para la administración tan solo el cumplimiento de un mandato imperativo e inobjetable de realizar la mencionada auditoria. 1.3.4. Impugnaciones 1.3.4.1. La Unión Temporal Auditores de Salud solicitó que se modificara la sentencia del Tribunal en el sentido de negar las pretensiones indicando que la entidad ha venido cumpliendo con el objeto contractual y se ha presentado mora administrativa justificada debido al volumen de reclamaciones allegadas. Finalmente, aludió que afronta una situación de imposibilidad jurídica, financiera y material que le impide seguir adelante con la ejecución del contrato de consultoría 080 de 2018 celebrado con ADRES, por lo cual no puede endilgársele el

cumplimiento forzado de la obligación de llevar a cabo la auditoría, dado el estado de iliquidez que actualmente presenta. 1.3.4.2. La Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud aseguró que la decisión desconoció la realidad contractual de la entidad y de sus entes auditores, resaltó que Auditores de Salud inició operaciones el 1º de noviembre de 2018, manifestó que existe mora administrativa justificada frente a la carga de reclamaciones, insistió en que está elaborando junto con la Unión Temporal un cronograma para la evacuación del rezago producido por el cambio de auditor y advirtió la vulneración del derecho a la igualdad de los demás reclamantes que no acudieron a estas acciones. 1.3.4.3. La parte accionante señaló que la acción también fue interpuesta para que fueran examinados los actos o hechos que permiten deducir el inminente incumplimiento, que se extiende a un posible resultado, que no se ha materializado, para que la auditoría se haga según los parámetros que dictan las normas y no por fuera de ellas. Estimó que si bien es cierto que la Nota Externa 201733200110423 de 2017 hace referencia al instructivo que deberá ser diligenciado por los beneficiarios de las víctimas, igualmente lo es que la entidad accionada tiene la obligación de sujetar la auditoría a las solicitudes hechas por los interesados sin que pueda requerir aspectos que están por fuera de esos parámetros como ha sucedido en otras reclamaciones. Indicó que en la demanda fue incluida la pretensión relacionada con la condena en costas y debido a que la decisión fue desfavorable para la parte accionada, el

Tribunal de primera instancia tenía la obligación de pronunciarse sobre el particular.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver las impugnaciones presentadas contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos; 3º de la Ley 393 de 19971, 125, 150 y 243 del Código 1 “ARTICULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PARAGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de 14 de noviembre de 2019 que accedió

parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo

cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. PARAGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. obligaciones consagradas en los contratos estatales,2 imponer sanciones,3 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,4 o perseguir indemnizaciones,5 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud

expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”7. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza 2 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 3 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 4 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 5 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 6 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de

2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a

cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9 […]” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este,

pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.10 La parte actora, con la demanda dio cuenta11 que remitió solicitud de cumplimiento del deber legal establecido en las normas que pidió hacer cumplir con destino a ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, sin que hasta la fecha se le haya notificado resultado de la auditoría integral de la reclamación presentada en 2019. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.5. Cuestión previa Advierte la Sala que en esta oportunidad la parte actora pretende que ADRES y la Unión Temporal Auditores de Salud, concluyan la auditoría de la reclamación tramitada para la indemnización por la muerte y ga