CE-68001-23-15-000-1994-00007-01(20775)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA – SUBSECCION A

CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez

Bogotá, D.C., abril veintisiete (27) de dos mil once (2011).

Radicación: 680012315000199400007 – 01 (20.775)

Demandante: Héctor Fernely Ríos Sierra Demandado: Nación – Ministerio de Obras Públicas Asunto: Apelación sentencia de reparación directa Procede la Sala a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que dictó la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el día 29 de septiembre de 2000, mediante la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa del demandante y, por ende, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo dentro de este litigio.

I. A N T E C E D E N T E S : 1.- La demanda.

En escrito presentado el día 14 de junio de 1994, el señor Héctor Fernely Ríos Sierra, a través de apoderado judicial, formuló acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Obras Públicas, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por los perjuicios materiales y morales a él ocasionados, como consecuencia de la destrucción de un automotor de su propiedad debido a la falta de adopción de “… las seguridades necesarias para proteger el paso por el río Suárez, durante la construcción del Puente La Libertad,

por reparación total…”, hecho que se produjo el 25 de abril de 1993. En este sentido, la parte actora solicitó la suma de $ 22’000.000, por el valor comercial del bien destruido, más el monto de $ 12’000.000, a título de lucro cesante; también solicitó un monto equivalente a 1.000 gramos de oro por perjuicios morales (fls. 8 a 17 c 1). 2.- Los hechos. La parte actora narró, en síntesis, que el día 24 de abril de 1993 se desplazaba desde el Municipio de Bucaramanga hasta las ciudades de Bogotá y Santiago de Cali en su vehículo automotor en el cual transportaba mercancías; al llegar al Municipio de Barbosa (Santander) se encontró con que el puente de “la Libertad” estaba en reparación, lo cual lo obligó a tomar una vía alterna a través del paso por el río Suárez pero debido a las malas condiciones del tramo habilitado para tal fin, el automotor sufrió averías mecánicas y debió quedarse “entre las aguas” hasta tanto se conseguía el repuesto pertinente, el cual debía enviarse desde Bucaramanga. Sostuvo que el vehículo quedó entonces “a merced de la ayuda que le pudieran prestar los Empleados del Ministerio de Obras Públicas que estaban encargados de facilitar el paso entre tanto se arreglaba”; sin embargo, al día siguiente y debido a que en el lugar no existían grúas ni vehículos que pudieren extraer el carro del río, el cauce de éste aumentó y arrastró consigo el bien y la mercancía que allí se

transportaba, destruyéndose de esta manera todos los bienes, incluido el automotor. Señaló que “la Administración es responsable por omitir la debida protección a la totalidad de los usuarios de la vía pública que por no tener las mínimas seguridades de prevención impidió que el vehículo fuera retirado del cauce del río, en forma inmediata, hasta el momento en que las aguas crecieron y produjeron su destrucción (…)”. 3.- La parte demandada no contestó la demanda (fls. 24 y 25 c 1). 4.- Alegatos de conclusión en primera instancia. 4.1. La Nación sí intervino dentro de esta oportunidad procesal y señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no posee relación alguna con los hechos materia de proceso, dado que la entidad que estaría llamada a responder por el daño alegado por el actor sería el INVIAS; también propuso la excepción que denominó “FALTA DE NEXO CAUSAL ENTRE EL HECHO Y LA SUPUESTA OMISION” y la culpa exclusiva de la víctima (fls. 99 a 103 c 1). 4.2. A su turno, el Ministerio Público solicitó declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación – Ministerio de Obras Públicas, toda vez que dicho ente no sería el titular de la situación jurídica pretendida (fls. 111 y 112 c 1). 5.- La sentencia apelada. La Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, mediante sentencia proferida el 29 de septiembre de 2000, consideró que el actor no acreditó la condición de propietario del bien que se habría

