CE-66001-33-31-002-2010-00692-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 66001-33-31-002-2010-00692-01(AP)REV

Actor: RICARDO ALFONSO REINA ZAMBRANO Radicación número: MUNICIPIO DE PEREIRA Procede la Sala a resolver la solicitud presentada por el actor para la revisión eventual de la sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro de la acción popular de la referencia, promovida por el señor RICARDO ALFONSO REINA ZAMBRANO, a través de la cual confirmó el fallo de 19 de septiembre de 2011, emanado del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira (Risaralda), que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

El 14 de diciembre de 2010, el señor RICARDO ALFONSO REINA ZAMBRANO, en nombre propio, promovió acción popular contra el Municipio de Pereira, con el objetivo de proteger los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los

recursos naturales, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; al goce del espacio publico, la utilización y defensa de los bienes de uso publico y; a la seguridad y prevención de desastres técnicamente, que estimó vulnerados en razón de la invasión de la ribera del río Otún por parte de particulares. En consecuencia de lo anterior solicitó que se ordene al Municipio accionado entregar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, los predios adquiridos para la recuperación de la ribera del río mencionado en el área urbana comprendida entre el puente Mosquera y el puente Pedregales. Igualmente, pretendió que se desaloje de manera inmediata a los particulares que invadieron los predios mencionados y que se tomen las medidas necesarias para evitar que vuelvan a ser invadidos por particulares. En reparto le correspondió conocer de la presente acción popular al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira.

I.2. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 19 de septiembre de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. Manifestó que el Municipio de Pereira ha sido negligente en recuperar los terrenos invadidos para su posterior entrega a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. Adujo que la defensa del ente territorial debía ser contundente para demostrar de manera fehaciente toda la actividad administrativa que se ha desarrollado, lo que no ocurrió, toda vez que la mera afirmación de que se están adelantando tales acciones, no resulta suficiente.

Señaló que es obligación del Municipio realizar las gestiones necesarias para la prevención de desastres. De ahí que, permitir la ocupación indebida de las áreas de protección del río Otún, constituye una clara amenaza del derecho colectivo invocado, puesto que una creciente del rió tiene la potencialidad de generar una tragedia, de la cual seria responsable el referido ente territorial. Por otra parte, precisó que la omisión atribuida al Municipio de Pereira no puede considerarse como causa de vulneración del derecho al goce del espacio público, puesto que el mismo supone la utilización, por parte de la comunidad, de elementos destinados por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, condición de la que no gozan las áreas de protección ambiental, las cuales no podrán ser objeto de explotación o de utilización, precisamente para conservarlas en su estado natural. En consecuencia, ordenó iniciar las actuaciones administrativas dirigidas a lograr la recuperación de los terrenos ubicados en zona de protección ambiental, sobre la ladera del río Otún y agilizar el trámite de las ya iniciadas. Finalmente, negó el reconocimiento y pago del incentivo solicitado por el accionante por cuanto la norma que lo autorizaba fue derogada por la Ley 1425 de 2010.

I.3. LA APELACION.

La parte accionante por medio de su apoderado, adujó que el Juez de primera instancia esta desconociendo un mandato legal el cual ha tenido un abundante desarrollo jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Risaralda, fallos en los cuales han

reiterado que el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se debe fijar así al momento de proferir la sentencia en el cual acogen las pretensiones de la demanda se encuentre vigente la Ley 1425 de 2010. Adicionalmente, señaló que la Ley 1425 de 2010 es una norma sustancial que tiene efectos inmediatos para los procesos que se inicien a partir de su promulgación y por tanto no afecta las acciones populares que se encontraban en trámite en los despachos judiciales administrativos, pues la ley nunca podrá ser retroactiva en estos casos, por lo tanto solicitó que fije el correspondiente incentivo conforme a lo ordenado en los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998.

I.4. LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 15 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Risaralda, confirmó la sentencia de primera instancia. Reiteró que el Municipio de Pereira no solo ha permitido la invasión de los terrenos ubicados en zona de protección del rió Otún, sino también, no ha realizado las acciones tendientes a su recuperación, conductas que constituyen amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados. Con respecto al incentivo, el Tribunal adujo que no era conveniente dicho reconocimiento, toda vez que, en el presente asunto se debe dar aplicación inmediata a la nueva disposición contenida en la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que consagraban el derecho al incentivo económico en las acciones populares, por cuanto la sentencia de primera

instancia objeto de este recurso fue proferida con posterioridad a la entrada en vigencia de nueva Ley.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

II.1. COMPETENCIA.

Sea lo primero advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado al modificar el Reglamento de la Corporación mediante Acuerdo núm. 0117 de 12 de octubre de 2010, adicionó el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 55 de 2003, así: “ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencia que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen

los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. ARTICULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En virtud de lo anterior y en armonía con el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión de la acción popular de la referencia formulada por el actor. II.2. Frente a la finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera, ha señalado: “El artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma dispone: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los

efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2º. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” De lo trascrito se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, del texto normativo copiado en precedencia se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: A.- Petición de parte o del Ministerio Público Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la

ley. Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 14 de julio de 2009, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, precisa lo siguiente: “En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna,

comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, las estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.” B.- Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. Así las cosas, las particularidades de cada asunto; el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta

Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.”1

II.3. EL CASO CONCRETO.

En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se notificó a las partes y demás interesados por edicto fijado el día 22 de marzo de 2012 y desfijado el día 26 de ese mismo mes y año. El 27 de marzo de 2012 el actor, en escrito visible a folios 129 a 133 del expediente, solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en Jurisprudencia del Consejo de Estado. Así pues, en atención al artículo 36 de la Ley 270 de 1996, la revisión fue solicitada oportunamente. Al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión, se observa que el solicitante pretende que se unifiquen y se consoliden criterios y le sea concedido el incentivo, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Risaralda, accedió a las pretensiones formuladas en la acción popular y, sin embargo, se negó a reconocerle el incentivo económico previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por cuanto consideró que estas normas habían sido derogadas por la Ley 1425 de 2010, por lo tanto debía darse aplicación inmediata a la nueva normativa que niega este estimuló económico. 1 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P.: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, AP-2008-00032-01, Noviembre de 2009. De acuerdo con los anteriores argumentos, considera la Sala que la solicitud del

actor cumple los requisitos formales para su admisión. Sin embargo, con el propósito de determinar si hay lugar a ordenar la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, resulta necesario realizar algunas precisiones respecto de los hechos que dan sustento a la solicitud y en cuanto a la Jurisprudencia de esta Corporación sobre el incentivo económico en acciones populares en vigencia de la Ley 1425 de 2010. En la providencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Risaralda accedió a proteger los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; al goce del espacio publico, la utilización y defensa de los bienes de uso publico y la seguridad y prevención de desastres técnicamente, y negó el reconocimiento del incentivo económico bajo el argumento de que debería darse aplicación inmediata a la nueva disposición, a pesar de que la acción popular se había tramitado bajo la Ley 472 de 1998, le era aplicable la Ley 1425 de 2010, que derogó expresamente la figura. Sobre el reconocimiento del incentivo económico con la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera de esta Corporación ha venido concediendo este estimulo independientemente de su existencia, bajo el entendido de que es procedente otorgarlo siempre y cuando la demanda se haya interpuesto antes de la vigencia de la Ley que lo derogó y por supuesto que se cumplan las condiciones para tal reconocimiento. En efecto, se resalta el caso particular de la sentencia de 20 de enero de 2011

(Expediente núm. AP-2005-04950, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), en la que se revocó el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, se reconoció el incentivo al actor: “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”. Por su parte, la Sección Tercera de esta Corporación omite reconocer el incentivo en la sentencia de 24 de enero de 2011 (Expediente núm. AP-2004-00917, Consejero ponente doctor Enrique Gil Botero), bajo el siguiente argumento: “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. (…) En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el

incentivo”. De acuerdo con las anteriores posiciones, la Sala considera que en el presente caso hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda el 15 de marzo de 2012, con el propósito de unificar la Jurisprudencia en torno a la procedencia del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en casos similares al presente, en los cuales la demanda de acción popular se presentó en vigencia de la Ley 472 de 1998 y su sentencia se profirió cuando ya se encontraba publicada la referida Ley 1425 de 2010. En conclusión, se seleccionará para revisión la sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por cuanto existe disparidad de criterios en torno a si en los procesos de acción popular que se encuentran en trámite, es procedente reconocer el estimulo económico al actor estando vigente la Ley 1425 de 2010. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: SELECCIONAR PARA REVISION la sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Despacho para lo pertinente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.- Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de julio de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO