CE-68001-23-15-000-1997-2762-01(6538)-2001

ACTO ADMINISTRATIVO - Lo es cuando contiene decisiones particulares y generales / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Pueden demandarse en acción de nulidad y restablecimiento En esta oportunidad reitera la Sala el criterio de que actos como el sub examine tienen naturaleza mixta y, por lo mismo, pueden ser enjuiciables a través de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., pues, de prosperar la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora que se traduciría en el hecho de seguir ubicado su establecimiento de comercio dedicado al expendio de carne en el lugar donde había sido autorizado con anterioridad a la expedición del acto cuestionado.

NOTA DE RELATORIA: Frente a actos similares la Sala se ha pronunciado en las sentencias de 26 de marzo de 1996 (Expediente núm. 3575, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (Expediente núm. 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y otros, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (Expediente núm. 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), USOS DEL SUELO - Su reglamentación compete a los concejos cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana / AREA METROPOLITANACompetencia para reglamentar usos del suelo / CONCEJOS MUNICIPALESSujeción de la reglamentación sobre usos del suelo a la que expida la Junta

Metropolitana “Se concluye entonces que a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la función de reglamentar los usos del suelo urbano compete a los concejos, cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana. En caso contrario, dicha competencia es compartida, en el sentido de que los concejos municipales dictarán los reglamentos sobre los usos del suelo urbano, teniendo en cuenta los objetivos y criterios que señalen las normas generales que expidan las juntas metropolitanas. …”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema referente a la reglamentación de los usos del suelo y a la competencia de los Concejos Municipales y de las Areas Metropolitanas, véase sentencia de 17 de abril de 1997, Expediente núm. 3959, Actora: Constructora El Portal Ltda, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola y en sentencia de 19 de noviembre de 1998, Expediente núm. 3907, Actor: Municipio de Medellín, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

USOS DEL SUELO - Competencia del concejo, salvo las competencias de autoridades ambientales, áreas metropolitanas y Distritos Especiales / CONCEJO MUNICIPAL - Competencia reglamentaria de usos del suelo con sujeción a disposiciones superiores del Minambiente, Car y Areas Metropolitanas / USOS DEL SUELO - Competencia compartida entre área metropolitana y el Concejo Municipal Para la Sala resulta evidente que la preceptiva del artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, debe estudiarse en forma armónica con la del artículo 319, ibídem, y con los

artículos 14 de la Ley 128 de 1994 y parágrafo del artículo 33 de la Ley 136 del mismo año, de cuyos textos se deduce, como ya se expresó en las precitadas sentencias, que la regulación de los usos del suelo compete a los Concejos cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana y, en caso contrario, tal atribución es compartida con las Juntas Metropolitanas, bajo criterios de complementariedad y coordinación, donde a éstas les atañe la fijación de los objetivos a los cuales deben sujetarse aquéllos. USOS DEL SUELO - Legalidad de la prohibición de expendios de carne en determinado sector / ACUERDO METROPOLITANO SOBRE USOS DEL SUELOLegalidad / JUNTAS METROPOLITANAS - Competencia para reglamentar usos del suelo / CONCEJO MUNICIPAL - Sujeción a Acuerdos Metropolitanos sobre usos del suelo En el caso sub examine, según se lee en los considerandos del Acuerdo acusado, los objetivos o criterios generales que determinaron la prohibición del uso del suelo por parte de los establecimientos comerciales dedicados al procesamiento y venta de carnes en determinado sector, obedecen a políticas de renovación urbana del Centro de Bucaramanga; al establecimiento de medidas que coadyuven el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo; y a controlar las actividades de su entorno, por el impacto sico-social y ambiental que ellas puedan producir. Además, no puede perderse de vista que el acto acusado básicamente tuvo como finalidad modificar el Acuerdo núm. 0021 de 1996, que a su vez complementó la clasificación de los establecimientos básicos

de comercio en lo relacionado con el grado de impacto sico-social y ambiental sobre el entorno que traía el Código de Urbanismo Metropolitano. Lo anterior permite apreciar claramente que el acto acusado no incorpora una regulación insular o aislada, sino, por el contrario, perfectamente articulada a unos derroteros o "parámetros" generales relacionados con el funcionamiento de establecimientos comerciales, dentro del contexto del Código de Urbanismo Metropolitano. De tal manera que el Concejo Municipal de Bucaramanga, al ejercer la facultad del artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, no solo debe observar tal prohibición general sino sujetarse a los objetivos mencionados para efectos de las reglamentaciones futuras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil uno (2001).

Radicación número: 68001-23-15-000-1997-2762-01(6538)

Actor: MARIA ISABEL TARAZONA PORTILLA

Demandado: JUNTA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 13 de marzo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La señora MARIA ISABEL TARAZONA PORTILLA, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo

85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que es nulo el Acuerdo Metropolitano núm. 0028 de 28 de noviembre de 1996, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, en virtud del cual se decidió que en dicho Municipio, en el sector comprendido entre la Avenida Quebradaseca y la Calle 37, entre la carrera 14, hasta la carrera 22, únicamente podrán funcionar los establecimientos denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de Carne en el Centro Metropolitano de Mercadeo, e igualmente señala que los establecimientos de comercio dedicados a la actividad antes indicada tendrán un plazo de cuatro meses para reubicarse. 2ª: Que se disponga que la actora no está obligada a la reubicación en local diferente del que actualmente ocupa, destinado a la FAMA DE CARNE, dado que cuenta con matrícula y permiso vigente, con el lleno de los requisitos legales contenidos en la Ley 232 de 1995 y el Decreto 2150 de 1995. 3ª: Que en caso de que se le desaloje o selle su establecimiento, se restablezca su derecho permitiéndosele el reinicio de su actividad en el mismo lugar y con los mismos fines. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos: Que se violó el artículo 73 del C.C.A., al revocar implícitamente un derecho de carácter particular y concreto, sin el consentimiento escrito y expreso de su titular, otorgado por la Alcaldía de Bucaramanga, que le reconoce derecho al establecimiento FAMA DE

CARNE, ubicado en la calle 33 núm. 15-59, mediante la matrícula 35279, vigente. Que se violó el artículo 84, ibídem, porque la Junta Metropolitana de Bucaramanga carece de competencia constitucional y legal para reglamentar actividades específicas, tales como la venta de carne, no atribuida expresamente de conformidad con el artículo 26, inciso 2º, capítulo 5º, de la Ley 128 de 1994, y no reglamentada por el Código de Urbanismo, que permite la creación y funcionamiento de dichos establecimientos en el sector. I.3.- Según se desprende del informe secretarial visible a folio 67 la demandada no contestó la demanda en la oportunidad que correspondía. No obstante lo anterior, sí alegó en tiempo (folio 73), ocasión en la cual sostuvo que el acuerdo demandado se limitó a modificar el 0021 de 1996 que a su vez reglamentó el Código de Urbanismo del Area Metropolitana de Bucaramanga (Acuerdo núm. 0003 de 1982) contentivo del conjunto de normas que reglamentan los usos del suelo urbano del área y establece normas generales sobre zonificación, urbanización, construcción, extracción de materiales y establecimientos comerciales industriales y de servicio; que los citados acuerdos fueron expedidos con fundamento en los artículos 43 y 46 del Código de Urbanismo, que no hacen otra cosa que reglamentar asuntos relacionados con los establecimientos comerciales dedicados al procuramiento y venta de carnes para efectos de manejar el impacto sico-social y ambiental del entorno.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente: Que la acción instaurada debe interpretarse como de nulidad y no de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el Acuerdo Metropolitano 0028 de 28 de noviembre de 1996 es de carácter general, ya que los establecimientos de comercio denominados FAMAS, DISTRIBUIDORAS y PROCESADORAS DE CARNE no aparecen relacionados individualmente, sin que pueda afirmarse que la determinación del grupo le imprima el carácter de particular; y tampoco se trata en este caso de un evento en que el particular pretende la declaratoria de nulidad de un acto de carácter particular, derivado de otro general. Que en aras de hacer prevalecer el derecho que asiste a los ciudadanos de acceder a la Administración de Justicia, y atendiendo el deber de los jueces de adoptar decisiones de fondo, conforme al fallo de la Corte Constitucional de 28 de noviembre de 1996 (con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández), se debe adecuar la acción interpuesta a la de nulidad, toda vez que la naturaleza del acto lo permite, la cual no conlleva restablecimiento de derecho alguno. En cuanto al cargo de falta de competencia de la Junta Metropolitana para expedir el Acuerdo 0028 de 1996, a juicio del Tribunal, la facultad ejercitada por el Area Metropolitana de Bucaramanga a través del Acuerdo acusado, hace parte de la función otorgada a tales entes territoriales de disponer de los usos del suelo, de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia de 19 de noviembre de 1998 (Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa).

Que el artículo 319 de la Constitución Política facultó a las áreas metropolitanas para reglamentar el uso del suelo de los municipios vinculados con la entidad administrativa referida; y, como lo dijo el mismo Tribunal al analizar la acción de nulidad promovida contra el Acuerdo 049 de 9 de junio de 1993, que reitera en esta oportunidad, la facultad de los Concejos no es concurrente con la que detentan las Areas Metropolitanas, sino que debe entenderse que ellos la ejercen cuando no están vinculados a otra entidad administrativa; es decir, que la atribución otorgada a las Juntas se interpreta como conferida respecto de los Municipios que estén a ella vinculados. Que de lo expuesto por la jurisprudencia y del texto de las disposiciones legales y constitucionales pertinentes puede concluirse que la reglamentación del suelo en los municipios vinculados a las Areas Metropolitanas está en cabeza de éstas, las cuales deben formular su respectivo plan de desarrollo de acuerdo con las técnicas modernas de planeación urbana; en dichas Areas el Plan de Desarrollo prevalecerá sobre los planes que adopten los Municipios que las integran, los que incluirán el reglamento del uso del suelo, cesiones obligatorias gratuitas y normas urbanísticas; y a ellas corresponde dictar normas sobre el uso del suelo urbano y rural dentro del Municipio definiendo los mecanismos necesarios para asegurar su cabal cumplimiento. Consecuente con lo anterior no prosperó el cargo de falta de competencia. En lo tocante a la violación del artículo 73 del C.C.A., observó el Tribunal que la facultad conferida a las Areas Metropolitanas de reglamentar los usos del suelo no está supeditada

a la obtención del consentimiento expreso y escrito del titular sino condicionada al sometimiento de las normas que sobre el particular se expidan, criterio este que compagina con la sentencia del Consejo de Estado de 19 de noviembre de 1998 antes citada. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la actora adujo, en esencia, lo siguiente: Que la determinación y clasificación del uso del suelo es competencia exclusiva de los Concejos Municipales, conforme al artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Que las Juntas Metropolitanas pueden dictar normas sobre el uso del suelo, pero de carácter general, para que sean aplicadas por los Concejos Municipales. Que según concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 8 de octubre de 1992 (Consejero doctor Javier Henao Hidrón) corresponde a los municipios, por intermedio de los Concejos, reglamentar los usos del suelo en su jurisdicción; y que dicha competencia deberá ser coordinada con las Areas cuando los Municipios formen parte de ellas, de modo que las actuaciones estén conformes con criterios de solidaridad y bien común. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El acto acusado es del siguiente tenor: “Artículo 1.- En el Municipio de Bucaramanga, en el sector comprendido entre la Avenida Quebrada Seca y la Calle 37 entre la carrera 14 hasta la carrera 22, únicamente podrán funcionar los

establecimientos denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de Carne en el Centro Metropolitano de Mercadeo. Artículo 2.- Los establecimientos comerciales denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de carne que actualmente funcionen en el sector…tendrán un plazo de cuatro meses para reubicarse”. A juicio del a quo dicho acto es de contenido general, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad y no de la de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada. Sobre el particular, la Sala advierte que en las sentencias de 26 de marzo de 1996 (Expediente núm. 3575, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (Expediente núm. 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y otros, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (Expediente núm. 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), se ha expresado frente a actos similares al aquí acusado, lo siguiente: “El acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto……Este tipo de actos, en cada una de las disposiciones de efectos individuales o concretos, viene a constituir una disposición propia de un acto condición, o dicho de otro modo, legal y reglamentario, en tanto coloca a cada uno de los inmuebles por ellos relacionados en el régimen general contenido en los mencionados

decretos, del cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier época….” . En esta oportunidad reitera la Sala el criterio de que actos como el sub examine tienen naturaleza mixta y, por lo mismo, pueden ser enjuiciables a través de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., pues, de prosperar la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora que se traduciría en el hecho de seguir ubicado su establecimiento de comercio dedicado al expendio de carne en el lugar donde había sido autorizado con anterioridad a la expedición del acto cuestionado. La inconformidad de la recurrente está relacionada únicamente con el cargo de falta de competencia de las Areas Metropolitanas para hacer regulaciones como la contenida en el Acuerdo 0028 acusado, y a él se circunscribirá la Sala. Sobre el tema referente a la reglamentación de los usos del suelo y a la competencia de los Concejos Municipales y de las Areas Metropolitanas, esta Corporación en sentencia de 17 de abril de 1997 (Expediente núm. 3959, Actora: Constructora El Portal Ltda, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, expresó: “1a. La Constitución Política de 1886 en su artículo 197 señalaba las atribuciones de los concejos municipales, no encontrándose dentro de las mismas la de reglamentar los usos del suelo. 2a. El numeral 8o. del citado artículo 197 establecía que correspondía a los concejos municipales "Ejercer las demás funciones que la ley les señale" y, si bien es cierto que el artículo 354 literal c) del Decreto Ley 1333 de 1986 otorgó a

las juntas metropolitanas la facultad de reglamentar en su integridad los usos del suelo, no lo es menos que sobre dicha norma operó el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la Constitución Política de 1991, en su artículo 313, numeral 7, atribuye a los concejos municipales la competencia de reglamentar los usos del suelo, sin hacer distinción respecto de si el suelo cuyo uso se va a reglamentar pertenece o no a un municipio que conforma un área metropolitana. 3a. Lo anteriormente expuesto encuentra corroboración en la Ley 128 de 1994 "Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas", la cual, además de haber derogado expresamente en su artículo 30 los artículos 348 a 373 del Decreto Ley 1333 de 1986 (C. de R.M.), en su artículo 14 dispuso: "Artículo 14. Atribuciones básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas: "A. Planeación. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del gerente y con sujeción a la ley orgánica de planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los concejos municipales para los siguientes efectos: "1... "2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento". El precepto transcrito es claro cuando atribuye a las juntas metropolitanas la función de expedir las normas a las que

deben sujetarse los concejos municipales para efectos de dictar, estos últimos, las normas sobre el uso del suelo urbano y rural. De igual manera, la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", en el parágrafo de su artículo 33 dispuso que en todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el concejo municipal. 4a. Se concluye entonces que a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la función de reglamentar los usos del suelo urbano compete a los concejos, cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana. En caso contrario, dicha competencia es compartida, en el sentido de que los concejos municipales dictarán los reglamentos sobre los usos del suelo urbano, teniendo en cuenta los objetivos y criterios que señalen las normas generales que expidan las juntas metropolitanas. …”. Igualmente, esta Corporación en sentencia de 19 de noviembre de 1998 (Expediente núm. 3907, Actor: Municipio de Medellín, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), precisó: “…dentro de los asuntos policivos, los relativos a usos del suelo, y dentro de ellos los de funcionamiento de establecimientos comerciales, son necesariamente del resorte de la autoridades municipales….salvo la intervención de las autoridades ambientales, en lo que a ellas atañe, y otras competencias que en cabeza de entidades territoriales se prevén de manera taxativa y por consiguiente excepcional (Areas Metropolitanas y Distritos Especiales)….” “….Por el contrario, la preceptiva constitucional y

su desarrollo legal lo que permite observar es una cláusula de reserva en favor de las autoridades municipales para la reglamentación y manejo de los usos del suelo de su respectiva jurisdicción, con sujeción obviamente a las disposiciones superiores….y sin perjuicio de las precitadas competencias especiales previstas ….como las atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, al Ministerio del Medio Ambiente, a las áreas metropolitanas….”. “….La Sala ha dilucidado el punto de la competencia para el manejo de los usos del suelo, así: - De cara a autoridades distintas del municipio, en la sentencia de 17 de abril de 1997, expediente número 3959…..en la que se concluyó que de conformidad con el numeral 7 del artículo 313 de C.P., con aquél la comparten las áreas metropolitanas….”. Para la Sala resulta evidente que la preceptiva del artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, debe estudiarse en forma armónica con la del artículo 319, ibídem, y con los artículos 14 de la Ley 128 de 1994 y parágrafo del artículo 33 de la Ley 136 del mismo año, de cuyos textos se deduce, como ya se expresó en las precitadas sentencias, que la regulación de los usos del suelo compete a los Concejos cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana y, en caso contrario, tal atribución es compartida con las Juntas Metropolitanas, bajo criterios de complementariedad y coordinación, donde a éstas les atañe la fijación de los objetivos a los cuales deben sujetarse aquéllos. En el caso sub examine, según se lee en los considerandos del Acuerdo acusado, los

objetivos o criterios generales que determinaron la prohibición del uso del suelo por parte de los establecimientos comerciales dedicados al procesamiento y venta de carnes en determinado sector, obedecen a políticas de renovación urbana del Centro de Bucaramanga; al establecimiento de medidas que coadyuven el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo; y a controlar las actividades de su entorno, por el impacto sico-social y ambiental que ellas puedan producir. Además, no puede perderse de vista que el acto acusado básicamente tuvo como finalidad modificar el Acuerdo núm. 0021 de 1996, que a su vez complementó la clasificación de los establecimientos básicos de comercio en lo relacionado con el grado de impacto sico-social y ambiental sobre el entorno que traía el Código de Urbanismo Metropolitano, con fundamento en consideraciones tales como las siguientes: "...e) Que de conformidad con las políticas de renovación urbana descritas, es fundamental tomar las medidas que propendan por el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo, controlando las actividades de su entorno. f) Que se ha presentado una serie de solicitudes de instalación de locales comerciales de venta de carne en los alrededores del Centro Metropolitano de Mercadeo. g) Que para el adecuado control de estas actividades se hace necesario complementar el listado de establecimientos de comercio dedicados al expendio de carnes". Lo anterior permite apreciar claramente que el acto acusado no incorpora una regulación insular o aislada, sino, por el contrario, perfectamente articulada a unos derroteros o "parámetros" generales relacionados con el funcionamiento de establecimientos

comerciales, dentro del contexto del Código de Urbanismo Metropolitano. De tal manera que el Concejo Municipal de Bucaramanga, al ejercer la facultad del artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, no solo debe observar tal prohibición general sino sujetarse a los objetivos mencionados para efectos de las reglamentaciones futuras. Así las cosas, estima la Sala que el Acuerdo acusado encuadra dentro de la competencia de las Juntas Metropolitanas en materia de reglamentación del uso del suelo, por lo que debe confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de abril de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA