CE-66001-33-31-004-2009-00523-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 66001-33-31-004-2009-00523-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión eventual de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de septiembre de 2011 en la acción popular que ejerció el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el municipio de Dosquebradas.

ANTECEDENTES.

Demanda El señor Javier Elías Arias Idárraga ejerció acción popular contra el municipio de Dosquebradas, Risaralda, para que se protejan los derechos colectivos al “… goce de un ambiente sano, de acuerdo a lo establecido en la constitución (sic) la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los intereses de uso público, La (sic) defensa del patrimonio público, literales de la ley 472 de 1998. …”. Señaló que a 31 de julio de 2008 el municipio accionado tenía la obligación legal de adoptar planes de movilidad, “…sin que hasta la fecha se haya producido acto administrativo alguno que modifique el Plan de Ordenamiento Territorial y, mucho menos, se han formulado los planes de Movilidad, según lo establecido por la ley

1083 en comento.”. En consecuencia, solicitó: (i) ordenar al municipio de Dosquebradas “…que en un plazo perentorio formule y adopte los Planes de movilidad según los parámetros establecidos en la Ley 1083 de 2006. …”; (ii) ordenar se le reconozca el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Contestación - El apoderado judicial del municipio de Dosquebradas (Risaralda) se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó se declarara la improcedencia de la acción popular, así como la imposición de multa al actor, por su temeridad, hasta por 20 salarios mínimos legales mensuales. Sostuvo que el actor no demostró la existencia de un nexo causal entre le motivo alegado y el daño o amenaza que presuntamente sufre la comunidad.

Propuso como excepciones: - Ausencia de violación a los derechos invocados, toda vez que el municipio cumplió las normas constitucionales y legales, “… tanto es así que profirió en tiempo oportuno el Decreto 408 del 30 de julio de 2008 “Por El (sic) Cual (sic) Se

(sic) Adoptan Medidas Para La Movilidad Sostenible En El Municipio De Dosquebradas Y Se Dictan Otras Disposiciones””. - Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, pues el escrito de demanda incumplió las exigencias procesales contenidas en el Código de Procedimiento Civil y especialmente en la Ley 472 de 1998. Audiencia para posible pacto de cumplimiento Se realizó el 1º de junio de 2010 y fue declarada fallida por cuanto no se hizo

presente el actor. Fallo de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira mediante providencia del 28 de marzo de 2011, negó las súplicas de la demanda, no otorgó el incentivo económico y no condenó en costas. Respecto de las excepciones dijo que la referida a la ausencia de violación o amenaza a los derechos invocados no se considera como tal, por cuanto no cumple con el requisito previsto en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998; en cuanto a la ineptitud de la demanda por falta de requisitos no resultó probada por la accionada. Señaló que en el caso particular el accionante no cumplió con la carga probatoria, pues no precisó, ni probó los hechos de los cuales estimó la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegados en su demanda. Sostuvo que está acreditado dentro del proceso que la demandada, antes de la presentación de la acción popular, ya había establecido el plan de movilidad, por lo que concluyó que cumplió con los lineamientos de orden legal. En relación con el incentivo económico adujo que “…considera este Despacho seguir el precedente jurisprudencial que existe sobre la materia y en consecuencia negar el incentivo deprecado.”. Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda por sentencia del 15 de septiembre de 2011, confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira. Sostuvo que revisada la actuación “… en el sub examine se concluye que la parte demandante no aportó ningún elemento de prueba que acreditara idónea y válidamente el daño, la amenaza o la vulneración a los derechos e intereses

colectivos invocados en la demanda y mucho menos se tomó el trabajo siquiera de verificar con las autoridades respectivas del municipio de Dosquebradas, antes de la interposición de la acción constitucional, si la normatividad que regulaba el tema demandado, ya había sido proferida por el ente territorial, como efectivamente quedó demostró (sic) en este proceso con el Decreto 408 de 2008.”. Señaló que no había lugar a la condena en costas por cuanto no se tipificaron los presupuestos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en razón a que la interposición del recurso es un derecho que le asiste a la parte vencida y porque las actuaciones de la demandada no lo ameritan. Solicitud de revisión El accionante fundamenta la necesidad de revisar la providencia de segunda instancia para que sea revocada y en su lugar se ordene el reconocimiento a su favor del incentivo económico. Señaló que frente al incentivo, la sentencia del Consejo de Estado de 20 de enero de 2011 con radicado 76001-23-31-000-2005-04950-01 con ponencia de la Dra. María Claudia Rojas Lasso, accedió al reconocimiento de éste, sin embargo la Sección Tercera de esta corporación ha negado dicho reconocimiento y ha sido el fundamento de los juzgados para negar el incentivo, por lo que se evidencia que no hay jurisprudencia sobre el tema, por el contrario las posiciones son contradictorias. Sostuvo que podría decirse que los artículos derogados 39 y 40 de la Ley 472 de 1997 “…establecían era los límites del incentivo y su eventual destinación, pero la

base para su concesión sigue viva, ya que todavía, las acciones populares en las que no se logre pacto de cumplimiento se resolverán mediante sentencia, la cual por mandato legal (artículo 34 ley 472 de 1997), debe pronunciarse en cuanto a la fijación del monto del incentivo para el actor popular.”. Agregó que “…El legislador en su afán de desmontar el incentivo a favor de quienes exigen los importantes intereses colectivos: NO LO HIZO, ya que dejó vigente la orden legal de fijar el monto del incentivo en la sentencia y lo único que si derogó fue los límites y destinación de tales incentivos … el legislador falló en su cometido y no puede, por magistrados y jueces sometidos al imperio de la ley, ser negado a la fecha el incentivo fundándose en la desafortunada Ley 1425 de 2010.”. CONSIDERACIONES La creación del mecanismo eventual de revisión Al entrar en operación los juzgados administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, lo que trajo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia. Por ello, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia prevista por el artículo 57 de la Ley 1395 de 20101. Competencia El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que introdujo como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el 36 A, establece: “Artículo 36 A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones

populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia…” Aunque la norma fijó la competencia para efectuar la selección en las secciones del Consejo de Estado, no la asignó a alguna en particular. De allí que, en principio, el mecanismo en estudio estuvo a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Pero el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de la Corporación adicionó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, para disponer que corresponde a las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, decidir sobre la selección para revisión eventual de las providencias dictadas por los tribunales administrativos en segunda instancia, que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo. Presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1285 y el auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 14 de julio de 2009, expediente 2007-00244-01(IJ) AG, los presupuestos para la procedencia de

la revisión eventual de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo de los procesos que correspondan a acciones populares o de grupo son los siguientes:

1. La revisión debe ser solicitada por las partes o por el Ministerio Público.

2. La providencia, cuya revisión se pretende, debe ser de aquellas que determinan la finalización o el archivo del respectivo proceso.

3. La providencia objeto de revisión debe ser de un tribunal administrativo. 1 El artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 adicionó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para atribuir a los tribunales administrativos la competencia de conocer, en primera instancia, de las acciones populares y de cumplimiento que se ejerzan contra las entidades del nivel nacional. Coherentemente, el conocimiento de esas acciones en segunda instancia estará a cargo del Consejo de

Estado.

4. El propósito del mecanismo de revisión es la unificación de jurisprudencia.

5. La sustentación de la solicitud es necesaria para la procedencia del mecanismo de revisión.

Objeto de la revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares. La única finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia para garantizar principios básicos para el adecuado funcionamiento del aparato judicial, como la igualdad, la seguridad jurídica y la unidad del derecho. Aunque no de manera exhaustiva, pero sí ilustrativa, es posible identificar las siguientes hipótesis en las cuales el Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, está llamado a ejercer su función de unificación de jurisprudencia, como lo precisó el auto del 14 de julio de

2009 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 2007-0024401 (IJ): - Cuando uno o varios de los temas tratados en la providencia objeto del mecanismo tienen tratamiento diverso por el Consejo de Estado o por los tribunales administrativos, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad de las disposiciones normativas o ausencia de regulación, sean confusos o involucren disposiciones respecto de las que existan diferentes formas de aplicación o interpretación. - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no exista una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no tengan desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado y que por su importancia y trascendencia, ameriten un pronunciamiento de la Corporación2. En razón de su propósito, la revisión eventual no constituye un nuevo recurso, ni supone una instancia adicional en el trámite del proceso, precisamente, porque no es un mecanismo de control de legalidad de las providencias de instancia. Coherentemente, el mecanismo no está concebido para exponer razones de inconformidad frente a la decisión judicial cuya revisión se pretende ni para replantear temas que ya fueron objeto de litigio y, por ende, decididos en las instancias respectivas3. El caso concreto 2 Cfr. Auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 14 de julio de 2009. CP doctor Mauricio Fajardo Gómez. Expediente 2007-00244-01(IJ). 3 Ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 15 de junio de 2010. CP

doctora Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 2005-00805-01. La providencia del 15 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, cuya revisión se pretende, determinó la finalización del proceso. El accionante radicó la petición de revisión eventual dentro de los 8 días siguientes a la notificación de aquélla, de manera que los presupuestos formales del mecanismo en estudio están satisfechos, por cuanto su formulación fue oportuna y versa sobre la sentencia de segunda instancia, dictada por el tribunal. Sustentó la solicitud de revisión eventual para que sea revocada la providencia de segunda instancia y en su lugar se ordene el reconocimiento a su favor del incentivo económico. Señaló que frente al incentivo, la sentencia del Consejo de Estado de 20 de enero de 2011 con radicado 76001-23-31-000-2005-04950-01 con ponencia de la Dra. María Claudia Rojas Lasso, accedió al reconocimiento de éste, sin embargo la Sección Tercera de esta corporación ha negado dicho reconocimiento y ha sido el fundamento de los juzgados para negar el incentivo, por lo que se evidencia que no hay jurisprudencia sobre el tema, por el contrario las posiciones son contradictorias. Sostuvo que podría decirse que los artículos derogados 39 y 40 de la Ley 472 de 1997 “…establecían era los límites del incentivo y su eventual destinación, pero la base para su concesión sigue viva, ya que todavía, las acciones populares en las que no se logre pacto de cumplimiento se resolverán mediante sentencia, la cual por mandato legal (artículo 34 ley 472 de 1997), debe pronunciarse en cuanto a la

fijación del monto del incentivo para el actor popular.”. Agregó que “…El legislador en su afán de desmontar el incentivo a favor de quienes exigen los importantes intereses colectivos: NO LO HIZO, ya que dejó vigente la orden legal de fijar el monto del incentivo en la sentencia y lo único que si derogó fue los límites y destinación de tales incentivos …el legislador falló en su cometido y no puede, por magistrados y jueces sometidos al imperio de la ley, ser negado a la fecha el incentivo fundándose en la desafortunada Ley 1425 de 2010.”. En el caso en estudio las pretensiones del actor fueron negadas en ambas instancias porque se consideró que no había derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; consecuentemente, se negó el reconocimiento del incentivo económico; por tanto, no se está en presencia de la situación de hecho ni de derecho que plantea el actor en su solicitud de revisión (reconocimiento del incentivo económico con ocasión de la vigencia de la Ley 1425 de 2010) No obstante a lo anterior, la Sala advierte que respecto al reconocimiento del incentivo económico con ocasión de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, fue seleccionada para revisión la sentencia del 7 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo de Caldas, expediente 2009-01566-01, para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unifique la jurisprudencia sobre el particular. Esta circunstancia es relevante, porque será en el proceso 2009-01566-01, en donde el Consejo de Estado unificará la jurisprudencia frente al tema que la

solicitud en estudio plantea. Se reitera que la revisión eventual no es un nuevo recurso ni supone una instancia adicional en el trámite de la acción popular, precisamente porque no es un mecanismo de control de legalidad de la sentencia respectiva. Es decir, no está concebida para exponer razones de inconformidad respecto de la providencia cuya revisión se pretende; tampoco para replantear temas que ya fueron objeto de litigio y, por ende, decididos en las instancias. El único propósito de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, que para el caso, se hará en el proceso 2009-01566-01. Y, si bien es cierto que el sub judice plantea la inconformidad en cuanto al reconocimiento del incentivo económico, también lo es que de acceder a la petición del actor el resultado no sería otro que hacer un pronunciamiento sobre la legalidad de la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 15 de septiembre de 2011. En este orden de ideas, es claro que la revisión eventual no puede servir para dirimir en cada caso la correcta interpretación y aplicación de las normas, pues de ser así antes que unificar podría llevar a la dispersión de la jurisprudencia. La razón de unificar la jurisprudencia no es otra que dar claridad, evitar confusiones y contradicciones o llenar vacios para casos futuros. En conclusión, como el tema que el actor alega ya fue seleccionado para su unificación, la solicitud en estudio carece de objeto, toda vez que el fin del mecanismo será cumplido con la decisión que tome esta Corporación en el expediente 2009-01566-01. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta: RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISION la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de septiembre de 2011, en la acción popular que ejerció el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el municipio de Dosquebradas.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES

BARREIRO