destruido y, por lo mismo, carecía de legitimación en la causa por activa (fls. 114 a 123 c ppal). 6.- La apelación. Inconforme con la referida sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual se limitó a lo siguiente: “La imposibilidad de allegar pruebas, por razón de las lacónicas respuestas del Ministerio y las evasivas de dar cumplimiento a las normas sobre remisión de documentos como el Decreto 2150 de 1995 y otras que obligan al servidor público a atender las órdenes de Tribunales y Jueces, impidieron allegar las pruebas totales que por ser documentales no tenían otro medio de comprobación y por lo tanto se produjo la providencia que fue objeto de apelación. Sin embargo, toda la inconformidad estriba en que la parte demandada solicitó que se hiciera audiencia de conciliación, no se hizo ofrecimiento alguno y todo quedó en el campo de la falta de colaboración de la parte, por lo cual ese indicio frente a las demás situaciones que se dieron, conllevan a que se apliquen las responsabilidades que de tal comportamiento indiciario y las solicitudes en el curso del proceso, se profiera una sentencia de mérito, porque no se puede dejar a la administración que determine conciliar, no enviar documentos y finalmente dejar al administrado a la deriva de la solicitud de sus derechos. Considero suficiente lo anterior para solicitar que se profiera sentencia conforme a las peticiones de la demanda ya que nada se modificó en el plenario”. (fls. 130 y 131 c ppal). 7.- Alegatos de conclusión en segunda instancia. Sólo la parte demandada intervino dentro de esta etapa procesal, para lo

cual sostuvo que la segunda instancia debe resolver el caso de la misma forma en que lo hizo el a quo, por cuanto la procedencia del decreto y práctica de pruebas ante el Consejo de Estado se encuentra limitada a unos supuestos concretos previstos en la ley, los cuales no se cumplen en este asunto y, por lo tanto, la decisión adoptada en primera instancia debe mantenerse. Agregó que la carga probatoria respecto de la acreditación de los hechos de la demanda recae en el actor, quien incumplió con tal presupuesto. Finalmente señaló que dentro de este caso convergen el hecho de la víctima, la fuerza mayor y la falta de legitimación en la causa por pasiva, aspectos que impiden declarar patrimonialmente al Estado por los hechos materia de litigio (fls. 142 a 146 c ppal).

II. C O N S I D E R A C I O N E S : Por encontrarlo perfectamente procedente se transcribirá y, por ende, se acogerá in extenso un pronunciamiento proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado el pasado 14 de abril de 2010 (exp. 18.115) –reiterado por esta Subsección en reciente sentencia de febrero 21 de 2011, exp. 17.721–, mediante el cual se abordó el estudio de un caso similar al que ahora ocupa la atención de la Sala, consistente en la determinación del recurso de apelación, sus presupuestos y la consecuencia jurídica que deviene de la falta de sustentación del mismo; en tal sentido se precisó: “IIEl recurso de apelación.

Este recurso ordinario está consagrado por el Estatuto Procesal Contencioso Administrativo en su artículo 181, en el cual se establece su

procedencia en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia y de los autos interlocutorios allí enunciados. En relación con los elementos y requisitos de los recursos ordinarios procedentes en los procesos contencioso administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo ‘En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo’. Al respecto, se observa que el artículo 350 del C. de P. C. relativo a los fines de la apelación e interés para interponerla, establece que ‘El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme’ y que ‘Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; en cuanto a la oportunidad y requisitos de este recurso, el artículo 352 vigente para la época de interposición del recurso de apelación en el presente caso1, dispone que el mismo ‘(…) deberá interponerse ante el juez que dictó la providencia, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres días siguientes. Si aquella se dicta en el curso de una audiencia o diligencia, el recurso deberá proponerse en forma verbal inmediatamente se profiera; el juez resolverá sobre su procedencia al final de la misma’; por su parte, el artículo 357 del mismo Código regula la competencia del superior en los casos de interposición del recurso de apelación y dispone lo siguiente:

‘Art. 357. Competencia del superior.- La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes 1 El artículo 352 fue modificado por el artículo 36 de la Ley 794 de 2003. El parágrafo de este artículo, establece la exigencia de sustentar el recurso de apelación, al indicar que “El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto. Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”. hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145. para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente. Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun

cuando fuere desfavorable al apelante’. De otro lado, específicamente en relación con la apelación de las sentencias, el Código Contencioso Administrativo dispone en su artículo 212 -modificado por el artículo 51 del Decreto 2304 de 1989lo siguiente: ‘Art. 212.- En el Consejo de Estado el recurso de apelación de las sentencias proferidas en primera instancia tendrá el siguiente procedimiento: Recibido el expediente y efectuado el reparto, se dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho. Si el recurso no se sustenta oportunamente, se lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, será admitido mediante auto que se notificará personalmente al Ministerio Público y por estado a las otras partes. Las partes, dentro del término de ejecutoria del auto que admita el recurso, podrán pedir pruebas, que sólo se decretarán en los casos previstos en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo. Para practicarlas se fijará un término hasta de diez (10) días. Ejecutoriado el auto admisorio del recurso o vencido el término probatorio, se ordenará correr traslado a las partes, por el término común de diez (10) días, para alegar de conclusión y se dispondrá que, vencido éste, se dé traslado del expediente al Ministerio Público por diez (10) días, para que emita su concepto. Vencido este término se enviará el expediente al ponente para

que elabore el proyecto de sentencia. Este se debe registrar dentro del término de treinta (30) días y la sala o sección tendrá quince (15) días para fallar. Se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen para obedecimiento y cumplimiento’. En virtud de las anteriores disposiciones legales, es claro que el recurso de apelación, también llamado recurso de alzada -y que constituye la principal garantía para los derechos de los asociados que acuden a la administración de justicia, en cuanto implica la revisión de sus decisiones por un funcionario diferente al que las profirió, está instituido para permitir que la parte inconforme con una decisión judicial proferida en proceso de primera instancia, acuda ante el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, con el fin de exponer ante aquel las razones por las cuales considera que el a-quo incurrió en un error en la apreciación de los hechos o en la aplicación del derecho y en consecuencia la decisión debió ser distinta a la expedida, para obtener por este medio que el superior jerárquico -juez ad-quemla revise y la reforme o revoque, según lo solicitado por el recurrente, pudiendo dicho funcionario examinar la decisión objeto del recurso con fundamento en el acervo probatorio recaudado en la primera instancia y aún en la segunda, cuando se reúnan las condiciones legales para ello. 2.1. Requisitos de procedibilidad de los recursos. Es necesario tener en cuenta que existen unos requisitos de admisibilidad o viabilidad de los recursos en general, cuyo cumplimiento implica la posibilidad de resolverlos, sin que ello signifique en manera alguna que la decisión sea necesariamente favorable al impugnante, pues bien puede ocurrir que el recurso admitido no prospere y se confirme la providencia

impugnada, pero sin los cuales el recurso no podrá ser tramitado; tales requisitos, son2: - Capacidad para interponer el recurso, teniendo en cuenta que debe hacerlo quien esté habilitado para hacerlo por gozar del derecho de postulación, es decir que el recurso debe ser interpuesto por el apoderado de la parte procesal, salvo aquellos eventos en los que la ley permite litigar en causa propia; - Existencia de un interés concreto y actual para recurrir en quien interpuso el respectivo recurso, derivado de no haber obtenido una 2 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio; Procedimiento Civil Parte General Tomo I. Dupré Editores, 9ª ed., 2005. Pg. 743. sentencia favorable a sus pretensiones, por ser denegatoria de las mismas en forma total o parcial; - Interposición oportuna del recurso, es decir dentro del término legalmente establecido para ello; - Procedencia del recurso, por cuanto el legislador determina qué recursos se pueden interponer en contra de las diversas providencias que profiere el juez; - Sustentación del recurso, por cuanto todos los recursos deben ser motivados; esto obedece al hecho de que no es suficiente que la parte inconforme interponga el respectivo recurso contra la providencia que considera errónea, sino que es indispensable que manifieste las razones de su inconformidad; - Observancia de las cargas procesales instauradas para algunos eventos y que impiden la declaratoria de desierto o que se deje sin efecto el trámite del recurso, como es el pago oportuno de las copias en la apelación otorgada en el efecto devolutivo, el no retiro de las copias en el

recurso de queja, etc. La ausencia de alguno de los anteriores requisitos en la interposición del respectivo recurso, impedirá que el juez competente para su resolución proceda a resolverlo, pues el mismo será inviable. 2.2. La sustentación del recurso: Como ya se dijo, uno de los requisitos de viabilidad de los recursos es su sustentación, la cual ‘(…) es una imposición del dec. 01 de 1984, con consecuencias procesales para el que debiendo hacerla no lo hace. Lo que demuestra que la ley impuso ese requisito como obligatorio para su procedibilidad; requisito que debe cumplirse no de cualquier manera sino con manifestación de inconformidad, la que puede ser total o parcial, por tratarse precisamente de condenas de naturaleza renunciable. La inconformidad debe referirse a la resolutiva de la providencia, porque es la que muestra o define lo favorable o desfavorable del fallo”3 (La Sala resalta). Ello significa que resulta indispensable, al interponer el recurso de apelación en contra de una providencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa –el juez o el tribunal–, sustentarlo en debida forma, lo cual equivale a exponer los argumentos fácticos y jurídicos que sirven de fundamento a la discrepancia del recurrente para con la 3 BETANCUR JARAMILLO, Carlos; Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora Ltda., Medellín, 7ª ed., 2009, pgs. 494 y 495. decisión del juez y a través de los cuales busca llevar al convencimiento del funcionario judicial encargado de resolverlo -el superior jerárquico de quien profirió la decisiónla certeza de que la providencia incurrió en un

error de hecho o de derecho y, por lo tanto, debe ser efectivamente modificada o revocada en los términos solicitados por el recurrente. De conformidad con lo expuesto, es claro que el recurrente no cumple con la carga procesal que pende sobre él con la mera presentación de un escrito en el que manifieste que interpone el recurso de apelación en contra de la providencia que le ha sido notificada, sino que necesariamente debe proceder a su sustentación, requisito que debe ser verificado por el superior al momento de entrar a estudiar la viabilidad del recurso y si procede o no su admisión, de modo que si el escrito de interposición del recurso no cumple con dicho requisito, el funcionario judicial debe correr traslado al apelante para que lo sustente, so pena de que el respectivo recurso sea declarado desierto si no lo hace dentro del término otorgado para ello. Por otra parte, también se advierte que el juez efectúa un análisis preliminar del recurso interpuesto, con la finalidad de establecer el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos que lo viabilizan y de esta manera decidir sobre su admisión o inadmisión; pero el estudio concreto de los argumentos expuestos por el apelante como sustento del recurso interpuesto para obtener la modificación o revocación de la providencia impugnada, sólo se efectúa al momento de decidir el recurso mismo, cuando el juzgador establecerá si es procedente o no acoger dicha solicitud del recurrente y por lo tanto, si procede su modificación, su revocación o su confirmación”. (Negrillas del original, subrayas de la Sala en esta oportunidad). El caso concreto.

Si bien, como se indicó, la parte actora interpuso recurso de apelación y éste fue admitido por el entonces Magistrado Sustanciador del proceso, lo cierto es que el memorial que en su momento se consideró como sustentación de la impugnación sólo se limitó a determinar, sin mayor esfuerzo, la imposibilidad en la cual se habría hallado la parte demandante para aportar pruebas al proceso –sin hacer alusión alguna a la clase de pruebas y a si éstas habrían determinado, o no, su legitimación en este litigio como propietario del bien materia de debate– y a sostener, sin conexión o coherencia alguna con lo decidido en la providencia apelada, que la entidad demandada se habría negado a conciliar el litigio, lo cual, a juicio del libelista <<conllevan a que se apliquen las responsabilidades que de tal comportamiento indiciario>> se derivaría: “La imposibilidad de allegar pruebas, por razón de las lacónicas respuestas del Ministerio y las evasivas de dar cumplimiento a las normas sobre remisión de documentos como el Decreto 2150 de 1995 y otras que obligan al servidor público a atender las órdenes de Tribunales y Jueces, impidieron allegar las pruebas totales que por ser documentales no tenían otro medio de comprobación y por lo tanto se produjo la providencia que fue objeto de apelación. Sin embargo, toda la inconformidad estriba en que la parte demandada solicitó que se hiciera audiencia de conciliación, no se hizo ofrecimiento alguno y todo quedó en el campo de la falta de colaboración de la parte, por lo cual ese indicio frente a las demás situaciones que se dieron,

conllevan a que se apliquen las responsabilidades que de tal comportamiento indiciario y las solicitudes en el curso del proceso, se profiera una sentencia de mérito, porque no se puede dejar a la administración que determine conciliar, no enviar documentos y finalmente dejar al administrado a la deriva de la solicitud de sus derechos. Considero suficiente lo anterior para solicitar que se profiera sentencia conforme a las peticiones de la demanda ya que nada se modificó en el plenario”. (fls. 130 y 131 c ppal). De la simple lectura del memorial por medio del cual se dijo sustentar el recurso de alzada, resulta evidente que la parte apelante no expuso en realidad un solo argumento encaminado a desvirtuar la decisión adoptada por el Tribunal a quo, en cuanto declaró probada la ausencia de legitimación en la causa del demandante; es más, del memorial presentado prácticamente se deduce que el censor acepta la decisión que le fue adversa, pues debido a la falta de planteamientos –o mejor– ante la ausencia de argumentos tendientes a demostrar que sí habría contado con un interés en el proceso, termina por acoger, de manera íncita, que la conclusión a la cual arribó el a quo habría sido la correcta. A propósito del tema relacionado con la competencia del superior con ocasión del recurso de apelación interpuesto contra las providencias de primera instancia, la Sala, en forma reiterada, ha sostenido: “En este orden de ideas resulta claro que para el juez de segunda instancia el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se adoptó en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los

planteados por los recurrentes, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación opera el principio de la congruencia de la sentencia, de acuerdo con el cual ‘las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’4”.5 (Destaca la Sala). Así las cosas, para la Sala resulta completamente claro que dentro del presente asunto el Consejo de Estado no cuenta con los elementos y argumentos que le permitan revisar la sentencia apelada y, por consiguiente, ésta será confirmada, tal como lo concluyó la Sección Tercera de la Corporación dentro del pronunciamiento inicialmente transcrito: “De tal manera que si en el escrito presentado ante el ad-quem a modo de sustentación del recurso de apelación interpuesto no se adujo argumento alguno tendiente a desvirtuar la presunción de acierto y corrección que recae sobre la sentencia de primera instancia, carece el juzgador de segunda instancia de razones para revisar dicho fallo, pues se reitera que el marco de su decisión dentro del ámbito del recurso de apelación está dado por esas argumentaciones y elementos de juicio planteados por el recurrente en la sustentación y que constituyen por lo tanto los medios de convicción por él utilizados respecto de la existencia de errores en la decisión cuestionada; obviamente, si no se esgrime crítica alguna respecto de la sentencia objeto del recurso de apelación, desconoce el adquem cuáles son esos errores que el recurrente considera presentes en dicha providencia, que por lo tanto deberá permanecer incólume. En el presente caso, tal y como se evidenció, el apelante presentó un escrito en el que manifestó su inconformidad con las condenas proferidas por el a-quo a favor de la parte demandante, por considerar que no se reconocieron todos los perjuicios sufridos por ella, cuando en realidad en el sub-lite, la sentencia objeto del recurso de apelación, negó todas las pretensiones y, por lo tanto, no hubo valoración o cuantificación alguna de perjuicios en sus consideraciones ni en la parte resolutiva se incluyeron condenas en contra de la entidad demandada, lo cual demuestra la absoluta carencia de relación entre los argumentos de inconformidad del apelante y lo decidido en la sentencia de primera instancia. 4 Al respecto, ver por ejemplo, sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 10 de junio de 2009, Expediente 16985, actor: Segundo Juan Arcos Gallardo y otros. En consecuencia, la Sala considera procedente la confirmación del fallo impugnado y así lo decidirá en la parte resolutiva de esta providencia”6. (Se deja destacado en negrillas y en subrayas). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO: Confirmar la sentencia dictada por la Sala de Descongestión de

los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el día 29 de septiembre de 2000.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ HERNAN ANDRADE RINCON MAURICIO FAJARDO GÓMEZ 6 Sentencia de abril 14 de 2010, exp. 18.115.