CE-68000-23-15-000-2000-02823-02(AP)-2011

REUBICACION DE VENDEDORES AMBULANTES - Debe garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital Del anterior recuento se destaca que en materia de reubicación de vendedores informales, el Municipio de Bucaramanga gestionó un proceso de concertación, en el que los interesados participaron en la búsqueda de una solución adecuada a sus necesidades. Sin embargo, el mismo no ha sido exitoso, pues los artesanos no han aceptado las distintas propuestas de reubicación, por reparos a los respectivos inmuebles. Es por ello que la Administración, con miras a hacer efectiva la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, debe buscar una alternativa diferente para lograr su recuperación, que se compadezca con la realidad de la actividad comercial de los artesanos, pues de las pruebas analizadas se desprende que su negativa a la propuesta de reubicación radica en que los inmuebles que la Administración ha ofrecido, carecen de atractivo para el consumidor que busca lugares públicos y abiertos, para realizar sus compras. Es preciso anotar que el proceso de recuperación del espacio público debe consultar un proyecto de reubicación de los vendedores informales que garantice sus derechos al trabajo y al mínimo vital. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que la medida de desalojo de los vendedores informales es constitucional, siempre que exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso y la determinación de políticas que permitan una reubicación, precedida de una cuidadosa evaluación sobre la realidad de las actividades informales del comercio. Por tal motivo, el proceso de restitución del espacio público que adelante el

Alcalde de Bucaramanga, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal, debe ofrecer las garantías mencionadas, poniendo al alcance de los afectados una alternativa económica real de reubicación laboral, para lo cual se conminará a la Administración actual. DESACATO EN ACCION POPULAR - Incumplimiento de fallo que ordena reubicar de vendedores informales. Reducción de la sanción Sin duda, lo anterior es consecuencia lógica de la imposibilidad de reubicar a este grupo de personas, quienes se ven obligados a regresar a la zona objeto de restitución. No obstante, no puede el demandado excusarse en esta circunstancia para retrasar por más de 10 años el cumplimiento del fallo judicial, siendo que cuenta con todas las herramientas legales para proceder a la restitución, sin que hasta la fecha se observen los resultados de las gestiones de los distintos órganos de la Administración Municipal, dirigidas a alcanzar dicho fin. Tampoco se vislumbra justificación clara para la renuencia en el acatamiento de la sentencia, habida cuenta de que se han iniciado varios incidentes de desacato y se sancionó al funcionario que fungía como Alcalde en el año 2003, sin que se haya logrado persuadir al Representante del ente territorial demandando, para lograr el cumplimiento inexorable que se depreca. Así las cosas, la Sala no halla mérito para revocar la sanción consultada; empero, considera que hay lugar a rebajar el monto de la sanción pecuniaria, comoquiera que el demandado demostró que la Administración actual se encuentra desarrollando el Registro Poblacional Personalizado que busca cuantificar, identificar, localizar y seleccionar la actividad

de las ventas informales, además de que expidió el Decreto 026 de 2009, por medio del cual se crea el Comité Operativo Intersectorial de Recuperación, Protección y Defensa del Espacio Público; medidas estas que, sin duda, contribuirán a implementar las acciones pertinentes para resolver el problema de ocupación del espacio público. En consecuencia, se modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia consultada, para indicar que el monto de la sanción que se impone al Alcalde Fernando Vargas Mendoza es de diez (10) salarios mínimos mensuales, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 68000-23-15-000-2000-02823-02(AP)

Actor: CENTRO COMERCIAL CINEMAS CABECERA Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 24 de marzo de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander sancionó al Alcalde del Municipio de Bucaramanga, con multa de veinte (20) salarios mínimos legales, por desacato a la sentencia de 20 de febrero de 2001.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La acción. El CENTRO COMERCIAL CINEMAS CABECERA del Municipio de

Bucaramanga, interpuso acción popular, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad pública y ambiente sano, y se hicieran las siguientes declaraciones:

1. Ordenar al Municipio de Bucaramanga restituir el espacio público invadido por los

vendedores informales que se ubican en la Calle 49, entre Carreras 35 y 35A del sector de Cabecera.

2. Ordenar al Municipio de Bucaramanga adoptar las medidas necesarias para asegurar que una vez efectuado el desalojo de los vendedores informales, no se ocupe de nuevo el espacio público.

I.2. La sentencia del Tribunal. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 20 de febrero de 2001, resolvió: “PRIMERO: El municipio de Bucaramanga, en un término de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realizará todas las gestiones necesarias para recuperar el espacio público en el sector de Cabecera, comprendido entre la Calle 49 y las Carreras 35 y 35A, ocupado en la actualidad por vendedores informales, en coordinación con la Policía. Procederá a la reubicación de todos los vendedores, que según censo que realice el accionado, sean invasores del espacio público, en desarrollo de una actividad lícita. De considerarlo necesario, se utilizarán mecanismos de concertación, sin desconocer ni olvidar que la protección al espacio público es de interés general y que es, precisamente, el derecho colectivo que a través de esta acción se protege.

SEGUNDO: Se previene a la administración local para que no vuelva a incurrir en las

omisiones generadoras de la vulneración al derecho colectivo amparado.” Concluyó que el Municipio era responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, por omitir el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la conservación y restitución del espacio público, invadido por los vendedores informales pertenecientes a la comunidad hippie, asentada en la vía pública.

II.- EL INCIDENTE DE DESACATO.

II.1. Apertura del incidente. En proveído de 5 de mayo de 2010, a solicitud de la parte actora, el Tribunal ordenó la apertura del incidente de desacato y concedió al demandado un término de tres (3) días, para pronunciarse al respecto. II.2. La contestación. El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público del Municipio de Bucaramanga, relacionó las siguientes medidas adoptadas, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal: - Emitió comunicaciones a los vendedores informales del sector de Cabecera del Municipio de Bucaramanga, citándolos para que se presentaran en las instalaciones del Departamento Administrativo, con el fin de elaborar el Registro Poblacional Personalizado y llevar a cabo un proceso de reubicación. - Realizó dos reuniones los días 5 y 12 de marzo de 2008, con los representantes de las organizaciones artesanales, en la que puso de presente la propuesta del Alcalde, según la cual, los mismos vendedores sean quienes escojan el inmueble donde se debe realizar la reubicación, para que el Municipio lo arriende o lo compre. - El 10 de abril de 2008, convocó a los integrantes del Comité de verificación de la

sentencia, a los representantes de los Artesanos, al Secretario de Gobierno y al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, a una reunión en la que se dejó constancia de que los artesanos no han aceptado la propuesta de la Administración, porque en su criterio, la solución no es tomar en arrendamiento un predio, sino declarar la vía peatonal de la Calle 49, como patrimonio cultural. - Con oficio de 4 de junio de 2008, el Director de la Defensoría del Espacio Público, solicita al Secretario de Gobierno Municipal, en virtud de las quejas formuladas por la invasión del espacio público en la vía peatonal de la Calle 49, se mantengan los operativos de control y recuperación del mismo. La solicitud se reitera en escrito de noviembre de 2009.

III.- LA PROVIDENCIA CONSULTADA.

En providencia de 24 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander sancionó al Alcalde del Municipio de Bucaramanga, con multa de veinte (20) salarios mínimos mensuales, conmutables en arresto de 1 mes, por desacato a la sentencia de 20 de febrero de 2001. Arguyó el Tribunal que los operativos de recuperación del espacio público adelantados por la Administración Municipal en la zona objeto de protección, fueron insuficientes para cumplir el fallo judicial. De dichos operativos, se obtuvo una recuperación temporal de la Calle 49 del Sector de Cabecera, dado que, al no haberse efectuado la reubicación ordenada en el fallo, los vendedores informales retornaron a la vía pública, persistiendo así la vulneración de los derechos colectivos. Anotó que si bien en anterior incidente que se tramitara por desacato a la

mencionada providencia, se resolvió no sancionar al Alcalde (auto de 6 de febrero de 2008), sí se advirtió que en el término de 3 meses, debía llevarse a cabo la reubicación total de los artesanos, medida que no se efectuó. Destacó que la única actuación adelantada por el Municipio, después del proveído en mención, fue la celebración de dos reuniones los días 5 y 12 de marzo de 2008, donde propuso a los artesanos que buscaran una vivienda que el Municipio pudiera arrendar, para llevar a cabo la reubicación. En relación con la recuperación del espacio público, anotó que el demandado solamente aportó unos requerimientos de la Defensoría del Espacio Público, en los que solicita al Secretario de Gobierno Municipal mantener los operativos de control y recuperación del espacio público. De lo anterior, concluyó el a quo que el demandado no adelantó mayores diligencias, con miras a acatar el fallo, pues se limitó a realizar 2 reuniones para concertar la reubicación de los vendedores y a enviar unos oficios solicitando que se adelanten operativos de restitución, pero su actuar no fue diligente ni eficaz, de manera que se impone sancionarlo por desacato. Por último, resaltó que mediante providencia de 21 de marzo de 20031, ya se había sancionado al anterior mandatario local, sin que hayan variado sustancialmente las circunstancias que dieron lugar a la imposición de dicha sanción.

IV.- CONSIDERACIONES: El artículo 41 de la Ley 472 de 1998, establece: “Artículo 41. Desacato.

La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad 1 Confirmado en proveído de 28 de mayo de 2003, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” En la acción popular el desacato constituye el ejercicio de la potestad disciplinaria del juez que profirió la sentencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas. Dicha potestad está limitada por dos requisitos, a saber: que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario, en primer término, determinar el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega. Ese contenido está establecido básicamente por el objeto, los sujetos y el plazo; es decir, cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó en forma

oportuna y completa. De conformidad con la sentencia de 20 de febrero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el Municipio de Bucaramanga debía atender las siguientes órdenes:

1. Adelantar el proceso de restitución del espacio público comprendido entre

las Carreras 35 y 35A con Calle 49, del sector de Cabecera.

2. Llevar a cabo la reubicación de los vendedores informales que ocupan la mencionada zona.

De las actuaciones adelantadas por el Municipio de Bucaramanga, con miras a dar cumplimiento al fallo. En el escrito de oposición al incidente de desacato, el Municipio de Bucaramanga manifestó que adquirió un predio mediante escritura pública N° 1644 de 20 de junio de 2003 de la Notaría Primera de Bucaramanga2, con la finalidad de ser utilizado para la reubicación de los vendedores informales de la zona objeto de la presente controversia; pero que debió rescindir el contrato de compraventa, porque aquellos no aceptaron el predio, debido a que su ubicación no era estratégica para su actividad comercial, según quedó establecido en el acta de la reunión de 17 de octubre de 2003, obrante a folio 545 del cuaderno núm. 1. Informó también el demandado que en junio de 2004, realizó una reunión con los representantes de las agremiaciones artesanales, en la que ofreció otras opciones de inmuebles, como los del Centro Comercial FEGHALI y Centro Comercial San Andresito, los cuales tampoco fueron aceptados por los vendedores. En el año 2006, se firmó entre el Municipio de Bucaramanga y la Universidad

