CE-66001-23-33-000-2021-00103-01(AP)A

ACCIÓN POPULAR / APELACIÓN DEL AUTO QUE RESUELVE SOBRE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS / DAÑO OCASIONADO POR

EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / ÁREA PROTEGIDA / PROTECCIÓN DE

LOS RECURSOS NATURALES / ZONA DE RESERVA NATURAL

[L]a Sala destaca que bajo las normas actuales que rigen el Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen no está permitido el uso del suelo que implica el desarrollo del proyecto inmobiliario Los Pinos – Santa Helena, por encontrarse ubicado dentro de un área protegida, toda vez que el uso sostenible a que se refieren los acuerdos 017 de 2011 y 010 de 2015, que recategorizaron el parque natural y adoptaron el plan de manejo, limitan el desarrollo a vivienda rural no nucleada, con restricciones en la densidad de ocupación y construcción, condición que no cumplen los predios en controversia, como se desprende del Oficio núm. 17272 de 20 de abril de 2021, suscrito por el Director Operativo de Control Físico del municipio. (…) De lo expuesto se evidencia que si bien la publicación del Acuerdo por medio del cual se adopta el Plan de Manejo de Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, así como también la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios delimitados en el área de protección, permite su oponibilidad a terceros, y que esto tuvo lugar después de que CARDER otorgara el permiso ambiental, lo cierto es que, en el caso sub

examine, las propietarias conocían las limitaciones de los predios antes de la publicación del Acuerdo 010 de 6 de julio de 2015 y, por ende, antes de la solicitud del permiso ambiental y la licencia de parcelación, de manera que tenían conocimiento de la decisión de la Administración de recategorizar el parque natural como distrito de conservación de suelo. (…) Para la Sala, no es de recibo el razonamiento que formula la CARDER en la citada Resolución, con el cual pretende avalar la decisión de otorgar un permiso ambiental en zona de uso de suelo restringido, contrariando el plan de manejo y la normativa ambiental. (…) Para la Sala, asistió razón al a quo al estimar configurados los requisitos para la procedencia de la medida cautelar impuesta, pues de una parte, se demostró el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, en la medida en que se trata de una zona protegida por el SINAP para la conservación de suelos; y, de otra, se acreditó el periculum in mora, en tanto que la realización de las actividades autorizadas en el permiso ambiental y la licencia son incompatibles con la finalidad de conservación de dicha zona, la cual se vería afectada de manera irreversible, si se condiciona su protección a la decisión que se adoptaría en la sentencia que finalice el presente proceso. Finalmente, en lo que respecta al argumento de las recurrentes, según el cual no es cierto que el proyecto a desarrollar abarca un espacio de 80 ha, sino que en realidad son 12.6, en las cuales se distribuyen 35 lotes de 1.500 m2 cada uno, con una densidad de construcción del 30% en cada

lote, lo que se enmarca dentro de un desarrollo urbano sostenible y del concepto de vivienda no nucleada, la Sala debe precisar que tal argumento no enerva las razones que sustentan la medida cautelar impugnada, sí se tiene en cuenta que la restricción del uso del suelo se explica en razón de la categoría de desarrollo restringido en área natural de protección, amén de que, como se ha insistido, las características del proyecto no se ajustan al uso del suelo permitido.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / Ley 472 DE

1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2021-00103-01(AP)

Actor: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE

PEREIRA

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA Y OTROS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las ciudadanas MARÍA ISABEL y MARÍA DORA VICTORIANA MEJÍA MARULANDA, terceras interesadas en las resultas del proceso, contra el proveído de 27 de mayo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda decretó la medida cautelar solicitada por la parte actora.

1 I.- ANTECEDENTES 1 En adelante el Tribunal. I.1.- La ciudadana LUZ ELENA AGUDELO SÁNCHEZ, en su calidad de

Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, presentó acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, moralidad administrativa, existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA y el Municipio de Pereira . 3 4 En el mismo escrito de demanda, la actora solicitó la siguiente medida cautelar: “[…] se ordene la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando, como son las obras para el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen […]”. I.2.- Hechos que sustentan la medida cautelar: I.2.1. La Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira adelantó acciones preventivas relacionadas con las autorizaciones ambientales y la ejecución del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, que se pretende desarrollar en el sector Luganeta de la vereda Tribunas del municipio de Pereira, ubicado en el área protegida Distrito de Conservación de Suelos

Barbas Bremen. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante, CARDER. 4 En adelante, el Municipio. I.2.2. Mediante Resolución CARDER 1909 de 21 de julio de 2015, la CARDER otorgó a la señora MARÍA ISABEL MEJÍA MARULANDA permisos de vertimientos para aguas residuales y de ocupación de cauce, autorización para disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación y demarcación de zonas de retiro o fajas protectoras de corrientes hídricas, para el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, que consta de 35 lotes de mínimo 1.500 metros cuadrados para viviendas unifamiliares. I.2.3. La señora MARÍA ISABEL MEJÍA MARULANDA, solicitó la prórroga de éstos, en atención a que no se habían iniciado las intervenciones autorizadas y el plazo para el desarrollo estaba por vencer. I.2.4. En respuesta, la CARDER, mediante Resolución 0566 de 17 de abril de 2018, denegó la solicitud de prórroga de los permisos, con fundamento en el Memorando 1757 de 17 de octubre de 2017, expedido por la Subsecretaria de Gestión Ambiental Territorial de dicha institución. I.2.5. Contra la anterior decisión, la interesada interpuso recurso de reposición, que fue resuelto a través de la Resolución 0008 de 09 de enero de 2019, en el

sentido de revocar la Resolución 0566 de 17 de abril de 2018 y, en consecuencia, otorgar los permisos ambientales necesarios para la ejecución del proyecto urbanístico dentro del área protegida Distrito de Conservación Barbas Bremen. I.2.6. La Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira requirió a las demandadas, con el fin de que adelantaran las actuaciones para hacer cesar la amenaza y la vulneración de los derechos colectivos, con ocasión del desarrollo del proyecto urbanístico dentro del área protegida Distrito de Conservación Barbas Bremen; no obstante, no han ordenado la suspensión de las licencias, así como tampoco la imposición de medidas preventivas. I.3. Fundamentos de derecho de la solicitud Como fundamento de la solicitud, la demandante alegó que las accionadas conocen las limitaciones del uso del suelo en el área protegida que se pretende afectar con la ejecución del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena al interior del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen y, a pesar de ello, expidieron los permisos ambientales y omitieron revocar las licencias urbanísticas o adelantar cualquier actuación para impedir el daño al área protegida y, por tanto, la afectación de los derechos colectivos invocados. Sostuvo que el proyecto cuenta con los permisos ambientales y las licencias urbanísticas para su desarrollo, aun cuando las normas sobre uso del suelo, áreas protegidas y protección del suelo rural agropecuario prohíben claramente su autorización y ejecución. Agregó que las intervenciones en cerca de 80 hectáreas para 35 lotes, conllevará

una demanda de agua que no es posible satisfacer por haberse declarado agotada la fuente hídrica de abastecimiento, decisión adoptada por las autoridades ambientales de Risaralda (CARDER) y Quindío (Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ). II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante proveído de 27 de mayo de 2021, el Tribunal resolvió: “[…] 1. DECRÉTASE la medida cautelar solicitada por la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira.

2. En consecuencia, ORDÉNASE la suspensión inmediata de las obras que se realizan al interior del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, hasta tanto esta Corporación profiera la decisión de fondo que en derecho corresponda, dentro del presente medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

3. Ordenar al Municipio de Pereira, a través de la dependencia competente, garantice la suspensión de las actividades o trabajos dentro de los predios objeto de la medida, identificados con las matrículas inmobiliarias 290-74165 y 290-161609, de que trata la licencia urbanística 004467 del 16 de octubre de 2015, ejercer control y vigilancia para evitar su continuidad hasta tanto se profiera sentencia definitiva que ponga fin al presente proceso […]”.

