CE-66001-33-31-003-2009-00209-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D. C., trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 66001-33-31-003-2009-00209-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE BELEN DE UMBRIA Corresponde a la Sala establecer la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 29 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 17 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira - Risaralda.

I. ANTECEDENTES:

1. La demanda.

El señor Javier Elias Arias Idarraga, actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción popular, solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con la el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

2. Con fundamento en lo anterior, el demandante formuló las siguientes pretensiones: “(…) Que se declare que el municipio de Belén de Umbría es

responsable de la violación a los derechos colectivos del as personas discapacitadas o con capacidad limitada del Municipio o sus visitantes, previstos en los literales d) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998; en la Ley 361 de 1997 y en el Decreto No. 1538 de 2005. (…)

2. Que se condene a la entidad demandada a construir las obras necesarias, rampas o ascensor para uso de toda la comunidad minusválida o físicamente reducida. Lo anterior para garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular encaminado en el uso, cuidado y manejo acorde del espacio público y acceso al servicio público, derecho con rango constitucional.

(…)

5. Se condene al incentivo a favor del actor popular (…)”.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira - Risaralda, profirió sentencia el 17 de agosto de 2011 negando la totalidad de las pretensiones de la demanda.

Luego del análisis de la normatividad que se señaló como incumplida y de cuyo incumplimiento se pretendió derivar la vulneración del derecho colectivo, precisa el juez de instancia: “(…) de recaudo probatorio arrimado al expediente se puede establecer que al menos uno de los accesos al interior de la edificación donde opera la administración municipal de Belén de Umbría, Risaralda, está construido de tal forma que permite el ingreso de personas con algún tipo de movilidad reducida, tal como se verificó por parte del Juzgado Unico Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría, en inspección judicial

(…). De tal forma que de las pruebas referidas concluye el despacho que el edificio donde opera la Administración Municipal de Belén de Umbría, Risaralda, cuenta con los elementos necesarios que permiten el eficiente y seguro acceso por parte de la población con discapacidad física, como quiera que al lado de su puerta de acceso existe un pasadizo en rampa lo suficientemente amplio para permitir su fácil y seguro acceso, lo que a la vez les garantiza el acceso a la información y atención a que tienen derecho por parte de los servidores públicos que allí laboran. En este orden de ideas no queda más que señalar que la entidad accionada ha cumplido la normativa que regula el tema relacionado con el diseño de una política pública orientada no sólo a lograr la rehabilitación e integración social para los discapacitados, sino además a brindarles unas condiciones que les permitan llevar una vida digna en condiciones de igualdad con respecto de los demás asociados, y que no son otras que la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 del 17 de mayo de 2005, por lo tanto, no se advierte vulneración para los derechos colectivos invocados por el actor popular a través de esta acción constitucional. (…)”. Inconforme con la decisión de primera instancia, el actor popular interpone recurso de apelación solicitando se acceda a sus pretensiones y se le conceda el incentivo (Fol. 180). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 29 de marzo de 2012 decidió confirmar la sentencia recurrida. El Tribunal efectúa un recuento normativo y probatorio que le permite concluir lo que sigue: “(…) Las normas transcritas son claras en determinar que las

edificaciones ya existentes a momento de la entrada en vigencia de la multicitada ley deben ser adecuadas de manera progresiva para permitir condiciones de accesibilidad de las personas con discapacidad, lo cual se hará atendiendo la reglamentación técnica que corresponde expedir al Gobierno Nacional para tal efecto. (…) Ahora bien, como prueba fundamental para dilucidar la presente controversia, se encuentra el acta correspondiente a la diligencia de inspección judicial (…). Una vez analizada la citada prueba, se puede establecer que el edificio en el cual presta sus servicios la Alcaldía Municipal de Belén de Umbría cuenta con una rampa para el acceso al mismo (…) que permite el fácil y seguro ingreso y egreso de las personas discapacitadas, que asegura el buen desplazamiento de la población en general, entre ellos de las personas con algún tipo de limitación en la movilidad, quienes pueden desplazarse a través de la rampa de acceso en silla de ruedas en forma confiable, eficiente y autónoma y acceder así a los servicios que presta la entidad. Con la mencionada prueba se pudo determinar que no hay violación de los intereses o derechos colectivos invocados por el actor popular, tal y como acertadamente lo estimo el juez de instancia, circunstancia ésta que es suficiente para denegar las súplicas de la presente acción constitucional, toda vez que se ha desvirtuado el fundamento fáctico de la misma. (…)”.

IV. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El actor popular solicita al Tribunal Administrativo de Risaralda, a folio 281, remitir el expediente contentivo del trámite de la acción popular, al Consejo de Estado.

Refiere el actor popular que el tribunal nunca se pronunció sobre la solicitud de nulidad que él interpuso y además afirma que la inspección judicial se practicó ilegalmente por comisionado, desconociendo lo previsto en el artículo 181 del C. de P.C. Finalmente pretende el memorialista que el Consejo de Estado ordene vigilancia judicial y administrativa para los juzgados y el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que violan la ley. Adicionalmente solicita que se acceda a sus pretensiones. CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de marzo de 2012, elevada por el actor popular con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por medio de la cual se reformó la Ley 270 de 2006, Estatutaria de la Administración de Justicia. El citado artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”1, es del siguiente tenor: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización 1 Mediante Sentencia C-713/08 Referencia: expediente P.E. 030 se efectuó la Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” Magistrada Ponente: Dra.

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.

de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o

el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. PARAGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. PARAGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”. Con fundamento en la norma transcrita, la Sala procederá a estudiar si en el presente caso hay lugar a acceder a la solicitud de revisión de la sentencia, y para el efecto, abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) De la competencia ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la

jurisprudencia de la Corporación iii) Del caso concreto. i) De la competencia. La Sala se ocupa del presente estudio con fundamento en lo previsto en el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”2. ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y conforme lo precisó la Sala en providencia de 14 de julio de 20093, los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, son los siguientes: 1.- La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285/2009, no es posible la revisión oficiosa de las providencias que se profieran en las acciones populares y de grupo. 2.- La providencia de cuya revisión se trate, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión debe recaer sólo respecto de providencias definitivas o finales, esto es, aquellas que definan el objeto del juicio, en tanto que, la finalidad 2 ARTICULO 1º. Adicionase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: “PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que

determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaria General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita (…).”. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 20001-23-31-000-200700244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. de la revisión es la de unificar la jurisprudencia, y no constituir un mecanismo a través del cual se ejerza un control de legalidad sobre la decisión que se revisa. 3.- La providencia cuya revisión se solicita, debe haber sido proferida por el Tribunal Administrativo. Este requisito impide la posibilidad de pedir revisión de un auto o sentencia dictada por el Juez Administrativo, aún cuando la misma determine la finalización o el archivo del respectivo proceso. 4.- El propósito del mecanismo de la revisión lo constituye la unificación de

jurisprudencia. Como lo precisó esta Corporación en providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia, está llamada a operar, entre otros casos, cuando uno o varios temas contenidos en la providencia, que tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, “hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora”; o, “por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación”; o, cuando sobre dichos temas, no hubiera una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de la Corporación; o, no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial. 5.- La solicitud de revisión debe sustentarse. En atención a la finalidad específica del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y en el de obrar sin temeridad, exprese las razones por las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia. iii) El caso concreto Mediante el ejercicio de la acción popular cuya revisión eventual se solicita, el demandante pretendió el amparo del derecho colectivo relacionado con el goce del espacio público, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dado prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Procede la Sala a continuación, a revisar, si en el caso concreto se cumplen a cabalidad los presupuestos de ley, para seleccionar el presente asunto a efectos de revisar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de marzo de 2012. 1.- La solicitud de revisión fue formulada por el actor popular. Sobre este particular debe precisar la Sala lo siguiente: 1.1. La sentencia cuya revisión eventual solicita la parte actora dentro de la acción de la referencia, de 29 de marzo de 2012, fue notificada mediante edicto fijado el por el término de tres días, es decir, que fue desfijado el 13 de abril de 2012 (Fol. 280 del presente cuaderno), por tanto, el término para presentar la petición de revisión vencía el 25 de abril de la misma anualidad. 1.2. El demandante dentro de la acción popular radicó el escrito ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 12 de abril de 2012 (Fol. 281). En dicho escrito expresamente indicó: “(…) Nótese como este tribunal administrativo (…) comete prevaricato. Nunca se pronuncia sobre la nulidad pedida por mí, por comisionar la inspección judicial de manera ilegal, Violando el artículo 181 CPC y por ende violando el Estatuto Procesal. (…)”. Consecuente con lo hasta aquí consignado, se tiene que en el presente caso la solicitud de revisión fue presentada oportunamente, es decir, dentro del término que dispone el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, - ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que le puso fin al respectivo

proceso-. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, como ya lo precisó la Sala, guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, solicitud que debe presentarse oportunamente como ocurrió en el sub lite. La necesidad de sustentar la petición fue considerada en el auto tantas veces mencionado, bajo el argumento de que, atendiendo la finalidad de la revisión, le asiste la carga al peticionario de expresar las razones por las que considera debe revisarse la sentencia del Tribunal, con la finalidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación, debiendo demostrar que su solicitud de seleccionar la providencia definitiva, cumple con el único propósito que el legislador atribuye a dicho mecanismo. En el presente asunto, el peticionario cumplió con la carga argumentativa que le imponía la presentación de la solicitud de revisión eventual que formuló respecto de la sentencia de 29 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2.- La solicitud de revisión recae sobre la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de marzo de 2012 mediante la cual se confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Pereira que negó las pretensiones de la demanda de amparo de los derechos colectivos relacionados con el espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respectando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. En este orden de ideas, la solicitud recae sobre una providencia proferida por el

Tribunal Administrativo de Risaralda, con la que se decide el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de primera instancia, y se pone fin al respectivo proceso. Cumplidos los anteriores presupuestos procede la Sala a analizar si el contenido de la decisión desarrolla temas que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación. A juicio del peticionario, es procedente la revisión en razón a que se omitió dar trámite a una petición de nulidad basada en la comisión que hizo el juez para la práctica de la inspección judicial, y que a su juicio no procedía desconociendo el artículo 181 del C. de P.C. Como ya se dijo, la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se revisa, por cuanto ésta es atribución propia de una Corte de Casación, calidad que no ostenta el Consejo de Estado. En este orden de ideas y según las razones expuestas por el peticionario de la revisión, es claro para la Sala que lo que se pretende es que se revise el trámite del proceso y se determine si procedía o no la comisión para la práctica de la inspección judicial y si lo consignado en el acta de inspección judicial, coincide con lo que realmente fue observado por quien llevó a cabo dicha prueba. Puestas así las cosas, lo que se pretende con la demanda de acción popular es que se efectúe por esta Corporación una valoración de los fundamentos fácticos y probatorios que se recaudaron en el respectivo proceso y que condujeron a los jueces de instancia a declarar que no se presentaba la vulneración del derecho

colectivo relacionado con el espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. En efecto, el juez de segunda instancia decide confirmar la sentencia que negó el amparo de los derechos colectivos para lo cual previamente analizó su contenido y alcance para concluir que acorde con el material probatorio en especial, la inspección judicial practicada al lugar, que éste cuenta con una rampa de acceso que permite el fácil y seguro ingreso y egreso de las personas discapacitadas al edifico en el que funciona la alcaldía municipal. Acorde con lo anterior es claro para la Sala que lo que pretende el demandante de la acción popular es que el Consejo de Estado, previo estudio de los hechos, pretensiones, pruebas y argumentos de las partes, revoque en su integridad el fallo de segunda instancia que confirmó la sentencia que negó el amparo de los derechos colectivos relacionados con el espacio público y la realización de construcciones y edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Dada la finalidad de unificación de jurisprudencia que la Ley 1285 de 2009 atribuye al mecanismo de revisión eventual en las acciones populares, para la selección es necesario no sólo que se consigne un criterio frente a un tema, sino que además se señale con claridad sobre qué punto específico se necesita unificación, para lo cual se deben mostrar las distintas posiciones que ha asumido la jurisprudencia y que van en detrimento de la seguridad jurídica.

La figura de la revisión eventual por parte del Consejo de Estado de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contenciosa administrativa, no es un medio de impugnación extraordinario, y a través de ella no es posible revisar la legalidad de la decisión y cuestionar los criterios de interpretación normativa y valoración que el juez efectúa en la sentencia de segunda instancia, como lo pretende el actor popular este evento. Insiste la Sala en afirmar que la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se revisa, por cuanto esta es atribución propia de una Corte de Casación, calidad que no ostenta el Consejo de Estado4. En conclusión, no se evidencian en el caso concreto, temas que requieran de unificación jurisprudencial, pues lo que pretende la parte solicitante es debatir nuevamente aspectos que se debatieron en las instancias y que condujeron a declarar la no vulneración del derecho colectivo. En este orden de ideas, la Sala no encuentra acreditados los supuestos para seleccionar la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de marzo de 2012. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, R E S U E L V E PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de marzo de 2012 dentro de la acción 4 Sentencia c713 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández popular instaurada por Javier Elías Arias Idarraga contra el Municipio de Belén de

Umbría. SEGUNDO. En firme esta providencia DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO