CE-66001-23-33-000-2019-00650-01(ACU)-2020

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECLAMACIONES POR EVENTOS

CATASTRÓFICOS DE ORIGEN NATURAL O DE ACCIDENTE DE TRÁNSITO

EN QUE PARTICIPEN VEHÍCULOS NO IDENTIFICADOS O NO ASEGURADOS

CON PÓLIZA SOAT / TÉRMINO PARA RESOLVER Y PAGAR LAS RECLAMACIONES / MANDATO CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE / CONDENA EN COSTAS - No se acreditaron [L]a Sala manifiesta que los preceptos que se piden ordenar cumplir son actualmente exigibles en la medida que no están derogados o suspendidos, su cumplimiento no implica el establecimiento de gasto, se insiste no se reclama pago alguno si no que se realice la auditoría integral de una reclamación que no en todos los casos deviene en pago y tampoco se advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial que torne en improcedente la presente acción constitucional. (…) [E]l actor pretende el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y del artículo diecisiete (17) de la Resolución 1645 de 2016 expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. (…) [S]i bien existe obligación legal para la ADRES de recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de “…eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT”, lo cierto es que también por mandato legal deberá contratar una firma auditora para llevar a cabo dichas actuaciones. Lo mencionado no equivale a que la ADRES ya no tenga la

obligación de tramitar y decidir las reclamaciones sino que la misma será compartida con la firma auditora que se contrate para tal finalidad. (…) En conclusión, el deber de atender la reclamación de la parte accionante recae de manera concurrente primero en ADRES porque tiene la función legalmente asignada pero también recae en la Unión Temporal Auditores de Salud, pues su contrato deviene de un imperativo también legal. (…) [P]ara la fecha de la presente sentencia ya es plenamente exigible la obligación de atender reclamaciones que recaen en la Unión Temporal Auditores de Salud. (…) [E]sta Sala, por las razones antes expuestas, concluye que la sentencia impugnada debe ser confirmada, pues como se demostró la obligación legal, en este caso, recae en las accionadas, quienes deberán resolver la reclamación de la parte actora, ya que la misma fue presentada desde julio de 2019 sin que hasta la fecha haya sido notificado resultado definitivo de la auditoría integral. (…) [Por último, frente a la condena en costas,] [a]dvierte la Sala que las costas solicitadas por el apoderado de la actora no aparecen causadas ni probadas, por lo que no hay lugar a la imposición de la condena.

FUENTE FORMAL: DECRETO 0780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12 / RESOLUCIÓN No. 1645 DE 2016 - ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 167 PARÁGRAFO 2 / DECRETO 2265 DE 2017 - ARTÍCULO

2.6.4.3.5.2.1.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2019-00650-01(ACU)

Actor: JOSÉ TOBÍAS CABRERA MARTÍNEZ

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL –ADRESY OTRO Conoce la Sala de las impugnaciones interpuestas por la parte actora y las entidades accionadas contra la sentencia del 15 de noviembre de 2019 proferida

por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El ciudadano JOSÉ TOBÍAS CABRERA MARTÍNEZ a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclama de ADRES y de la Unión Temporal Auditores de Salud el acatamiento del artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 y del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, expedidos por el

Ministerio de Salud y Protección Social. 1.2. Pretensiones “1. […] que se declare que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y su Firma Auditora Unión Temporal Auditores de Salud; está (sic) incumpliendo lo consagrado en el inciso primero del Artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el artículo 17 De (sic) la

Resolución 1645 del 03 de mayo de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Y en consecuencia se les ordene a las autoridades renuentes que cumplan el mandato en un término perentorio no superior a 5 días siguientes a la ejecutoria del fallo, de conformidad con el Criterio del Consejo de Estado en proceso de radicado No. 66001-23-33-000-2015-00438-01.

2. Que se le ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y a la Unión Temporal Auditores de Salud para (sic) que de manera conjunta concluyan de forma inmediata la AUDITORÍA INTEGRAL de la reclamación radicada ante la Subcuenta Ecat del otrora Fosyga, por indemnización por muerte y gastos funerarios, y se surta su respectiva notificación”.

3. Que se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y a su Firma Auditora Unión Temporal Auditores de Salud; que, al realizar la AUDITORÍA INTEGRAL, sobre la reclamación radicada ante la Subcuenta Ecat del otrora Fosyga, de (sic) cabal cumplimiento a las normas que alegan como un inminente incumplimiento, por lo cual la auditoría deberá estar ajustada a las siguientes normas:

1. Literal C del Artículo 17 de la Resolución 1645 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

2. Artículo 2.6.1.4.3.2 del Decreto 0780 de 2016.

3. Literal C del artículo 22 de la Resolución 1645 expedida por el Ministerio de

Salud y de la Protección Social.

4. Artículo 2.6.1.4.3.4 del Decreto 0780 de 2016.

5. Literal B del artículo 2.6.1.4.2.13 del Decreto 0780 de 2016.

6. Circular Externa No. 058 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección

Social.

7. Nota Externa No. 201733200110423 Expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y su anexo técnico frente al formulario Furpen.

8. Artículo 5 dela Resolución 3823 de 2016 Expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

9. Numerales 1, 5, 11 y 13, del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.

4. Que se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y a su Firma Auditora Unión Temporal Auditores de Salud; que el resultado de AUDITORÍA INTEGRAL, sea claro y no de pie a confusiones, y que adjunte los soportes de las glosas que se llegasen a imponer, por los cruces que se lleguen a realizar en las supuestas bases de datos.

5. Que se condene en costas a los demandados”. (Mayúsculas del texto original). 1.3. Hechos El actor informó que el menor de edad EVER YESID CABRERA REMACHE falleció el 6 de abril de 2018 a causa de las heridas causadas por un accidente de tránsito, estando a cargo del pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios la Subcuenta Ecat del FOSYGA.

En razón a lo anterior, el 31 de julio de 2019 solicitó ante la firma auditora la

indemnización correspondiente, sin que hasta la fecha le haya sido notificado el resultado de la auditoría integral. El 3 de octubre de 2019 el apoderado del demandante radicó solicitud ante la ADRES y la UNIÓN TEMPORAL AUDITORES DE SALUD con el fin de que se diera cumplimiento a lo establecido en los artículos 17 de la Resolución 1645 de 2016 y 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, toda vez que el término para realizar la auditoría integral de las reclamación presentada feneció, sin esto haber sucedido. Para finalizar, precisó que esta Sección, en fallo del 3 de marzo de 2016, concluyó que en casos como el presente no existe otro mecanismo de defensa judicial. 1.4. Actuaciones procesales El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 31 de octubre de 2019, admitió la demanda y ordenó notificar al Director General de ADRES, al Representante Legal de la Unión Temporal Auditores de Salud y al Agente del Ministerio Público. 1.5. Contestaciones 1.5.1. De la Unión Temporal Auditores de Salud: A través de apoderado judicial manifestó que no se le puede obligar a realizar la auditoría integral de la reclamación presentada toda vez que se encuentra en imposibilidad jurídica, material y financiera de seguir con la ejecución del contrato de consultoría 080 de 2018, pues la Unión Temporal se encuentra en un estado de “iliquidez total”. Como excepción de fondo, señaló que la acción de cumplimiento no tiene como finalidad el pago de indemnizaciones, por lo que lo pretendido por el accionante no

puede solicitarse por esa vía, ni puede tampoco pedir que como firma auditora se salten las etapas establecidas por la ley que deben realizarse antes del pago de la indemnización. Para concluir, manifestó que la finalidad del escrito de demanda es hacer inducir al Tribunal fallador en error y que lo afirmado no tiene relevancia constitucional. Adicionó que como auditores no están en obligación de beneficiar o tramitar reclamaciones específicas que sean de agrado para los reclamantes. 1.5.2. De la ADRES Por medio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó negar las pretensiones de la parte actora. Explicó que de conformidad con los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 21 del Decreto 1429 de 2016, la ADRES el 1º de agosto de 2017, entró en operación como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y se encarga de administrar los recursos del FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud “FONSAET”. Precisó que “…a partir de la entrada en operación de la ADRES (…) debe entenderse suprimido el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA…”. Relató las etapas que surten las reclamaciones presentadas a cargo de la subcuenta “ECAT del FOSYGA – hoy ADRES”, precisando las denominadas preradicación, radicación, auditoría integral, de comunicación del resultado de auditoria y respuesta al mismo y de pago. Manifestó que de conformidad con el parágrafo del artículo 2.6.4.3.5.2.1. del

Decreto 2265 de 2017 la ADRES “contratará una firma auditora para la verificación del cumplimiento de los requisitos y del procedimiento que se adopte para el efecto”, en lo relacionado con reclamaciones originas por accidentes de tránsito en los que participen vehículos no asegurados con el SOAT. En este aspecto, precisó que el 10 de diciembre de 2013 se suscribió contrato de consultoría con la Unión Temporal FOSYGA 2014, el cual estuvo vigente hasta febrero de 2018 y el contratista debía “…entregar los resultados de todo aquello que se radique (…) hasta diciembre de 2017”. Consecuencia de lo anterior, la ADRES suscribió el contrato de Consultoría No. 080 de 2018 con la Unión Temporal Auditores de Salud el cual ya agotó el periodo de tres meses de transición, sin embargo “actualmente es imposible presupuestal y contractualmente agotar el proceso de auditoría de la reclamación”, debido al gran volumen de solicitudes que se encuentran pendientes por resolver, producto del rezago producido por el cambio de auditor. En lo relacionado con la demanda señaló que el Tribunal Administrativo de Risaralda está familiarizado con este tipo de acciones, las cuales están siendo utilizadas por un grupo de asesores jurídicos específicos que se valen de los pronunciamientos de las Corporaciones Judiciales para otorgar un tratamiento especial a su grupo de clientes, lo que a su juicio “… constituye una flagrante vulneración al derecho fundamental a la igualdad…”, generando retraso al cronograma de auditorías establecido. 1.6. Sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2019, decidió: “1. DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción en relación con el cumplimiento de la Circular Externa No. 058 y Nota Externa 201733201100423 (…)

2. ACCEDER PARCIALMENTE A LAS PRETENSIONES (…) disponiendo el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12.del Decreto 0780 de 2016, así como del artículo 17 y literal c del artículo 22 de la Resolución 1645 de 2016 (…)

3. ORDENAR a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES – y a la Unión Temporal Auditores de Salud, que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, realicen la auditoría integral de la reclamación presentada (…)” Como fundamento de su decisión señaló que tanto la Circular como la Nota Externa que estimó incumplidas no son actos administrativos capaces de producir efectos jurídicos, sobre estos, precisó que su contenido por sí solo no reviste el carácter de mandato imperativo e inobjetable que permita deducir la procedencia de su ejecutividad.

Con relación al artículo 2.6.1.4.3.2. del Decreto 780 de 2016 y literal C del artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016, adujo que de estos no se desprenden obligaciones a cargo de las accionadas, pues se limitan a establecer los parámetros de procedencia de las reclamaciones y los documentos que hay que presentar con posterioridad para que se efectúe el pago, lineamientos que deben ser acatados por las víctimas del siniestro.

Del artículo 2.6.1.4.3.4. del Decreto 780 y literal b del artículo 2.6.1.4.2.13 de esta misma norma, señaló que contienen prohibiciones a la solicitud de documentos adicionales para tramitar las reclamaciones por parte del FOSYGA y las aseguradoras, sin embargo no obra dentro del proceso dicho incumplimiento atribuible a las demandadas. Finalmente, en lo atinente a los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 22 literal c de la Resolución 1645 de 2016 señaló que deben ser acatados por las accionadas teniendo en cuenta que de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría 080 de 2018, no han tramitado la reclamación 51018372 radicada el 31 de julio de 2019, la cual una vez efectuada deberá ser notificada a la reclamante dentro de los 10 días siguientes, atendiendo a lo dispuesto por el literal c del artículo 22 de la Resolución 1645 de 2016. 1.7. Impugnaciones 1.7.1. De la Unión Temporal Auditores de Salud A través del representante legal solicitó que se revocara la sentencia impugnada, y en su lugar, se negaran las pretensiones al estar acreditado que se encuentra en imposibilidad jurídica, financiera y material de dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del contrato de consultoría 080 de 2018. Como fundamento de lo anterior, esgrimió que el modelo económico planteado por el contrato antes mencionado hizo inviables las laborales que del mismo se desprendían, pues la asignación de recursos fue insuficiente para garantizar a los

usuarios la realización de las auditorías integrales en materia de reclamaciones y recobros. Manifestó que la ADRES adelantó en su contra diversos procesos sancionatorios que culminaron con la interposición de multas a su cargo, las cuales no han podido ser canceladas porque la suma asciende de 2.371.576.321, debiendo responder cada una de las empresas que integran la Unión Temporal, de acuerdo a su porcentaje de participación. Para finalizar, señaló que pese a que le informó a la ADRES del desequilibrio económico en el que se encontraba, a la fecha no ha recibido apoyo por parte de esta entidad para lograr soluciones de fondo a la situación. 1.7.2. De la ADRES Por medio del Jefe de la Oficina de Asesora Jurídica solicitó negar las pretensiones de la parte actora “… al estar fehacientemente acreditada no solo la ocurrencia de mora administrativa justificada, sino también las medidas administrativas correspondientes para su definitiva superación”. Mencionó que la ADRES suscribió el contrato de Consultoría No. 080 de 2018 con la Unión Temporal Auditores de Salud “…el cual se encuentra durante el periodo de transición, es decir, tres (3) meses a la suscripción del acta de inicio”, y señaló que la terminación de la anterior consultoría y la suscripción del nuevo contrato debe tenerse en cuenta como “mora administrativa justificada”. En lo relacionado con la demanda señaló que el Tribunal Administrativo de Risaralda está familiarizado con este tipo de acciones, las cuales están siendo utilizadas por un grupo de asesores jurídicos específicos que se valen de los pronunciamientos de las Corporaciones Judiciales para otorgar un tratamiento

especial a su grupo de clientes, lo que a su juicio “… constituye una flagrante vulneración al derecho fundamental a la igualdad…”, generando retraso al cronograma de auditorías establecido. 1.7.3. Del accionante Indicó que sus pretensiones, además de propender por el resultado de la reclamación presentada, tenían como finalidad evitar el posible incumplimiento de los parámetros que se deben acatar para la realización de la auditoría integral. Respecto de la Nota Externa 201733200110423 de 2017, mencionó que tiene conocimiento que en las reclamaciones radicadas por las señoras Melania Serna Palacios, Yudis Esther Ruiz Barba, Ligia Muñetón Giraldo, Eira Luz Hoyos Torres, Yolanda Giraldo, Rubiela Solano Hoyos, Diana Milena Sanguña Triviño, Heli Johanna Jácome Gómez, la Unión Temporal les requirió documentos que están por fuera de los parámetros allí establecidos. Adujo que una de las pretensiones que planteó fue la condena en costas y debido a que la decisión fue desfavorable para la parte accionada, el Tribunal Administrativo tenía la obligación de pronunciarse sobre el particular.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver las impugnaciones presentadas contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 20111, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación

para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró 1 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los

tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3. Normas que se pide ordenar cumplir: Con la demanda se pretende el cumplimiento de los artículos: i) 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 20162: “Término para resolver y pagar las reclamaciones. Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien

deberá subsanadas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta. El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio. Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratoria igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad” (Negrillas fuera del texto original). ii) 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 20163 del Ministerio de Salud y de la Protección Social: 2 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social 3 Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de

Solidaridad y Garantía (Fosyga), o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones “ARTÍCULO 17. DESARROLLO DE LA ETAPA DE AUDITORÍA INTEGRAL. Durante esta etapa, que se desarrolla dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, el Fosyga o quien haga sus veces realiza la validación del cumplimiento de los aspectos mínimos de verificación consignados a continuación, mediante el análisis de la información suministrada por el reclamante en las etapas de pre radicación y radicación:

A. Aspectos mínimos de verificación para reclamaciones por servicios de salud: (…)”. 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste4 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”5. Sobre este tema, esta Sección6 ha dicho que:

44. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio

de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos7” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá

que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 7 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.8 2.4.1. La parte actora, con la demanda dio cuenta que remitió solicitud de cumplimiento del deber legal establecido en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016, con destino a ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud9, sin que hasta la fecha se le haya notificado resultado de la auditoría integral. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el

requisito de renuencia. 2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento Se advierte que la presente demanda pretende que en cumplimiento de la normativa que se dice desacatada las accionadas realicen la auditoría integral de la reclamación radicada por la parte actora desde julio de 2019. En este orden de ideas, la Sala manifiesta que los preceptos que se piden ordenar cumplir son actualmente exigibles en la medida que no están derogados o suspendidos, su cumplimiento no implica el establecimiento de gasto, se insiste no se reclama pago alguno si no que se realice la auditoría integral de una reclamación que no en todos los casos deviene en pago y tampoco se advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial que torne en improcedente la presente acción constitucional. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el actor involucre la protección de 8 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 9 El 3 de octubre de 2019. derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.6.