Como primera medida, el a quo se refirió al marco normativo de las medidas cautelares y al principio de precaución como sustento de medidas previas orientadas a la protección de derechos colectivos. Señaló que de las pruebas que reposan en el expediente era posible advertir que la zona dentro de la cual se pretende la ejecución del proyecto Condominio

Campestre Los Pinos – Santa Helena, en la vereda Tribunas del Municipio de Pereira, se encuentra ubicada en el área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, como se demuestra con los acuerdos 017 de junio 17 de 2011, -modificado por el Acuerdo 033 de 2015-, por el que se recategoriza el Parque Barbas Bremen; y 10 de 6 de junio de 2015, por el que se adopta el plan de manejo ambiental del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen; y las resoluciones 1796 de 2009, por la cual se adoptan las determinantes ambientales y 1723 de 2017, actos expedidos por la CARDER. Indicó que esta situación podría generar consecuencias negativas para la conservación de dicha área, en cuanto al suministro de agua y la protección ambiental y forestal, ya que de concretarse estos riesgos los daños serían de tal magnitud que supondrían un detrimento serio del entorno y de los recursos naturales, cuyos ecosistemas desempeñan un papel crucial para la subsistencia de los suelos y comunidades de la región. Por lo anterior, estimó que se configuraba el requisito para la medida cautelar consistente en el periculum in mora, debido a la situación de afectación o de riesgo de alteración severa o irreversible de los intereses colectivos en litigio, como consecuencia del tiempo que puede tomar la resolución de fondo de la controversia. Puso de presente que, según el numeral 4 del artículo 1º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua

y las zonas de recarga de acuíferos son objeto de protección especial, y de ahí la necesidad de que las autoridades ambientales y los entes territoriales adquieran o cofinancien el pago por servicios ambientales en áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación, y recuperación de los recursos naturales, especialmente del agua; previsión reforzada por la declaración de interés público que realiza el artículo 111 idem de las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales. En relación con el requisito de apariencia de buen derecho (fumus boni iure), sostuvo que el proyecto en discusión supone la realización de trabajos y obras como construcción y excavación, que sin duda generan diversos impactos sobre el medio ambiente, de los que se pueden derivar eventuales afectaciones a los derechos colectivos invocados por la actora. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO Las ciudadanas MARÍA ISABEL y MARÍA DORA VICTORIANA MEJÍA MARULANDA, terceras interesadas en las resultas del proceso, solicitaron que se revocara la medida cautelar, alegando en síntesis que: - El proyecto está ubicado en un distrito de conservación de suelos, pero ello no es óbice para que se puedan adelantar desarrollos sostenibles, pues según el Decreto 1974 de 1979 un Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales (DMI) es un espacio de la biosfera que, por razón de factores ambientales o socioeconómicos, se delimita para que, dentro de los criterios del desarrollo sostenible, se ordene, planifique y regule el uso y manejo de los

recursos naturales renovables y las actividades económicas que se adelanten. - El Acuerdo 017 de 2011, por el cual se recategoriza el Parque Regional Natural con la categoría de área protegida del SINAP Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, no era oponible a terceros para la época de concesión de los permisos y licencias, por no haberse publicado ni incluido en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio . Adicionalmente, el referido Acuerdo señaló 5 que los Distritos de Conservación de Suelos tienen uso sostenible. - El Acuerdo 10 de 2015 adoptó el plan de manejo del Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen e incluyó el predio en controversia en el área de uso sostenible, la cual, a su vez, comprende aquellos espacios dedicados a adelantar actividades productivas y extractivas compatibles con el objeto de conservación del área protegida. Esta área posee una subzona para el desarrollo, que se refiere a espacios donde se permiten actividades controladas agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales, habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de la ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación de área protegida. 5 En adelante POT. El artículo 6° idem define los usos y en lo que respecta al uso sostenible prevé que “ […] comprende todas las actividades de producción, extracción, construcción, adecuación o mantenimiento de infraestructura, relacionadas con el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, así como las actividades agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales y los proyectos de desarrollo y habitacionales no nucleadas con

restricciones en la densidad de ocupación y construcción, siempre y cuando no alteren los atributos de la biodiversidad previstos para el área protegida […]”. - Con la contestación de la demanda se aportó el dictamen pericial rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota, en el que se determinó que “ […] el proyecto se clasifica como de uso residencial no densificado y conforme con el artículo segundo del citado Acuerdo donde se definen los objetivos de conservación del Distrito de Conservación de Suelos - DCS Barbas Bremen, se considera que ninguno de estos objetivos se vería afectado con el desarrollo del proyecto dado que: 1. no se afectarían las poblaciones de especies de flora y fauna presentes, por cuanto no se realizará la afectación de coberturas naturales o hábitats, se mantendrán e incluso se procurará incrementar las coberturas naturales a nivel de ecosistemas de bosque subandino muy húmedo; 2. no se perturbaría ni la calidad y ni la cantidad del recurso hídrico disponible para la población ubicada en el área sub-urbana y rural del municipio de Pereira, esto último en razón a que cada vivienda contará con su respectivo sistema de tratamiento de aguas residuales […]”. - No es cierto lo sostenido por la demandante y el Tribunal en el sentido de afirmar que el proyecto a desarrollar abarca un espacio de 80 ha, sino que en realidad son 12.6, en las cuales se distribuyen 35 lotes de 1.500 m2 cada uno, con una densidad de construcción del 30% en cada lote, lo que se enmarca dentro de un desarrollo urbano sostenible y del concepto de vivienda no nucleada.

• El acuerdo de la comisión conjunta núm. 007 de 2009, por el cual se declaran agotadas unas corrientes afluentes del Río La Vieja fue publicado en fecha posterior al otorgamiento de la disponibilidad de servicio de acueducto por parte de la Asociación de Suscriptores de la Empresa de Servicios Públicos Tribunas Córcega, que data del mes de marzo de 2007, lo que significa que dentro del caudal del tramo que se declaró agotado ya estaba calculado el requerimiento para las 35 unidades que comprende el proyecto. - Pese a que la realización del proyecto supone efectuar trabajos como construcción y excavaciones en el terreno, estas actividades no generan los impactos que, sin sustento probatorio, alega la demandante que se podrían ocasionar al medio ambiente; ello, por cuanto el proyecto se realiza con estricta observancia de las recomendaciones consignadas por la autoridad ambiental en la Resolución 1909 de 21 de julio de 2015, por la cual se otorga un permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas, se aprueban diseños de sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, otorga permiso de ocupación de cauce, autorización de disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, aprueba demarcación de suelos y se dictan otras disposiciones, expedida por la CARDER. - Finalmente, las recurrentes alegaron que el Tribunal se refirió al principio de precaución como fundamento de su decisión; sin embargo, no mencionó cuál es el supuesto nivel de afectación, así como tampoco el derecho que concretamente se pretende proteger, no siendo procedente asumir la existencia de riesgos o

impactos derivados de la actividad cuestionada, de manera genérica, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado . 6 IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De las medidas cautelares en acciones populares 6 Cita para el efecto la providencia de 11 de abril de 2018, número único de radicación AP 85001-23-33-0002017-00230-01, C.P. María Elizabeth García. Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “[…] medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […] ”. Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”. Por su parte, el artículo 229 del CPACA dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos

colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de cómo estas deben interpretarse y armonizarse. Así, en auto de 26 de abril de 20137, la Sala consideró que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre las medidas cautelares, y que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. De igual forma, se precisó que el Juez popular está facultado para decretar cualquier medida cautelar y, en particular, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente. Las citadas disposiciones establecen: Ley 472. “[…] Artículo 25. Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando ; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses

Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo […]”. (Resaltado fuera del texto original). LEY 1437 “[…] Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, C.p: María Elizabeth García González, número de radicación 2012-00614.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo .

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer […]”. (Resaltado fuera del texto original).

Ahora, en lo concerniente a la finalidad de las medidas cautelares, es preciso mencionar que fueron instituidas como un mecanismo de contingencia para: i) prevenir un daño inminente; ii) hacer cesar el que se hubiese causado; y iii) proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Al respecto, esta Sección en providencia de 19 de mayo de 2016 , 8 consideró lo siguiente: “[…] [C]omo ha sido señalado por esta Corporación, “acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo (…). Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que, de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor”9. La facultad de adoptar estas medidas se encuentra regulada tanto en el inciso 3º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998. En la primera de estas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del

principio de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular “la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”. (…) Teniendo en cuenta estas disposiciones esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.p: Guillermo Vargas Ayala, auto de 19 de mayo de 2016, número único de radicación 73001-23-31-000-2011-00611-01. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, número único de radicación 08001-23-31-000-2005-03595-01(AP). C.p: Ramiro Saavedra Becerra. “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con

arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”10. En este orden de ideas, se tiene que el régimen de protección anticipada establecido por el legislador en materia de acciones populares presenta las siguientes características: i)Flexibilidad en cuanto a la oportunidad para su adopción, toda vez que pueden ser decretadas antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado del proceso. ii) Apertura en cuanto a la iniciativa para su decreto, ya que pueden ser adoptadas de oficio o a petición de parte. iii) No taxatividad, en tanto que se habilita a la autoridad judicial para adoptar las medidas que estime pertinentes y necesarias para proteger los derechos colectivos y se enmarquen en el bloque de legalidad que rige las decisiones del juez constitucional. iv) Cualificación del supuesto habilitante, puesto que se exige prevenir un daño inminente o hacer cesar el ya causado, como forma de impedir la producción de perjuicios irremediables e irreparables. v) Encerrar órdenes de cumplimiento inmediato. vi) Las medidas así adoptadas son susceptibles de impugnación vía recursos de reposición y de apelación. vii) Los recursos se conceden en efecto devolutivo, por lo cual su interposición no suspende el cumplimiento de la medida ni el curso del proceso. viii) Oposición por razones legalmente establecidas, pues en atención a la trascendencia de la protección previa y como forma de evitar recursos infundados el legislador reguló en el artículo 26 de la ley 472 los motivos en los

cuales necesariamente debe fundarse la impugnación de las medidas decretadas. De este modo, se tiene que además de regular lo relativo a la oportunidad, la iniciativa, el tipo de medidas por adoptar, sus fundamentos, los efectos y los recursos que proceden en su contra, la ley 472 de 1998 revistió al Juez de acción popular de notables poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar su efectividad frente a daños actuales o contingentes mediante la facultad de adoptar antes del fallo las medidas previas que estime pertinentes siempre que ellas resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a estos bienes jurídicos superiores (periculum in mora) y respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las órdenes anticipadas que se van a impartir a quien aún no ha sido vencido en juicio (fumus boni iuris). Por esta vía, observa la Sala que al tiempo que se reconoce al juez poderes suficientes para cumplir su misión constitucional de resguardar la efectividad de estos derechos, se le fijan límites claros que apuntan tanto a precaver la arbitrariedad judicial, asegurando la legalidad, proporcionalidad y congruencia de la medida, como a amparar el equilibrio procesal que en virtud de la garantía del debido proceso debe presidir la toma de una decisión anterior a la sentencia que pondrá fin a la causa. Estas consideraciones deberán servir de marco general para la toma de la decisión de la controversia que se examina […]”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de febrero de 2014,

número único de radicación 2013-00941. C.p: María Claudia Rojas Lasso. Caso concreto En el presente asunto, la parte actora