Autónoma de Bucaramanga –UNAB, el Contrato de Consultoría N° 021 (folio 631), cuyo objeto fue la elaboración de un estudio que permita determinar el sitio adecuado para reubicar a los artesanos y vendedores informales del sector de Cabecera3. El 4 de diciembre de ese año se realizó una reunión para exponer los resultados, pero las opciones no fueron admitidas por los vendedores4. Mediante oficio N° 749 de 4 de mayo de 2007, el Defensor del Espacio Público solicita al Secretario de Gobierno Municipal realizar controles permanentes de recuperación del espacio público, en el sector de la Calle 49, entre Carreras 35 y 35A. (Folio 295). El Inspector del Espacio Público, en oficio de 30 de agosto de 2007, informa al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público que en el sector objeto de la acción popular se ha mantenido un puesto de control permanente, con la colaboración de la Policía Nacional, para desocupar el espacio público invadido. (Folio 71). 2 Folio 359, cuaderno núm. 1. 3 El estudio se visualiza a folio 744 del cuaderno núm. 1. 4 De lo anterior se dejó constancia en el acta del Comité de verificación de 14 de diciembre de 2006 (folio 725, cuaderno núm. 1). En las actas de las reuniones del Comité de verificación del cumplimiento de la sentencia de los días 5 y 12 de marzo de 2008, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público puso de presente a los representantes de las organizaciones artesanales, la propuesta del Alcalde consistente en que los

vendedores sean quienes ubiquen y escojan un inmueble para llevar a cabo la reubicación, el cual el Municipio está dispuesto a arrendar o comprar. Los artesanos se comprometieron a presentar una propuesta concreta el día 2 de abril de 2008. (Folio 46 y 50). En los diferentes escritos allegados por el demandado, durante el presente trámite incidental, se resalta que la mencionada propuesta no contempló las alternativas que se habían concertado en la reunión de 12 de marzo de 2008, por lo que no pudo ser aceptada. En acta del Comité de verificación de 10 de abril de 2008, visible a folio 54 del cuaderno del incidente, el representante de los artesanos manifestó que se insistirá en la declaratoria de Patrimonio Cultural de la zona objeto de restitución, y que de no lograrse, sí se acogerá la propuesta de buscar un inmueble. Dada la negativa de los vendedores de desocupar las vías invadidas, y de la Administración de declararlas Patrimonio Cultural, el 8 de mayo de 2008, el Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público ofició al Secretario de Gobierno para que informara sobre las actuaciones realizadas en virtud del operativo efectuado el 3 de mayo del mismo año y, del mismo modo, resaltó que los operativos de recuperación deben ser permanentes. (Folio 319). Mediante oficio de 19 de mayo de 2008, el Inspector de Espacio Público contesta la solicitud anteriormente descrita y manifiesta que a partir del día 3 de mayo de 2008, se ubicaron funcionarios de esa Inspección, de manera permanente, en la

zona objeto del fallo, anexando registro fotográfico. (Folios 320 a 323). A folio 347, se observa acta de verificación del cumplimiento de la sentencia, celebrada el 20 de mayo de 2007, en la que el Director de la Defensoría del Espacio Público informa al Representante de los artesanos que la Alcaldía adelanta el Proceso de Inscripción en el Registro Poblacional Personalizado, cuya finalidad es conformar una base de datos sobre la actividad de las ventas informales, para formular un proyecto de reubicación. Del anterior recuento se destaca que en materia de reubicación de vendedores informales, el Municipio de Bucaramanga gestionó un proceso de concertación, en el que los interesados participaron en la búsqueda de una solución adecuada a sus necesidades. Sin embargo, el mismo no ha sido exitoso, pues los artesanos no han aceptado las distintas propuestas de reubicación, por reparos a los respectivos inmuebles. Es por ello que la Administración, con miras a hacer efectiva la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, debe buscar una alternativa diferente para lograr su recuperación, que se compadezca con la realidad de la actividad comercial de los artesanos, pues de las pruebas analizadas se desprende que su negativa a la propuesta de reubicación radica en que los inmuebles que la Administración ha ofrecido, carecen de atractivo para el consumidor que busca lugares públicos y abiertos, para realizar sus compras. Es preciso anotar que el proceso de recuperación del espacio público debe consultar un proyecto de reubicación de los vendedores informales que garantice sus derechos al trabajo y al mínimo vital. En este sentido, la jurisprudencia de la

Corte Constitucional ha sostenido que la medida de desalojo de los vendedores informales es constitucional, siempre que exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso y la determinación de políticas que permitan una reubicación, precedida de una cuidadosa evaluación sobre la realidad de las actividades informales del comercio. Por tal motivo, el proceso de restitución del espacio público que adelante el Alcalde de Bucaramanga, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal, debe ofrecer las garantías mencionadas, poniendo al alcance de los afectados una alternativa económica real de reubicación laboral, para lo cual se conminará a la Administración actual. De igual forma, se exhortará a los vendedores del callejón de Cabecera, para que faciliten el proceso de reubicación, en cumplimiento de su deber de obedecimiento a las decisiones de los Jueces y de la Administración. Por otra parte, en relación con la segunda orden de protección, esto es, la recuperación del espacio público invadido en el sector de Cabecera, observa la Sala que los operativos de control llevados a cabo por la Administración Municipal, no han sido eficaces y, una vez adelantado el desalojo, los vendedores retornan al mismo lugar. Sin duda, lo anterior es consecuencia lógica de la imposibilidad de reubicar a este grupo de personas, quienes se ven obligados a regresar a la zona objeto de restitución. No obstante, no puede el demandado excusarse en esta circunstancia para retrasar por más de 10 años el cumplimiento del fallo judicial, siendo que cuenta con todas las herramientas legales para proceder a la restitución, sin que

hasta la fecha se observen los resultados de las gestiones de los distintos órganos de la Administración Municipal, dirigidas a alcanzar dicho fin. Tampoco se vislumbra justificación clara para la renuencia en el acatamiento de la sentencia, habida cuenta de que se han iniciado varios incidentes de desacato y se sancionó al funcionario que fungía como Alcalde en el año 2003, sin que se haya logrado persuadir al Representante del ente territorial demandando, para lograr el cumplimiento inexorable que se depreca. Así las cosas, la Sala no halla mérito para revocar la sanción consultada; empero, considera que hay lugar a rebajar el monto de la sanción pecuniaria, comoquiera que el demandado demostró que la Administración actual se encuentra desarrollando el Registro Poblacional Personalizado que busca cuantificar, identificar, localizar y seleccionar la actividad de las ventas informales, además de que expidió el Decreto 026 de 2009, por medio del cual se crea el Comité Operativo Intersectorial de Recuperación, Protección y Defensa del Espacio Público5; medidas estas que, sin duda, contribuirán a implementar las acciones pertinentes para resolver el problema de ocupación del espacio público. En consecuencia, se modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia consultada, para indicar que el monto de la sanción que se impone al Alcalde Fernando Vargas Mendoza es de diez (10) salarios mínimos mensuales, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 5 Folio 259 a 354. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFIRMASE la providencia consultada, en cuanto declaró incumplida la sentencia de 20 de febrero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: MODIFICASE el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia consultada, en el sentido de imponer al Alcalde de Bucaramanga Fernando Vargas Mendoza, multa equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses

Colectivos.

TERCERO: CONMINASE al Alcalde del Municipio de Bucaramanga, para que, sin más dilaciones, gestione el proceso de reubicación de los vendedores informales de la zona de Cabecera, ofreciéndoles una alternativa que les permita ejercer su actividad en condiciones favorables que no haga nugatorio su derecho al trabajo y al mínimo vital.

Así mismo, EXHORTASE a dichos comerciantes para que faciliten el proceso de reubicación, en cumplimiento de su deber de obedecimiento a las decisiones de los Jueces y de la Administración.

CUARTO: TIENESE a la Abogada Gladys Sofía Prada La Torre, como apoderada del Municipio de Bucaramanga, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 240 del expediente.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 16 de junio de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO