CE - 660012333000201600854011SENTENCIA20220913102653

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., primero (1.º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00854-01 (1297-2019) Demandante: PAULA ANDREA SALAZAR LEÓN Demandada: MUNICIPIO DE PEREIRA Tema: Reconocimiento relación laboral subyacente o encubierta. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 11 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Paula Andrea Salazar León, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar: i) la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 27217 del 12 de julio de 2016 expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Pereira y por la Dirección Administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administración de Plazas Docentes, por medio del cual

se negó la solicitud de reconocimiento y pago del reajuste salarial y prestacional a favor de la señora Paula Andrea Salazar León; ii) que entre la demandante y la entidad demandada existió una relación laboral por el lapso transcurrido entre el 4 de marzo de 2008 y el 17 de febrero de 2016; y iii) que el tiempo laborado por la interesada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y como trabajadora en misión se debe computar para efectos pensionales. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad territorial a: i) reconocer, liquidar y pagar a la demandante las diferencias salariales y el total de las prestaciones sociales, conforme a los derechos laborales de los empleados de planta adscritos a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira que realizan las mismas o similares funciones y que 1 Folios 2 y 3, C1.2

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corresponden a la prima de servicios, prima de navidad, dotación, auxilio de transporte, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, subsidio de alimentación, bonificación por recreación, entre otras; ii) liquidar y pagar el trabajo suplementario del 4 de marzo de 2008 al 9 de diciembre de 2009 y del 1.º de agosto de 2001 al 17 de febrero de 2016; iii) que el pago al que haya lugar sea efectuado de manera indexada desde cuando el derecho se hizo exigible y hasta cuando la sentencia sea cancelada; iv) pagar a la señora Salazar León los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, riesgos profesionales y salud, que debieron ser trasladados a los fondos correspondiente y que fueron asumidos por la convocante en los lapsos comprendidos entre el 4 de marzo de 2008 y el 9 de diciembre de 2009, y entre el 1.º de agosto de 2001 y el 17 de febrero de 2016; v) pagar las cotizaciones a la caja de compensación familiar por el periodo previamente indicado; vi) pagar el reajuste salarial, de prestaciones sociales, de salud, ARL y pensiones, y de trabajo suplementario, de conformidad con la liquidación realizada por Servitemporales en el periodo transcurrido entre el 19 de enero de 2010 y el 29 de julio de 2011, liquidados de acuerdo al valor que devengan las personas nombradas que realizan las mismas funcionades, e indexados al momento en que se realice la cancelación de la condena; vii) pagar la diferencia de lo que podía percibir la demandante por licencia de maternidad en los dos embarazos que tuvo mientras laboró al servicio del municipio de Pereira; viii) pagar las costas procesales; y ix) pagar los intereses moratorios de las sumas adeudadas desde el momento de ejecutoria de la sentencia hasta cuando se realice el pago de la misma. Fundamentos fácticos relevantes2 1. La señora

servicio del municipio de Pereira; viii) pagar las costas procesales; y ix) pagar los intereses moratorios de las sumas adeudadas desde el momento de ejecutoria de la sentencia hasta cuando se realice el pago de la misma. Fundamentos fácticos relevantes2 1. La señora Paula Andrea Salazar León prestó sus servicios para el municipio de Pereira, Secretaría de Educación, entre el 4 de marzo de 2008 y el 17 de febrero de 2016. 2. Durante el tiempo en que estuvo vinculada con la empresa intermediaria Servitemporales S.A., le fueron cancelados las prestaciones de ley, así como el tiempo de trabajo suplementario. 3. La demandante prestó sus servicios en las instituciones educativas de la Secretaría de Educación, designada como técnico y/o auxiliar administrativo, y durante el lapso en el que duró dicha vinculación no se le cancelaron las acreencias laborales a que tenía derecho. 4. Mediante Oficio 27217 del 12 de julio de 2016 la Secretaría de Educación del municipio de Pereira negó la solicitud realizada por la demandante encaminada a obtener el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las partes y su correspondiente liquidación. 5. Para el año 2010 y parte del 2011, la administración municipal decidió contratar el servicio de vigilancia, administrativos y servicios generales a través de tercerización con la empresa Servitemporales S.A., lo que mejoró las condiciones del personal contratado en lo que tiene que ver con sus prestaciones sociales; sin embargo, el salario devengado no correspondía 2 Folios 3 a 8, C1.3

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al percibido por un empleado de planta del municipio que realizaba las mismas funciones de la demandante. 6. La señora Salazar León prestó sus servicios a través de la referida temporal durante el periodo cursado entre el 18 de enero de 2010 y el 29 de julio de 2011. 7. La interesada estuvo embarazada en dos oportunidades, y pese a tales circunstancias el empleador desconoció que la misma gozaba de una estabilidad laboral reforzada por su estado de gravidez y posterior lactancia, dejándola cesante, es decir, sin contrato. Dicha situación se vio reflejada en la suspensión de 4 meses efectuada a su contrato en el año 2011, y en la suspensión realizada en 2015 cuya reanudación se efectuó el 18 de enero de 2016 y que duró hasta el 17 de febrero de 2016. 8. La demandante elevó solicitud de estabilidad reforzada el 19 de febrero de 2016, petición que fue resuelta por medio de Oficio 7905-2016 en el que se le informó que se suscribiría un nuevo contrato en los términos de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-070 de 2013, hecho que nunca ocurrió. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las

que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones3: «Procede el Despacho a efectuar el análisis previsto en el numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A. en consonancia con el canon 100 del C.G.P., atendiendo que el apoderado de la entidad demandada, formuló las excepciones de «INEXISTENCIA DEL CONTRATO O RECLAMACIÓN LABOR» «INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR Y COBRO DE LO NO DEBIDO» «PRESCRIPCIÓN» y la «GENÉRICA». 2.1. Frente a la excepción de «INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR Y COBRO DE LO NO DEBIDO», la cual descansa en el argumento que a la accionante no se le adeuda ninguna acreencia que tenga su génesis en un contrato o relación de trabajo, porque nunca se dio el vínculo laboral, se aclara que por estar relacionada con los hechos que respaldan las súplicas de la demanda, será estudiada con el fondo del asunto. 2.2. En relación con la excepción de «PRESCRIPCIÓN» debe decirse que en reiteradas oportunidades esta Corporación ha manifestado que ateniendo el mandato imperativo señalado en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 3 Folios 347 y 348, C2.4

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2011, la oportunidad para resolver la excepción de prescripción extintiva, es la audiencia inicial. No obstante, es preciso referir que en reciente providencia, el Consejo de Estado señaló la improcedencia de resolver en esta etapa del proceso las excepciones que tienen por finalidad atacar el derecho sustancial debatido, caso en el cual la excepción debe ser resuelta en la sentencia y no en forma previa como lo ordena la norma en cita, por tratarse de un medio exceptivo de fondo. De acuerdo a lo anterior, decidir sobre la prescripción del pago reclamado por el demandante, en forma previa o anterior a la sentencia, comporta una decisión sobre el derecho sustancial debatido en el proceso que puede involucrar derechos de carácter imprescriptible según lo expuso el Consejo de Estado en la referida providencia, por lo que deba dejarse para el momento de finiquitar el litigio. El apoderado judicial de la entidad demandada propuso además la excepción de «INEXISTENCIA DEL CONTRATO O RECLAMACIÓN LABOR», respecto de la excepción propuesta, estima el Despacho que dicho medio de defensa no constituye excepción que tenga el carácter de previa, de las señaladas en el artículo 100 C.G.P., ni en el 180 numeral 6º de la Ley 1437 de 2011. En ese orden de ideas, y dado que el suscrito no encuentra probada alguna otra de las excepciones previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA., ni otras de las enlistadas en el artículo 180-6º ibídem, para ser decretada de manera oficiosa, dispone continuar con el proceso concretamente con los demás puntos de la presente audiencia.» (Negrillas y mayúsculas originales) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos4: «[…] el litigio se circunscribe al estudio de legalidad del acto

la presente audiencia.» (Negrillas y mayúsculas originales) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos4: «[…] el litigio se circunscribe al estudio de legalidad del acto administrativo No. 27217 del 12 de julio de 2016, expedido por el municipio de Pereira, por medio del cual se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento y pago del reajuste salarial y prestacional con su respectiva indexación a favor de la demandante, y en consecuencia se declare la existencia o no, de una relación laboral entre la señora Paula Andrea Salazar León y la entidad demandada; lo anterior a efectos de determinar si procede el pago de prestaciones sociales y demás emolumentos que constituyen factor salarial a favor de la demandante, de acuerdo con la labor desempeñada, por el periodo comprendido entre el 4 de marzo de 2008 hasta el 17 de febrero de 2016. O si por el contrario, no hay lugar a declarar la ilegalidad del acto señalado toda vez que la entidad demandada no le adeuda ninguna acreencia a la señora Salazar León, ya que nunca se presentó un vínculo laboral, pues lo único que existió fue una prestación de servicios de forma interrumpida, a la cual se le cancelaron los honorarios pactados en el contrato.» (Mayúsculas del texto) SENTENCIA APELADA5 El Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia escrita el 11 de octubre de 2018, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: 4 Folios 348 y 349, C2. 5 Folios 378 a 396, C2.5

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En primer término, el juez de conocimiento consideró que no quedaba duda que las funciones adelantas por la demandante no eran de aquellas que puedan denominarse transitorias, en tanto que la señora Salazar León cumplía tales labores como si contara con la categoría de empleado de planta, por lo que, en ese en ese orden, era procedente el derecho a la remuneración, prestaciones sociales y las demás prebendas de las que goza un empleado de la entidad territorial. En segundo lugar, al analizar lo concerniente a la vinculación a través de empresas de servicios temporales, el a quo indicó que el periodo transcurrido entre el 19 de enero de 2010 y el 29 de julio de 2011, tiempo acreditado como de actividades bajo la figura de trabajador en misión, debía ser tenido en cuenta en tanto se evidenció la continuidad del servicio, con lo que se desnaturalizó la figura de los trabajadores temporales. En tercer lugar, bajo las precisiones efectuadas, el tribunal señaló que dispondría el reconocimiento del conjunto de prestaciones generadas con ocasión del servicio desempeñado por la demandante y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales, junto con el pago de las cotizaciones correspondientes a la seguridad social integral. Así mismo, resaltó que dichas prestaciones serían liquidadas con base en los honorarios contractuales. En punto a la prescripción, refirió que los elementos de juicio obrantes en el expediente permitían concluir que durante los periodos laborados por la señora Paula Andrea Salazar León, esto es, entre el año 2008 y el 2016, incluyendo la vinculación con Servitemporales S.A., no ocurrió el fenómeno prescriptivo ni siquiera

parcialmente, al no comprobarse interrupciones significativas en la prestación del servicio. En ese sentido, al haberse radicado la reclamación administrativa el 22 de junio de 2016 y presentada la demanda el 10 de noviembre de la misma anualidad, no habría lugar a declarar el acaecimiento de la mencionada figura. Finalmente, adujo que, en cuanto las diferencias prestacionales por el lapso laborado en Servitemporales, las mismas eran procedentes, al igual que el reconocimiento y pago de los porcentajes de las cotizaciones que debió pagar la demandante por concepto de seguridad social y de la dotación de calzado y vestido. En lo atinente a la solicitud de pago de la diferencia de lo que podía percibir por licencia de maternidad, el tribunal recalcó que dicho concepto no fue solicitado en la reclamación administrativa efectuada a la entidad demandada, razón por la cual frente a dicha pretensión no se cumplió el requisito formal de acudir ante la administración para que revise su decisión, antes de ser llevada ante la jurisdicción. Corolario de lo expuesto, el tribunal de primera instancia declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al municipio de Pereira a: i) reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales de orden legal, teniendo como base para ello los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, entre el 4 de marzo de6

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2008 y el 17 de febrero de 2016; ii) pagar las diferencias prestacionales entre lo que se le reconoció y pagó a la demandante en virtud de los contratos suscritos entre el 18 de enero al 8 de diciembre de 2010 y del 17 de enero de 2011 al 29 de julio de 2011, lapso en el que trabajó a través de Servitemporales S.A., y lo devengado por el personal que desempeñaba el cargo de auxiliar administrativo que hace parte de la planta de personal del ente territorial demandado; iii) pagar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el periodo acreditado en que prestó sus servicios; iv) pagar en dinero como compensación, las dotaciones de vestido y calzado de labor causadas en los periodos referenciados en la sentencia; y v) pagar las costas del proceso; asimismo negó las demás súplicas de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada6 presentó recurso de apelación frente a lo concluido por el tribunal de primera instancia, el cual sustentó bajo los siguientes argumentos: La señora Paula Andrea Salazar León nunca estuvo vinculada laboralmente con el municipio de Pereira pues prestó sus servicios personales mediante contratos de prestación de servicios, dentro de los cuales se comprometió a cumplir ciertas actividades acordadas, en aras de alcanzar el objetivo contractual. Aunado a lo anterior, los referidos contratos de prestación de servicios fueron tramitados y ejecutados al amparo de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007. Adujo que no se trató de un solo contrato, sino de múltiples acuerdos entre los cuales se presentaron interrupciones de varios días, incluso de más de un mes, situación que no fue analizada por el a quo, pues solo señaló al respecto que tales interrupciones, no fueron relevantes. En igual sentido no puede hablarse de continuidad o unidad

sino de múltiples acuerdos entre los cuales se presentaron interrupciones de varios días, incluso de más de un mes, situación que no fue analizada por el a quo, pues solo señaló al respecto que tales interrupciones, no fueron relevantes. En igual sentido no puede hablarse de continuidad o unidad contractual frente al periodo en que la demandante prestó sus servicios con la EST Servitemporales S.A., pues durante dicho tiempo percibió las prestaciones sociales por parte de la misma, lo cual denota, además, una condena inadecuada al patrimonio del Estado, ordenando el pago de emolumentos que no le corresponden y que, como se indicó la demandante percibió de su verdadero empleador. Sostuvo que, en el evento de declararse la existencia de un contrato de trabajo, debe revisarse la prescripción trienal, analizando cada uno de los vínculos de manera separada. Al amparo de lo expuesto, solicitó revocar la sentencia de primer grado o subsidiariamente decretar el fenómeno de la prescripción, así como negar las dotaciones de vestido y calzado de labor. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6 Folios 398 a 400, C2.7

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Las partes demandante, demandada, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio en esta etapa, de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 429 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y del recurso de apelación elevado por la entidad demandada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a: 1. ¿La señora Paula Andrea Salazar León demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo en que estuvo vinculada con el municipio de Pereira, Secretaría de Educación a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, y con empresas de intermediación laboral? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? 3. ¿Al declararse la existencia de la relación laboral con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad demandada, y las vinculaciones mediante terceros intermediarios, cómo debe restablecerse el derecho de la demandante, específicamente en lo que refiere a las prestaciones devengadas durante el tiempo en que duró la intermediación y en lo que tiene que ver con la dotación de vestuario y calzado? 4. ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con

y en lo que tiene que ver con la dotación de vestuario y calzado? 4. ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de8

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derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,7 constituye, junto con otros principios convencionales,8 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer

y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el 7 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 8 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».9

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Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral,

gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.9 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 9 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.10

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(ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro. De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente. En consecuencia,