CE-66001-33-31-002-2010-00692-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887…Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia que unificó la jurisprudencia de esta Corporación acerca del reconocimiento del incentivo económico, ver EXP: AP17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 66001-33-31-002-2010-00692-01(AP)REV

Actor: RICARDO ALFONSO REINA ZAMBRANO Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA - RISARALDA El actor solicitó la revisión eventual de la providencia de 15 de marzo de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el 19 de septiembre de 2011, en la que ordenó proteger los derechos colectivos a “la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.”; y negó el reconocimiento del incentivo económico en su favor.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La acción. El ciudadano RICARDO ALFONSO REINA ZAMBRANO, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución

Política, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE PEREIRA, con el objeto de proteger los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce, utilización y defensa del espacio publico; a la seguridad y prevención de desastres técnicamente y a los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, los cuales estimó vulnerados. Como hechos relevantes de la solicitud, indicó que según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pereira, la ribera del río Otún hace parte de los suelos de protección de interés urbano, lo que impone que su urbanización esté restringida, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley 388 de 1997. Señaló que dicha ribera está siendo invadida por particulares, razón por la que solicitó que se ordene al Municipio accionado entregar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, los predios adquiridos para la recuperación de la ribera en el área urbana comprendida entre el puente Mosquera y el puente Pedregales. Pretendió el desalojo de los particulares que invadieron los predios mencionados y solicitó se tomen las medidas necesarias para evitar una futura invasión. I.2. La sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2011, ordenó la protección de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los

recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Manifestó que el Municipio de Pereira ha sido negligente en recuperar los terrenos invadidos para su posterior entrega a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. Adujo que la defensa del ente territorial debía ser contundente para demostrar de manera fehaciente toda la actividad administrativa que se ha desarrollado, lo que no ocurrió, toda vez que la mera afirmación de que se están adelantando tales acciones, no resulta suficiente. Señaló que es obligación del Municipio realizar las gestiones necesarias para la prevención de desastres, de ahí que, permitir la ocupación indebida de las áreas de protección del río Otún, constituye una clara amenaza de los derechos colectivos invocados, puesto que una creciente del río tiene la potencialidad de generar una tragedia, de la cual sería responsable el referido ente territorial. Por otra parte, precisó que la omisión atribuida al Municipio de Pereira no puede considerarse como causa de vulneración del derecho al goce del espacio público, puesto que el mismo supone la utilización, por parte de la comunidad, de elementos destinados por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, condición de la que no gozan las áreas de protección ambiental, las cuales no podrán ser objeto de explotación o de utilización,

precisamente para conservarlas en su estado natural. En consecuencia, ordenó iniciar las actuaciones administrativas dirigidas a lograr la recuperación de los terrenos ubicados en zona de protección ambiental, sobre la ladera del río Otún y agilizar el trámite de las ya iniciadas. Finalmente, negó el reconocimiento y pago del incentivo solicitado por el accionante, por cuanto la norma que lo autorizaba fue derogada por la Ley 1425 de 2010.

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE REVISIÓN.

Mediante sentencia de 15 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Risaralda, confirmó la sentencia de primera instancia. Reiteró que las conductas del Municipio de Pereira amenazan los derechos colectivos invocados, dado que no solo ha permitido la invasión de los terrenos ubicados en la zona de protección del rió Otún, sino que tampoco ha realizado las acciones tendientes a su recuperación. Respecto al incentivo, el Tribunal adujo que no era conveniente su reconocimiento, por cuanto la sentencia de primera instancia fue proferida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que a su turno consagraba el derecho al incentivo económico en las acciones populares.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL.

El 27 de marzo de 2012, el demandante solicitó la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Manifestó que con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el Consejo de Estado, a través de dos de sus Secciones, ha expuesto dos teorías

contradictorias entre sí respecto del reconocimiento del incentivo económico establecido en la Ley 472 de 1998. Citó las sentencias dictadas por el Consejo de Estado en los Expedientes núms. 2006-00376 (Consejera ponente: doctora María Claudia Rojas Lasso), de 26 de mayo de 2011, proferida por la Sección Primera; y 2004-00917 (Consejero ponente: Enrique Gil Botero) de 24 de enero de 2011, proferida por la Sección Tercera, y sostuvo que entre dichas Secciones hay dos criterios distintos en torno al reconocimiento del incentivo. Indicó que es necesario que la Sala Plena del Consejo de Estado unifique la Jurisprudencia en torno al incentivo económico en las acciones populares, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato judicial y los principios de igualdad y seguridad jurídica.

IVTRÁMITE DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN.

Recibido el expediente contentivo de la solicitud, esta Sección, mediante auto de 18 de julio de 2012, decidió seleccionar para revisión la providencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual confirmó la dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el 19 de septiembre de 2011, que ordenó la protección de los derechos colectivos vulnerados, condenó en costas a la autoridad territorial demandada y negó el incentivo económico al actor. Estimó la Sala que debido al diverso tratamiento Jurisprudencial del que había sido objeto el reconocimiento del incentivo económico en las acciones populares a

la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, era procedente la revisión solicitada, a fin de unificar la Jurisprudencia en torno a esa materia; pero dispuso que permaneciera el expediente al Despacho en espera de la decisión que se encontraba pendiente de adoptar en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, encargada de unificar los criterios disímiles que se presentaron frente a un mismo punto de derecho, como lo que acontece en este caso entre las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado, en relación con la vigencia o no del incentivo económico en las acciones populares respecto de las actuaciones iniciadas con anterioridad a su derogatoria.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al estudiar una solicitud de revisión eventual dentro de un proceso de acción popular, con ponencia del Magistrado doctor Mauricio Fajardo Gómez, proferida dentro del Expediente núm. AP 2009-01566, precisó: “Ciertamente, antes de fijar una específica postura judicial de la Corporación en relación con el aspecto que dio lugar a la revisión del sub lite, se impone la necesidad de analizar si la derogatoria del incentivo económico, habida cuenta de su naturaleza jurídica, incide en aquellos asuntos promovidos antes de que hubiere operado la referida derogatoria, cuestión que resulta procedente porque el tema referente a si el estímulo económico que preveía la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular debe, o no, reconocerse en los casos de inasistencia de este último a la audiencia de pacto de

cumplimiento pende, necesariamente, de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida. También se requiere analizar ese último aspecto –procedencia del incentivo ante la entrada en vigencia de la Ley 1425– porque, según se expondrá, existe igualmente disparidad de criterios entre las Secciones del Consejo de Estado en torno a ese punto y, por consiguiente, su examen debe efectuarse para cumplir la finalidad de unificar en ello la jurisprudencia, según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por manera que la revisión del fallo seleccionado no se limita, en modo alguno, a la decisión primigenia que determinó su selección y mucho menos a los puntos señalados por el peticionario en la respectiva solicitud [1]. 3.1. Improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley

1425. (…) De acuerdo con la posición sentada por una de las Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al haber estado revestidos los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 de naturaleza sustantiva «su aplicación requiere de su vigencia», razón por la cual, ante su evidente derogatoria, se impone la aplicación de la normativa que suprimió la figura del incentivo. (…)para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la 1[?] Sobre este tópico, la Sala sostuvo: “… los aspectos o temas que indique el interesado no

marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión”. Auto de 14 de julio de 2009, Exp. núm. 2000123-31-000-2007-00244-01(IJ) AG. naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. (Negrillas son del texto). (…) Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares

iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al no referirse a “términos que hubieren empezado a correr” o actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas”. 2 Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue 2 Es de resaltar que la Sala, en torno a la decisión de si las normas que consagraban el incentivo económico eran de carácter sustancial o procedimental, advirtió que dicha discusión resultaba innecesaria para los efectos de la revisión cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia. Propuso las tesis que respaldaban cada posición y concluyó que el objeto de unificación es la no viabilidad de reconocer el incentivo económico dentro de los procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010. objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en

la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 15 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado

Segundo Administrativo del Circuito de Pereira. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2013. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Presidente Ausente con permiso

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA