CE - 660012333000201600547011SENTENCIA20220701084432

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00547-01 (1820-2019) Demandante: LUIS ALFONSO HENAO HINCAPIÉ Demandada: MUNICIPIO DE PEREIRA Tema: Reconocimiento relación laboral subyacente o encubierta. Obrero de construcción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 7 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Luis Alfonso Henao Hincapié, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 5038 del 23 de febrero de 2016, por medio del cual se negó al señor Luis Alfonso Henao Hincapié la existencia de una relación laboral, el reconocimiento y pago

del reajuste salarial, y las prestaciones sociales, por haber laborado al servicio del municipio de Pereira, durante los periodos comprendidos entre el 23 de septiembre de 2004 y el 26 de septiembre de 2008, y entre el 30 de enero de 2012 y el 30 de diciembre de 2015. 2. Declarar que entre el demandante y la entidad demandada existió una relación laboral en el lapso transcurrido entre el 23 de septiembre de 2004 y el 30 de diciembre de 2015. 3. Declarar que durante el tiempo en que el señor Henao Hincapié estuvo vinculado con las empresas de servicios temporales, esto es, entre los 1 Folios 7 a 10, C1.2

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años 2009 a 2011, las mismas solo actuaron como intermediarias de la relación laboral de aquél con el municipio de Pereira. 4. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad territorial a pagar a favor del convocante las prestaciones sociales como lo son las cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, vacaciones, bonificación especial por recreación, auxilio de transporte, dotación de calzado y vestido de labor, primas de navidad y, en general, todas las acreencias laborales de ley, causadas desde el 23 de septiembre de 2014 hasta el 26 de septiembre de 2008, y desde el 30 de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2015, conforme al valor pactado en los contratos de prestación de servicios o sobre el valor que devengan las personas nombradas que realizan las mismas funciones si este llegare a ser inferior. 5. Condenar al municipio a pagar al demandante el trabajo suplementario, el valor de los porcentajes de cotización, correspondientes a pensión, ARL, y salud, que el interesado debió trasladar a los fondos correspondientes y que fueron por él asumidos durante todo el periodo laborado; así mismo, pagar las sumas que debía cancelar por concepto de cotizaciones a caja de compensación familiar. 6. Condenar a la demandada a pagar al señor Luis Alfonso Henao Hincapié el reajuste salarial, todos los demás salarios, prestaciones y diferencias salariales que se le reconozca a un empleado de planta de dicho ente territorial que realiza las mismas funciones a las del demandante; igualmente, el pago reajustado de salud, pensión y ARL, caja de compensación familiar y trabajo suplementario por el periodo comprendido entre 2009 y 2011, tiempo durante el cual se presentó la vinculación con las empresas temporales. 7. Condenar al municipio de Pereira a pagar a título de sanción moratoria, un día de salario por cada día de retardo en el pago de

familiar y trabajo suplementario por el periodo comprendido entre 2009 y 2011, tiempo durante el cual se presentó la vinculación con las empresas temporales. 7. Condenar al municipio de Pereira a pagar a título de sanción moratoria, un día de salario por cada día de retardo en el pago de las prestaciones sociales de ley. 8. Condenar a que el lapso laborado por el convocante bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y como trabajador en misión a través de la empresa de servicios temporales, sea computado para efectos pensionales. 9. Condenar a la entidad a pagar al señor Henao Hincapié las sumas que resulten debidamente probadas en el trámite, teniendo en cuenta los reconocimiento ultra y extra petita que en materia laboral contempla la ley. 10. Condenar a la parte demandada a pagar las costas procesales y agencias en derecho. Fundamentos fácticos relevantes2 1. El señor Luis Alfonso Henao Hincapié laboró como obrero al servicio de la Secretaría de Infraestructura, y como mensajero en la Secretaría Jurídica ambas del municipio de Pereira, y siempre bajo la modalidad de órdenes o contratos de prestación de servicios. 2 Folios 2 a 7, C1.3

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2. Las labores referenciadas fueron desempeñadas por el demandante en las secretarías descritas, de manera continua entre el 23 de septiembre de 2004 y el 26 de septiembre de 2008, y entre el 30 de enero de 2012 y el 30 de diciembre de 2015. 3. En los años 2009, 2010 y 2011, la administración municipal decidió contratar personal como trabajadores en misión, incluido el interesado, a través de una empresa de servicios temporales, por medio de la cual se le pagaron todas las prestaciones de ley, pero liquidadas sobre la base de un salario mínimo legal mensual vigente, el cual es inferior al que devengaban los empleados de planta que realizaban funciones similares. 4. Mediante Oficio 5038 del 23 de febrero de 2016, el municipio de Pereira negó al convocante la existencia de una verdadera relación laboral y el consecuente pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones solicitadas por medio de la reclamación radicada el 19 de enero de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»3, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por los intervinientes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en

la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los intervinientes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones4: «Fue propuesta por el Municipio de Pereira, a través de su apoderado, la excepción de “prescripción”, fundamentando que “… básicamente en las prestaciones sociales que ahora se reclaman al municipio de Pereira y, según lo afirmado por la parte actora y la documentación que se aportó con la demanda, se trató de órdenes de prestación de servicios que datan del 23 de septiembre de 2004 hasta el 26 de septiembre de 2008 y del 30 de enero de 2012 hasta el 30 de diciembre de 2015, con interrupciones inclusive de más de tres años.”, por lo que, de conformidad con el contenido del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, se deben declarar las vigencias prescritas. No obstante, y si bien la oportunidad para decidir sobre la misma es la audiencia inicial conforme lo dispone el contenido del numeral 6º del artículo 180 de la ley 1437 de 2011, lo cierto es que el H. Consejo de Estado dejo(sic) establecido la 3 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 4 Folios 172 Vto. y 173, C1.4

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improcedencia de resolver en la audiencia inicial excepciones que tienen por finalidad atacar el derecho sustancial debatido en el proceso. Asunto que quedó zanjado en Sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, difiriéndose el pronunciamiento sobre dicho medio exceptivo para la sentencia. El Despacho teniendo en cuenta, que el suscrito no encuentra probada de oficio ninguna otra excepción de las contenidas en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, ni en el artículo 100 del Código General del Proceso, normatividad aplicable por expresa remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, se procede a continuar con el desarrollo de la audiencia.» (Cursivas originales) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos5: «[…] En este estado de la diligencia el suscrito magistrado de acuerdo con la demanda, determina que el objeto del litigio se circunscribe al estudio de legalidad del acto administrativo demandado, bajo los términos el concepto de la violación presentado por la apoderada judicial de la parte demandante en cotejo con las normas que se dicen violadas, debiéndose analizar el siguiente problema jurídico: S en virtud de los contratos u órdenes de prestación de servicios celebrados entre el municipio de Pereira y el señor Luis Alfonso Henao Hincapié, subyace una relación laboral que lo haga acreedor al pago de prestaciones sociales y demás emolumentos que constituyen factor salarial, de acuerdo con la labor que desempeñaba». SENTENCIA APELADA6 El tribunal de Risaralda dictó sentencia escrita el 7 de septiembre de

subyace una relación laboral que lo haga acreedor al pago de prestaciones sociales y demás emolumentos que constituyen factor salarial, de acuerdo con la labor que desempeñaba». SENTENCIA APELADA6 El tribunal de Risaralda dictó sentencia escrita el 7 de septiembre de 2018, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, efectuó la relación probatoria de los elementos de juicio recaudados en el proceso y, seguidamente, hizo el análisis jurídico fáctico del asunto, para lo cual indicó que el ordenamiento jurídico colombiano habilitaba tres clases de vinculaciones con entidades del Estado, a saber: a) empleados públicos (relación legal y reglamentaria; b) trabajadores oficiales (relación contractual laboral); y c) contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). En segundo lugar, refirió que, si en los contratos de prestación de servicios se desdibujan sus elementos esenciales, corresponde a la jurisdicción decidir si se está frente a la existencia de una verdadera relación laboral en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. Así, sostuvo que, a efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte interesada acredite los aspectos constitutivos de la 5 Folio 173, C1. 6 Folios 211 a 224 Vto., C2.5

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misma, esto es, una actividad al servicio de la entidad, prestada de manera personal, que por dicha laboral haya recibido una remuneración o pago, y que, además, haya existido subordinación o dependencia. Igualmente, se encuentra a cargo de quien demanda comprobar la permanencia, es decir, que la actividad ejecutada es inherente a la entidad, y la equidad o similitud que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta. Al abordar la valoración probatoria el a quo indicó que, dentro del expediente se observa que el señor Luis Alfonso Henao Hincapié laboró en la Secretaría de Infraestructura del municipio de Pereira como obrero, en el periodo comprendido entre el 23 de agosto de 2004 y el 1.º de diciembre de 2011; y para la Secretaría Jurídica de dicha entidad en el lapso transcurrido entre el 30 de enero de 2012 y el 30 de diciembre de 2015. Argumentó que las funciones que desarrollaba el demandante comprendían la mano de obra no calificada, apoyo a la gestión de los programas y proyectos de infraestructura vial, mantenimiento de parques y otros, y que, luego, cuando varió el objeto contractual, se encargó de gestionar la mensajería interna y externa del área jurídica, y de la conservación de los documentos entregados, cumpliendo en ambos objetos misionales horario de trabajo coordinado por su jefe inmediato. En atención a lo descrito, y luego de la valoración de los elementos de juicio, el tribunal señaló que en el presente caso existió una verdadera relación de trabajo durante el tiempo de vigencia de los contratos y órdenes de prestación de servicios. Ahora, refirió

el juez de primer grado que durante los periodos comprendidos entre el 17 de marzo de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, el demandante continuó prestando sus servicios como mensajero, pero en la modalidad de trabajador en misión, con una interrupción que data desde el 29 de diciembre de 2009 hasta el 5 de octubre de 2010, lo que no significa que sea una eventualidad que no deba ser tenida en cuenta como un servicio efectivamente prestado al ente territorial. De este modo, y en punto a la prescripción precisó que, la evidencia documental, permite concluir que se encuentra configurada la prescripción parcial, pues la relación contractual que había sido continua desde el 23 de agosto de 2004 se interrumpió el 29 de diciembre de 2009 y se reanudó el 5 de octubre de 2010. Corolario de lo expuesto, el tribunal declaró la existencia del contrato realidad entre las partes; declaró la nulidad del acto administrativo cuestionado; declaró parcialmente probada la excepción de prescripción extintiva del derecho formulada por la entidad territorial; condenó al municipio de Pereira a reconocer al señor Luis Alfonso Henao Hincapié las prestaciones sociales de orden legal, teniendo como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, entre el 5 de octubre de 2010 y el 30 de diciembre de 2015, por cuanto operó el fenómeno de la prescripción; condenó a la parte demandada a pagar los porcentajes correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el periodo acreditado en que prestó sus servicios, de los6

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cuales subyacen los contratos, salvo sus interrupciones es decir, durante el periodo transcurrido entre le 5 de octubre de 2010 y el 30 de diciembre de 2015; ordenar a la entidad a tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados entre el 23 de agosto de 2004 y el 30 de diciembre de 2015 para calcular el IBC pensional del interesado; así mismo, tener en cuenta todo el tiempo laborado para efectos pensionales; condenar en costas al municipio; y negar las demás pretensiones. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante7 presentó recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: Si el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral, la excepción de prescripción propuesta por el municipio de Pereira no puede ser declarada como probada. Así, recordó que el señor Luis Alfonso Henao Hincapié laboró para la entidad territorial desde el 23 de septiembre de 2004 hasta el 26 de septiembre de 2008, y desde el 30 de enero de 2012 hasta el 30 de diciembre de 2015 de manera continua; igualmente en los años 2009, 2010 y 2011, la administración municipal lo contrató a través de la empresa de servicios temporales. Lo anterior demuestra que el demandante estuvo vinculado con la entidad demandada permanentemente, con interrupciones en las cuales el interesado seguía cumpliendo con sus labores hasta iniciar el siguiente contrato, por lo que no fueron significativas. En ese orden, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el demandante reclamó su derecho en el término oportuno, por lo que la prescripción se debe contar a partir de la finalización del último contrato de prestación de servicios, habiendo en el presente caso, lugar a reconocer la existencia de una relación laboral durante todo el tiempo en que el interesado trabajó para la entidad territorial. A su turno la parte

derecho en el término oportuno, por lo que la prescripción se debe contar a partir de la finalización del último contrato de prestación de servicios, habiendo en el presente caso, lugar a reconocer la existencia de una relación laboral durante todo el tiempo en que el interesado trabajó para la entidad territorial. A su turno la parte demandada8 presentó escrito de alzada contra la sentencia de primera instancia, con sustento en que: De las actuaciones procesales surtidas y del material probatorio allegado al plenario, se pudo evidenciar que el demandante prestó sus servicios al municipio de Pereira con contratos interrumpidos, y bajo la modalidad de prestación de servicios, amparados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Manifestó que de los testimonios recepcionados permiten inferir que el señor Henao Hincapié recibió instrucciones y cumplía horario pero que ello, en modo alguno, demuestra que lo que unió a las partes fue una auténtica relación laboral, pues aunque la imposición de horarios y la impartición de instrucciones son expresiones de la subordinación laboral, las mismas se pueden evidenciar

7 Folios 226 a 228, C2. 8 Folios 230 a 232, C2.7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

en contratos distintos a los de trabajo y, más allá de esto, no se logró demostrar la subordinación en el proceso. Sostuvo que a los declarantes no les constan las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el demandante prestó sus servicios, pues no conocían el alcance de los contratos del señor Henao Hincapié. Anotó que los testigos presentaron en su oportunidad demandada contra el municipio, procediendo la tacha de falseada, en tanto tienen interés en sus declaraciones haciéndolas parciales. Resaltó que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista implica que el segundo debe someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique la configuración del elemento de subordinación. En punto a la vinculación del demandante a través de empresas de servicios temporales, la entidad territorial argumentó que, durante los años 2009 y 2011, dicha empresa asumió el pago de los derechos laborales del interesado, lo que no fue tenido en cuenta por el tribunal de primera instancia quien condenó a la entidad al pago de dicho periodo. Por último, reiteró la necesidad de revisar el fenómeno prescriptivo, pues se estuvo frente a una relación contractual interrumpida. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante, demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio en esta etapa, de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 272 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad

con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Consideración previa Antes de iniciar el estudio del problema jurídico objeto de esta instancia, la Sala advierte que en el sub examine, se discute la existencia de una relación laboral subyacente entre el señor Luis Alfonso Henao Hincapié y el municipio de Pereira, y en consecuencia si hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales de ley. Según parece desprenderse de los antecedentes reseñados, el demandante se desempeñó al servicio de las Secretarías de Infraestructura y Jurídica del8

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mencionado ente territorial, como obrero y mensajero, desarrollando labores de mantenimiento y construcción de obras públicas, así como de conservación y gestión documental. Tales apreciaciones conllevarían a indicar que, de comprobarse que la vinculación contractual del señor Henao Hincapié se desnaturalizó dando paso a un contrato laboral encubierto, sus calidades serían, en principio, asimilables a los de un trabajador oficial, lo que implicaría que la jurisdicción competente para conocer del asunto es la laboral ordinaria según el artículo 105 numeral 4 del CPACA, que regula que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. No obstante, la Subsección ha advertido en situaciones similares9, lo siguiente: i) Es posible deducir con total claridad que ni en vía administrativa ni en vía judicial se ha discutido, puesto en duda o controvertido por ninguna de las partes (incluso tampoco por el tribunal de primera instancia), el hecho de que el señor Luis Alfonso Henao Hincapié fuera empleado público o trabajador oficial; y, por obvias razones, el municipio de Pereira en ningún momento le atribuyó tales calidades, por virtud de las cuales debía oponerse a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumiera el conocimiento del asunto, tanto así que el a quo no planteó como parte del litigio la determinación de la referida condición del libelista. ii) Resulta evidente que ni en la audiencia inicial ni a lo largo de la actuación procesal se formuló como excepción

previa la denominada falta de jurisdicción, y mucho menos se debatió al momento del saneamiento del proceso como causal de nulidad, que si bien en principio se entendía insaneable en virtud del CPC, con la concepción del CGP esta posición varió porque solo constituye tal fenómeno «cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia» (art. 133, numeral 1.° ibídem), circunstancia que para el asunto de marras no ha acaecido debido a la ausencia de contradicción sobre el punto. iii) Ahora si bien el planteamiento de falta de jurisdicción por razón de lo narrado en los hechos y pretensiones, así como del devenir del proceso fue valorado de oficio por el tribunal en la providencia que se analiza, el mismo resaltó que de declararse la existencia de la relación laboral entre las partes ello no supondría que el vínculo del señor Henao Hincapié mute al de trabajador oficial como tampoco sucede con los empleados públicos que ostentan una relación legal y reglamentaria con el Estado, consideración que comparte esta Subsección. En ese orden de ideas, la Sala conocerá de fondo el recurso de apelación formulado por las partes demandante y demandada, pues se reitera, el derecho a la declaratoria de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de prestaciones sociales, aún se encuentra en discusión. 9 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Subsección proferida el 31 de octubre de 2019, con radicación 150012333000201400048601 (3774-2015), Hildebrando Rafael Vivas Castro vs. UGPP;9

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Problemas jurídicos De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y de los recursos de apelación elevados por la parte demandante y demandada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a: 1. ¿El señor Luis Alfonso Henao Hincapié demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculado con el municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, y con empresas de intermediación laboral? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? 3. ¿Hay lugar a reembolsar al demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral).

Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,10 constituye, junto con otros principios convencionales,11 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».10

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cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas

o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el