CE-66001-33-33-004-2017-00068-01(AP)REV-2018

INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES PARA LA PROCEDENCIA DEL MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para unificar jurisprudencia / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL - No es una tercera instancia / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA SOLICITUD DE REVISIÓN A juicio de la Sala, aun previendo que la solicitud debe analizarse sin mayores rigorismos o exigencias, la petición de revisión elevada por el [actor] no se encuentra debidamente sustentada, toda vez que el actor no explicó porque el auto debe ser seleccionado para revisión. En efecto, el peticionario no explicó cuál era la materia que debía unificarse; cuál es el criterio divergente que utilizó el tribunal o por qué con el auto de 8 de junio de 2018 se contradice una sentencia de unificación o la jurisprudencia reiterada de esta Corporación; elementos indispensables para la procedencia de este mecanismo. De hecho, el [actor] hizo alusión al recurso extraordinario de revisión sin mayores explicaciones y fue el Tribunal el que adecuó la solicitud a una de revisión eventual de acciones populares, pues entendió que eso era lo que se pretendía. Bajo este panorama, la Sala encuentra que el demandante no explicó de manera razonada, los motivos por los que el auto que puso fin al proceso de la referencia debía ser seleccionado para revisión, ya que simplemente se limitó a invocar la revisión o en su defecto cualquier mecanismo que permitiera que su demanda fuera admitida. La anterior circunstancia evidencia no solo la ausencia de argumentación y sustentación mínima que se exige para esta clase de actuaciones, sino también que lo que el

actor pretende escapa a las finalidades de este mecanismo, pues lejos de procurar la unificación de jurisprudencia lo que se busca es que una autoridad judicial con mayor jerarquía ordene la admisión de su demanda; pretensión a todas luces contraria a los postulados previstos para la revisión eventual, pues esta no esta está instituida para cuestionar las decisiones procesales proferidas por los jueces de instancia, ni muchos menos para ordenar a las autoridades judiciales adoptar decisiones en uno u otro sentido en los procesos a su cargo. En este orden de ideas, es claro que no se cumple con uno de los requisitos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, lo que conlleva a concluir, sin lugar a dudas, que el proceso de la referencia no puede ser seleccionado, y así se decretará en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 272 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 273 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 274

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-33-33-004-2017-00068-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDARRAGA

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y OTROS

Asunto: Revisión Eventual Acción Popular

Se pronuncia la Sala respecto de la solicitud de revisión eventual de la providencia de 8 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que confirmó el auto del 27 de junio de 2017 a través del cual el Juzgado 4º Administrativo de Pereira rechazó la acción popular presentada por el señor Javier Elías Arias.

I.ANTECEDENTES

1. La demanda y situaciones procesales relevantes 1.1 El señor Javier Elías Arias formuló acción popular contra el municipio de Pereira y el Banco Colpatria, por cuanto consideró vulnerados los derechos colectivos contenidos en los literales d); i) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, es decir, los relacionados con: i) “el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”; ii) “el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y iii) “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.” A juicio del accionante, los citados derechos se encuentran conculcados, debido a que el Banco Colpatria, con la anuencia del municipio, en su sucursal ubicada en

la carrera 18 Nº 12-75 de la ciudad de Pereira tiene un inmueble donde presta sus servicios pero no cuenta con un baño público con acceso a toda clase de población. 1.2 La demanda fue radicada en el Juzgado 4º Administrativo de Pereira, autoridad judicial que mediante auto del 3 de marzo de 2017 inadmitió el escrito

introductorio, por cuanto no se allegó prueba que acreditara que previo a la interposición de la acción, se había agotado el requisito de que trata el numeral 3º del artículo 144 del CPACA, ya que la petición allegada en ese sentido no satisfacía la citada exigencia. Es decir, para el juzgado no se acreditó que previo a presentar la demanda, el señor Arias Idarraga haya requerido a los demandados que adoptaran las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos que consideraba conculcados. Para subsanar la omisión descrita se concedió el término de 3 días. 1.3 Inconforme con lo anterior, el accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación y argumentó que la demanda no podía inadmitirse, toda vez que aquella cumplía con los requisitos de los que trata el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. Para sustentar su dicho sostuvo que sí “agotó la vía gubernativa” respecto del municipio, pues presentó derecho de petición en el que hizo la solicitud al respecto, en tanto dicho deber no era exigible respecto del banco, por cuanto aquel no es una entidad estatal. 1.4 Mediante auto del 10 de mayo de 2017, el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira decidió no reponer la decisión de rechazar la demanda y declaró no admisible el recurso de apelación planteado.

2. La decisión de primera instancia Mediante auto del 27 de junio 2017, Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira rechazó la demanda de la referencia con fundamento en el numeral 2º del artículo 169 del CPACA, toda vez que el demandante no la corrigió en los términos

exigidos en el auto de 3 de marzo de la citada anualidad.

3. La decisión de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de auto del 8 de junio de 2018 confirmó la providencia que rechazó la demanda.

Para sustentar esta decisión, la autoridad judicial analizó la exigencia contenida en el numeral 3º del artículo 144 del CPACA y explicó que según lo reglado en la citada codificación es necesario que antes de impetrar el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos se efectué un requerimiento previo a fin de que las entidades que presuntamente vulneraron los derechos colectivos conozcan de la situación y adopten las medidas pertinentes. En este contexto, se coligió que la decisión de primera instancia debía confirmarse, habida cuenta que el demandante no acreditó que previo a la interposición de la acción popular requirió a la autoridad y al particular que, a su juicio, vulneran los derechos colectivos anunciados en su escrito introductorio. Para el tribunal, la anterior conclusión se sustenta en el hecho de que el documento aportado por el actor para acreditar el requisito exigido no guarda relación con las circunstancias narradas en la demanda, y por consiguiente, no podía entenderse como tal.

II. LA SOLICITUD DE REVISIÓN El accionante solicitó la revisión del auto de 8 de junio de 2018 en los siguientes términos: “Javier Arias obrando en la RENUENTE acción popular 2017-68-01 APELO, Manifiesto que el Consejo de Estado le ha ordenado a este tribunal admitir acciones populares sin agotar vía gubernativa. Empero en este caso sí lo agote.

Como aparentemente se presentó denegación o (sic) la administración de justicia, pido recurso extraordinario de revisión o procedente a fin de que el H. Consejo de Estado ORDENE admitir mi acción constitucional”1 (mayúsculas en original) Mediante auto del 6 de julio de 2018, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda estimó que el recurso procedente no era la apelación, sino que lo que se buscaba era iniciar el trámite contenido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es decir, el mecanismo de revisión eventual. Por consiguiente, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación para que se decidiera sobre la eventual revisión de la providencia que confirmó el rechazo de la acción popular2.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda 8 de junio de 2018, con fundamento en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19993 y dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación4.

2. Revisión eventual en las acciones populares y de grupo Dado que con la entrada en operación de los juzgados administrativos, el Consejo

de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, trayendo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” estableció el mecanismo de la revisión eventual de los pronunciamientos 1 Folio 30 del Expediente. 2 Folio 33 del expediente 3 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003. 4 “Adiciónase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1o del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancias conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita.”

que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo. La Ley 1285 de 2009 dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo (sic) a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya

proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)” De esta disposición se extraen los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias judiciales, los cuales fueron precisados por la Sala Plena de esta Corporación en providencia de 14 de julio de 20095. Posteriormente, la Ley 1437 de 2011 reguló este mecanismo en los artículos 272, 273 y 274 que reprodujeron los postulados fijados por el Consejo de Estado en el auto del 2009. Estos son: 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Públicoartículo 273-. Es improcedente que el Consejo de Estado revise de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo6. (ii) La solicitud debe formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo

proceso -numeral 1º, artículo 274-.7 (iii) La providencia debe haberse dictado por el Tribunal Administrativo y no ser susceptible del recurso de apelación ante el Consejo de Estado - artículo 273 -. Lo que descarta que se pueda pedir la revisión de un auto o sentencia proferidos por un Juzgado Administrativo. (iv) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinan la finalización o el archivo del respectivo proceso - artículo 273 -. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Por lo tanto, no es viable por este mecanismo revisar alguna materia que no fuera expresamente tratada en la providencia. Tampoco procede respecto de providencias por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine el archivo del respectivo proceso, como el auto que deniega una prueba. (v) Debe tener como propósito la unificación de jurisprudencia - artículo 272 -. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutabley constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial”8. 6 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el

Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” 7Anteriormente, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, este término corría desde la notificación de las decisiones. 8 Auto citado de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Desde esta perspectiva, la Sala Plena, en la providencia citada estableció, en ausencia de desarrollo legal, algunos eventos en los que puede ser necesario

unificar la jurisprudencia a través del mecanismo de revisión eventual, así:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Más recientemente, el artículo 273 del CPACA agregó a los supuestos de selección, que ya habían sido desarrollados por la jurisprudencia al interpretar el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, los siguientes: “1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada por los tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencias de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta corporación”

(vi) La solicitud de revisión debe estar sustentada. Aunque el artículo 11 de la Ley 1285 guardó silencio sobre este aspecto, el numeral 2º del artículo 274 del

CPACA lo reguló exigiendo como requisito indispensable que el interesado, a través de la solicitud, exponga de manera razonada las circunstancias que imponen la revisión de la providencia. Como lo señaló la Sala Plena en la providencia de 14 de julio de 2009, la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a) Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b) Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c) Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas. Ahora bien, como la finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, no es posible que aquella sea utilizada como una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el

tema de fondo discutido y definido en las instancias.

3. Caso Concreto Conforme a las consideraciones expuestas, corresponde a la Sala analizar si en el asunto sometido a su consideración se cumplen los requisitos que el CPACA9 previó para la solicitud de revisión eventual y en caso afirmativo, determinar si el auto del 8 de junio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda debe ser seleccionado para revisión. Veamos: 3.1 Legitimación: La revisión eventual fue solicitada por el accionante, razón por la que se cumple con el presupuesto de legitimación que exige el artículo 273 del CPACA. 3.2 Oportunidad: Según consta en el expediente, el auto del 8 de junio de 2018 se notificó por estado el 12 de junio de esa misma anualidad, y quedó ejecutoriado el 15 de ese mismo mes y año, de forma que las partes tenían hasta el 27 de junio de 2018 para solicitar la revisión eventual.

En el plenario está acreditado que la solicitud se presentó el 12 de junio de 201810, es decir, incluso antes de que la providencia estuviese ejecutoriada, de forma que puede concluirse, sin lugar a dudas, que fue presentada oportunamente. 3.3 La clase de providencia cuya revisión se solicita: El auto del 8 de junio de 2018 fue dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda y puso fin al proceso de acción popular que el señor Arias Idarraga quiso iniciar. 3.4 La sustentación: A juicio de la Sala, aun previendo que la solicitud debe analizarse sin mayores rigorismos o exigencias, la petición de revisión elevada por

el señor Arias Idarraga no se encuentra debidamente sustentada, toda vez que el actor no explicó porque el auto debe ser seleccionado para revisión. En efecto, el peticionario no explicó cuál era la materia que debía unificarse; cuál 9 Codificación aplicable, toda vez que tanto el proceso de acción popular como la solicitud se presentaron en vigencia de este código. 10 Folio 31 es el criterio divergente que utilizó el tribunal o por qué con el auto de 8 de junio de 2018 se contradice una sentencia de unificación o la jurisprudencia reiterada de esta Corporación; elementos indispensables para la procedencia de este mecanismo. De hecho, el señor Arias Idarraga hizo alusión al recurso extraordinario de revisión sin mayores explicaciones y fue el tribunal el que adecuó la solicitud a una de revisión eventual de acciones populares, pues entendió que eso era lo que se pretendía. Bajo este panorama, la Sala encuentra que el demandante no explicó de manera razonada, los motivos por los que el auto que puso fin al proceso de la referencia debía ser seleccionado para revisión, ya que simplemente se limitó a invocar la revisión o en su defecto cualquier mecanismo que permitiera que su demanda fuera admitida. La anterior circunstancia evidencia no solo la ausencia de argumentación y sustentación mínima que se exige para esta clase de actuaciones, sino también que lo que el actor pretende escapa a las finalidades de este mecanismo, pues lejos de procurar la unificación de jurisprudencia lo que se busca es que una autoridad judicial con mayor jerarquía ordene la admisión de su demanda; pretensión a todas luces contraria a los postulados previstos para la revisión

eventual, pues esta no esta está instituida para cuestionar las decisiones procesales proferidas por los jueces de instancia, ni muchos menos para ordenar a las autoridades judiciales adoptar decisiones en uno u otro sentido en los procesos a su cargo. En este orden de ideas, es claro que no se cumple con uno de los requisitos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, lo que conlleva a concluir, sin lugar a dudas, que el proceso de la referencia no puede ser seleccionado, y así se decretará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

III. RESUELVE PRIMERO. No seleccionar para revisión el auto del 8 de junio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notificar por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público. TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando en Secretaría General las constancias correspondientes. Notifíquese y Cúmplase

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero