CE-66001-33-31-000-2013-00285-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL - Su finalidad es la unificación de jurisprudencia. No es una tercera instancia / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona ante falta de argumentos sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia A pesar de que la solicitud de revisión recae sobre una providencia proferida por un tribunal, el Administrativo de Risaralda, que le puso fin al proceso al rechazar la demanda por no haberse subsanado en debida forma, observa la Sala que el actor no cumplió con la carga que le imponía argumentar las razones por las cuales consideraba necesaria la selección de la providencia a efecto de unificar la jurisprudencia. Carga que como se precisó a pesar de no ser exigida por la ley si es necesario que se cumpla, según criterio jurisprudencial ya comentado, para limitar el estudio de la decisión atendiendo el único fin que tiene la selección y que no es otro que la unificación de la jurisprudencia, porque de otra manera se convertiría en una tercera instancia o en un recurso extraordinario como lo entiende el memorialista. Así las cosas, no es posible acceder a la selección del auto que decidió rechazar la demanda, porque como ya se dijo y se insiste, de una parte, el actor no cumplió con su carga argumentativa y de otra, la figura de la revisión eventual por parte del Consejo de Estado de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa, no es un medio de impugnación extraordinario. Insiste la Sala que la solicitud de revisión eventual no está concebida para desplazar los mecanismos de impugnación de las decisiones judiciales. Al respecto, cabe reiterar que la finalidad de este

mecanismo, no es otra que la consolidación jurisprudencial y el fortalecimiento de la administración de justicia, dado el efecto unificador e integrador de la jurisprudencia proferida por el máximo órgano de cierre de las acciones populares. En este orden de ideas, dirá la Sala que la revisión eventual de las acciones populares no constituye un medio de impugnación para ventilar aspectos procesales como lo era el cumplimiento de los requisitos formales de admisión de la demanda en los términos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, aun cuando se le ha dado oportunidad a la parte para corregir estas irregularidades. No existe discusión frente a la posibilidad que tiene el juez de ordenar corregir la demanda y de rechazar la misma, si no se cumple con la orden de corrección.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 18

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 66001-33-31-000-2013-00285-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: RAMA JUDICIAL Y MUNICIPIO DE APIA Corresponde a la Sala establecer la procedencia del mecanismo de revisión eventual que solicita el actor popular en memorial radicado en el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de octubre de 2013.

1. La demanda El señor Javier Elías Arias Idarraga actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en procura de lograr el amparo de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes, que consideró vulnerados por la NaciónRama Judicial y el Municipio de Apía.

2. Con fundamento en lo anterior, el demandante formuló las siguientes pretensiones: a) Que se declare que la NaciónRama Judicial y el Municipio de Apía, han vulnerado los derechos colectivos a la seguridad y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes. b) Que se ordene a las entidades accionadas a hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados, realizando las modificaciones pertinentes a las unidades sanitarias existentes en el Palacio de Justicia, al mismo tiempo permitiéndole el ingreso al público en general y garantizar el acceso a la totalidad del inmueble. De no ser propietarios del inmueble donde se presta el servicio, se ordene el traslado a otro sitio en donde no se vulneren los derechos colectivos ni la Ley 361 de 1997. c) Se sancione al Alcalde por omitir el cumplimiento de la Ley 982 de 2005. d) Que se condene a las accionadas a la construcción de rampas de acceso

para discapacitados del andén hacia el inmueble donde funcionan los juzgados del municipio, cumpliendo las normas NTC y normas ICONTEC. e) Que se condene a las entidades accionadas al pago de las costas.

3. En la demanda se citan como fundamentos de derecho la Ley 472 de 1998, la Resolución No. 14861 de 1985, expedida por el Ministerio de Salud, Ley 361 de 1997 y la Ley 982 de 2005, artículos 8 y 14.

II. TRAMITE DE LA DEMANDA DE ACCION POPULAR Mediante providencia de 26 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Risaralda inadmitió la demanda y otorgó al actor popular el término de tres días siguientes a la notificación de la providencia, para que acreditara el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 del CPACA, relacionado con la solicitud a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas para que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o transgredido. (Fls. 6 a 9).

En cumplimiento de lo ordenado el actor solicitó al Tribunal oficiar al Director Ejecutivo de Administración Judicial para obtener copia de la petición formulada (fl. 12). A través de auto de 06 de septiembre de 2013, el Tribunal ordenó oficiar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira para que remitiera la petición elevada por el actor el 1 de octubre de 2012 (fl. 18). Con oficio DESAJP13-909 de 25 de septiembre de 2013 el Director Seccional de

Administración Judicial de Pereira – Risaralda, remitió la petición de 1 de octubre de 2012 elevada por el actor (fl. 24). Mediante auto de 15 de octubre de 2013, el Tribunal rechazo la demanda al advertir que la solicitud elevada por el actor para acreditar el requisito de procedibilidad no reunía los requisitos señalados en el inciso 3 del artículo 144 del CPACA. (fls. 26 a 28). SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El demandante en la acción popular, a través de escrito radicado en la secretaría de Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de octubre de 2013, sin sustento alguno, solicitó la revisión de la providencia que rechazó la demanda instaurada en ejercicio de la acción popular (Fol. 30). CONSIDERACIONES Con fundamento en lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”1, la Sala procederá a estudiar si en el presente caso hay lugar a acceder a la solicitud de revisión de la sentencia, y para el efecto, abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) De la competencia ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación y iii) El caso concreto. i) De la competencia Con fundamento en lo previsto en el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un

parágrafo”2, esta Sala es competente para decidir lo que corresponda frente a la solicitud de revisión eventual en los términos solicitados por el actor popular. 1 Mediante Sentencia C-713/08 Referencia: expediente P.E. 030 se efectuó la Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. 2 ARTÍCULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARÁGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada

despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita (…).”. ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y conforme lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 14 de julio de 20093, los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, son los siguientes: 1.- La revisión procede a petición de parte o del Ministerio Público. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285/2009, no es posible la revisión oficiosa de las providencias que se profieran en las acciones populares y de grupo. 2.- La providencia de cuya revisión se trate, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión debe recaer sólo respecto de providencias definitivas o finales, esto es, aquellas que definan el objeto del juicio, en tanto que, la finalidad de la revisión es la de unificar la jurisprudencia, y no constituir un mecanismo a través del cual se ejerza un control de legalidad sobre la decisión que se revisa. 3.- La providencia cuya revisión se solicita, debe haber sido proferida por el Tribunal Administrativo. Indica este presupuesto que no puede pedirse la revisión de un auto o sentencia dictada por el Juez Administrativo, aun cuando la misma determine la finalización

o el archivo del respectivo proceso. 4.- El propósito del mecanismo de la revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 20001-23-31-000-200700244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Consejero

Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

Como lo precisó esta Corporación en providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia, está llamada a operar, entre otros casos, cuando uno o varios temas contenidos en la providencia, que tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, “hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora”; o, “por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación”; o, cuando sobre dichos temas, no hubiera una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de la Corporación; o, no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial. 5.- La solicitud de revisión debe sustentarse. En atención a la finalidad específica del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y en el de obrar sin temeridad, exprese las razones por

las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia. iii) El caso concreto Procede la Sala a continuación, a revisar, si en el caso concreto se cumplen a cabalidad los presupuestos de ley, para seleccionar el presente asunto a efectos de proceder a la revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de octubre de 2013. Sobre este particular debe precisar la Sala lo siguiente: 1.- La petición de revisión fue elevada por el actor popular. 2.- En el presente evento no se profirió sentencia que definiera la controversia dado que la demanda fue rechazada por el Tribunal a través de auto de 15 de octubre de 2013 que el actor popular solicita se revise por esta Corporación. La remisión del presente expediente para revisión, fue ordenada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en auto de 08 de noviembre de 2013 en el que se dice dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Consecuente con el trámite que se acaba de consignar, para la Sala es claro que se está ante una providencia proferida por un tribunal, que puso fin a la actuación y ordenó el archivo del proceso, cumpliéndose así el segundo de los presupuestos que normativamente se exigen para una eventual revisión. 3.- La solicitud de revisión eventual la radicó el actor popular el 23 de octubre de 2013, dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la providencia que le puso fin al proceso (fl.s 29 y 30). En efecto, la providencia cuya revisión eventual procura el actor popular, fue notificada por anotación en estados del 16 de octubre de 2013 (Fol. 28 Vto) y el

escrito pertinente radicado el 23 de octubre de 2003 en la secretaría del Tribunal (Fol. 30). En este orden se tiene que la presentación de la solicitud de revisión eventual del auto que rechazó la demanda instaurada por Javier Elías Arias Idarraga contra la NaciónRama Judicial y Municipio de Apía, fue oportuna, dentro del término exigido por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4.- El actor popular en su escrito de solicitud de revisión eventual no hace referencia alguna a la necesidad de unificación de la jurisprudencia frente al tema debatido, por el contrario, la misma no expresa las razones que ameritan la procedencia del mecanismo de revisión ante esta Corporación.

Textualmente expresa: “(…) pido nulidad de todo lo actuado, por violación art. 160 A y 160 B C.C.A.

Anexo folio de Fiscalía General de la Nación, para que obre. Solicito revisión ante el C. de Estado igualmente. Favor conceder y brindarme copias auténticas de toda la acción a fin que abra(sic) acción penal, amparado art. 4 Ley 1394/10.” (fl. 30) (Subraya la Sala). El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, como ya lo precisó la Sala, guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, solicitud que debe presentarse oportunamente como ocurrió en el sub lite. La necesidad de sustentar la petición de revisión atiende a su finalidad, por lo tanto, le asiste la carga al peticionario de expresar las razones por las que considera debe revisarse la sentencia del Tribunal, con la finalidad de unificar la jurisprudencia de la

Corporación, debiendo demostrar que su solicitud de seleccionar la providencia definitiva, cumple con el único propósito que el legislador atribuye a dicho mecanismo. En el presente asunto, el peticionario no cumplió con la carga argumentativa que le imponía la solicitud de revisión eventual que formuló respecto del auto de 15 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior, porque como quedó textualmente consignado en párrafos anteriores, lo único que hace el actor popular y peticionario de la selección para revisión, es solicitar la revisión sin expresar las razones que motivan la solicitud. Consecuente con lo hasta aquí consignado, a pesar de que la solicitud de revisión recae sobre una providencia proferida por un tribunal, el Administrativo de Risaralda, que le puso fin al proceso al rechazar la demanda por no haberse subsanado en debida forma, observa la Sala que el actor no cumplió con la carga que le imponía argumentar las razones por las cuales consideraba necesaria la selección de la providencia a efecto de unificar la jurisprudencia. Carga que como se precisó a pesar de no ser exigida por la ley si es necesario que se cumpla, según criterio jurisprudencial ya comentado, para limitar el estudio de la decisión atendiendo el único fin que tiene la selección y que no es otro que la unificación de la jurisprudencia, porque de otra manera se convertiría en una tercera instancia o en un recurso extraordinario como lo entiende el memorialista. Así las cosas, no es posible acceder a la selección del auto que decidió rechazar

la demanda, porque como ya se dijo y se insiste, de una parte, el actor no cumplió con su carga argumentativa y de otra, la figura de la revisión eventual por parte del Consejo de Estado de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa, no es un medio de impugnación extraordinario. Insiste la Sala que la solicitud de revisión eventual no está concebida para desplazar los mecanismos de impugnación de las decisiones judiciales. Al respecto, cabe reiterar que la finalidad de este mecanismo, no es otra que la consolidación jurisprudencial y el fortalecimiento de la administración de justicia, dado el efecto unificador e integrador de la jurisprudencia proferida por el máximo órgano de cierre de las acciones populares. En este orden de ideas, dirá la Sala que la revisión eventual de las acciones populares no constituye un medio de impugnación para ventilar aspectos procesales como lo era el cumplimiento de los requisitos formales de admisión de la demanda en los términos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, aun cuando se le ha dado oportunidad a la parte para corregir estas irregularidades. No existe discusión frente a la posibilidad que tiene el juez de ordenar corregir la demanda y de rechazar la misma, si no se cumple con la orden de corrección. La Corte Constitucional, con ocasión del control previo y automático propio de las leyes estatutarias, en sentencia C713 de 20084, declaró INEXEQUIBLES las expresiones “asegurar la protección de los derechos constitucionales

4 MP: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso 1° del artículo 11 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, señalando: “(…) 5.- De otra parte, el proyecto atribuye al Consejo de Estado, “en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, la competencia para la revisión eventual de las acciones populares y de grupo. Para ello invoca tres propósitos diferentes: (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. La Sala advierte que los fines que señala la norma para la revisión eventual guardan estrecha relación con los objetivos que por su naturaleza son propios de la casación en la jurisdicción ordinaria, según fue explicado al analizar el artículo 7º del presente proyecto. Esta circunstancia hace necesario analizar si el Congreso, en su calidad de Legislador Estatutario, puede atribuir al Consejo de Estado la facultad de actuar como “Corte de Casación Administrativa”, (parágrafo 2º del proyecto) y atribuirle las funciones inherentes a esa institución, o si por el contrario sólo puede asignar competencia como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”. 6.- A juicio de la Corte, conforme al artículo 237-1 de la Constitución, las funciones que la ley puede atribuir al Consejo de Estado son sólo en su

calidad de “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, y no como una “Corte de Casación”, pues en el diseño constitucional colombiano estas dos calidades no son asimilables en los términos que pretende hacerlo el proyecto bajo examen. (…)Así pues, debido al especial diseño normativo y las implicaciones de la casación, que está consagrada directamente en la Carta Política, no es constitucional que el Congreso de la República, con la excusa de regularla, adicione una nueva función o altere su estructura básica para transformarla en una institución de naturaleza diferente. Como ha explicado la jurisprudencia al referirse a la casación, la libertad de configuración del Legislador es susceptible de ser limitada cuando “impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad de rango constitucional, a través de las limitaciones que le impone o de omisiones en su regulación. Ello, desde luego, no supone renunciar a la potestad de regulación normativa sino limitar esa facultad. (…)De esta manera, la función asignada a un juez para actuar como “Tribunal de Casación”, implica un análisis técnico-jurídico sobre la validez de una sentencia judicial. Esa función fue prevista por el Constituyente de manera expresa y exclusiva para la Corte Suprema de Justicia, en el marco de la jurisdicción ordinaria (art.235-1 CP), pero no para otras autoridades judiciales como el Consejo de Estado. Por lo anterior, la casación no puede equipararse materialmente con las atribuciones que otorga la Constitución al Consejo de Estado, pues a éste corresponde desempeñar sus funciones como “Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo”, lo cual significa que actúa en calidad de órgano de última instancia en esa jurisdicción. (…)En suma, la Corte considera que la atribución de competencias que el legislador puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1 de la Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido asignada por el Constituyente.”. De esta manera es válido afirmar y concluir que la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se pretende sea revisada, por cuanto ésta es atribución propia de una Corte de Casación, calidad que no ostenta el Consejo de Estado. En este orden de ideas, al no cumplir el actor con el requisito de la exposición de las razones por las cuales considera que se hace necesario unificar la jurisprudencia, en este evento, la Sala dispondrá que no hay lugar a la selección para revisión del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de octubre de 2013. Así las cosas, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, R E S U E L V E PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión el auto de 15 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en los términos solicitados por el actor Javier Elías Arias Idárraga dentro de la acción popular instaurada contra la NaciónRama Judicial y el Municipio de Apía, SEGUNDO. En firme esta providencia DEVÚELVASE el expediente al Tribunal de

origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO