CE-68001-23-15-000-1997-2763-01(6793)-2001

ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Con efectos particulares y generales / ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Susceptibles de acción de nulidad y restablecimiento / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Los efectos individuales constituyen actos condición o actos legales o reglamentarios A juicio del a quo el acto acusado es de contenido general, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad y no de la de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada. Sobre el particular, esta Sala ha expresado, frente a actos similares al transcrito, lo siguiente: «El acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto……Este tipo de actos, en cada una de las disposiciones de efectos individuales o concretos, viene a constituir una disposición propia de un acto condición, o dicho de otro modo, legal y reglamentario, en tanto coloca a cada uno de los inmuebles por ellos relacionados en el régimen general contenido en los mencionados decretos, del cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier época…. » En esta oportunidad reitera la Sala el criterio de que actos como el que se examina tienen naturaleza mixta y, por lo mismo, pueden ser enjuiciables a través de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., pues, de prosperar la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora, que se traduciría en que continuara ubicado su establecimiento de comercio de expendio de carnes en el lugar donde había sido autorizado antes de la expedición del acto cuestionado.

NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias de 26 de marzo de 1996 (Expediente 3575, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (Expediente 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y otros, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (Expediente 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo

Figueroa). AREAS METROPOLITANAS - Normas sobre el uso del suelo / USOS DEL SUELO - Competencia compartida entre ente metropolitano y concejo municipal La norma transcrita (art. 14 ley 128 de 1994, Ley orgánica de Areas Metropolitanas) es clara cuando atribuye a las Juntas Metropolitanas la función de expedir las normas a las que deben sujetarse los concejos municipales para efectos de dictar, estos últimos, las normas sobre el uso del suelo urbano y rural. Asimismo, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en el parágrafo del artículo 33 dispuso que las decisiones sobre usos del suelo deben ser aprobadas por el concejo municipal. 4ª. Se concluye, entonces, que a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la función de reglamentar los usos del suelo urbano compete a los concejos, cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana. En caso contrario, dicha competencia es compartida, en el sentido de que los concejos municipales dictarán los reglamentos sobre los usos

del suelo urbano, teniendo en cuenta los objetivos y criterios que señalen las normas generales que expidan las juntas metropolitanas.…” NOTA DE RELATORIA: Ver expediente núm. 3959, actora: Constructora El Portal Ltda, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola y Expediente 6538 del 4 de abril de 2001, actora María Isabel Tarazona Portilla, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo, en relación con el mismo Acuerdo 0028 de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintinueve de noviembre de dos mil uno Radicación número: 68001-23-15-000-1997-2763-01(6793)

Actor: ALFONSO TRILLOS RAVELO Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia de 19 de noviembre de 1999, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las súplicas de la demanda.

1. LA DEMANDA ALFONSO TRILLOS RAVELO, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la Junta Metropolitana de Bucaramanga, en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones 1.1.1 Que se declare la nulidad del Acuerdo Metropolitano 0028 de 28 de noviembre de 1996, «Por el cual se modifica el Acuerdo 0021 de 1996», expedido

por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, cuyo texto es como sigue: «ACUERDO METROPOLITANO No. 0028 de 1996 (28 Nov. 1996) Por el cual se modifica el Acuerdo 0021 de 1996 LA JUNTA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en el artículo 14 de la Ley 128 de 1994 y, CONSIDERANDO : a) Que el Acuerdo 0021 de 1996, reglamentó la clasificación de los establecimientos comerciales dedicados al procesamiento y venta de carnes de acuerdo al grado de impacto psico-social y ambiental sobre el entorno. b) Que la clasificación de los establecimientos comerciales determinan el grado de compatibilidad de un uso específico en los diferentes sectores de la ciudad c) Que de acuerdo con las políticas de renovación urbana del Centro de Bucaramanga, es primordial establecer medidas que coadyuven el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo, controlando las actividades de su entorno d) Que la redacción final del Acuerdo 0021 de 1996, presenta errores que dan lugar a interpretaciones contrarias al espíritu de la norma, por lo tanto se hace necesario efectuar las correspondientes aclaraciones para lograr un adecuado control de las actividades en él normatizadas e) Que en sesión de la Junta Directiva del Área Metropolitana de Bucaramanga realizada el 19 de noviembre de 1996, según consta en el acta No. 006 se aprobó la modificación que mediante el presente acuerdo se efectúa f) Que en mérito de lo anterior,

ACUERDA : Artículo 1.- En el Municipio de Bucaramanga en el sector comprendido entre

la Avenida Quebrada Seca y la Calle 37 entre la carrera 14 hasta la carrera 22 únicamente podrán funcionar los establecimientos denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de Carne en el Centro Metropolitano de Mercadeo. Artículo 2.- Los establecimientos comerciales denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de Carne que actualmente funcionen en el sector, definido el Acuerdo anterior, tendrán un plazo de cuatro (4) meses para reubicarse. Artículo 3.- Las entidades municipales competentes efectuarán el control de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 del Decreto 2160 de 1995. Artículo 4.- El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. COPIESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE». 1.1.2 Que se declare que ALFONSO TRILLOS RAVELO no está obligado a reubicarse en local diferente al que actualmente ocupa, destinado a fama de carne, por cuanto cumple con los requisitos establecidos en la Ley 09 de 1989 y en los Decretos 232 de 1995 y 2150 de 1995. 1.1.3 Que en caso de que sea desalojado o sellado su establecimiento de comercio, se restablezca su derecho permitiéndole reiniciar sus actividades en la FAMA DE CARNE en el mismo lugar y con los mismos fines, por cumplir con los requisitos legales. 1.2. Hechos Se resumen así: El actor es propietario del establecimiento de comercio FAMA DE CARNE,

ubicado en la calle 33 # 15-65, en el sector comprendido entre la Avenida Quebrada Seca y la calle 37 entre las carreras 14 y 22. Anteriormente desarrollaba esta actividad en la carrera 15 # 45-12 de Bucaramanga, para lo cual contaba con el permiso de Planeación Municipal. Por lo anterior, obtuvo en la Cámara de Comercio de Bucaramanga la matrícula mercantil 05-047074-01 del 4 de octubre de 1994, renovado el 9 de noviembre de 1996. El Acuerdo acusado conmina al actor para reubicar su establecimiento de comercio FAMA DE CARNE, en un término de cuatro (4) meses, que comenzó a correr el 3 de diciembre de 1996, -fecha de publicación del Acuerdoy vencía el 3 de abril de 1997. La Junta Metropolitana, con el Acuerdo acusado, vulnera su derecho de «carácter particular y concreto», al revocarlo sin su consentimiento expreso y escrito, sin tener competencia legal y arrogándose funciones que no le corresponden. Señala el actor que deriva su sustento y el de su familia única y exclusivamente de su negocio FAMA DE CARNE. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El actor considera violados los artículos 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo, por las siguientes razones: 1.3.1. El Acuerdo acusado al revocar la matrícula mercantil 05-047074-01 del establecimiento 46289, denominado DISTRIBUIDORA DE CARNES LA GRAN COLOMBIA, ubicado en la calle 13 # 15-65 de Bucaramanga, sin el

consentimiento escrito y expreso de su propietario, violó el artículo 73 del C.C.A., porque la Junta Metropolitana no tenía competencia al efecto, puesto que dicha matrícula constituye un derecho de carácter particular y concreto reconocido de conformidad con el artículo 86 del Código de Comercio, la Ley 232 de 1995 y el Decreto 2150 de 1995, para funcionar en el sector comprendido entre la Avenida Quebrada Seca y la calle 37, entre carreras 14 y 72. 1.3.2. El artículo 84 ibídem, resulta vulnerado porque la Junta Metropolitana carecía de competencia para expedir el Acuerdo Metropolitano 0028 de 1996, ya sus artículos 1 y 2 reglamentan actividades específicas dentro de un área Bucaramanga, y el artículo 14 de la Ley 128 de 1994 solamente autoriza a las Juntas Metropolitanas para expedir acuerdos generales. Además, existe falsa motivación porque el Acuerdo se fundamenta en las facultades conferidas por el artículo 14 de la Ley 128 de 1994, que no autoriza la expedición de acuerdos de esta naturaleza. Agrega que no hay cargos públicos que no tengan funciones expresamente señaladas en ley o reglamento.

2. LA CONTESTACIÓN La entidad demandada, según informe de la Secretaría del Tribunal, no contestó la demanda.

Sin embargo, presentó alegato de conclusión, manifestando que la Junta Metropolitana de Bucaramanga, en uso de sus facultades legales, especialmente, las conferidas en los artículos 14 y 26 de la Ley 128 de 1994, que señalan los

asuntos atribuidos a las Juntas Metropolitanas, y reconocen a éstas su autonomía administrativa y régimen especial, profirió el Acuerdo Metropolitano 0028 de 1996, que modifica el Acuerdo 0021 de 1996, para reglamentar asuntos de su competencia. Los Acuerdos 0021 y 0028 no hacen más que regular asuntos relacionados con establecimientos comerciales dedicados al procesamiento y venta de carne, a fin de manejar el impacto psico-social y ambiental del entorno, en guarda del interés general. El Acuerdo 0028 señala los instrumentos para el cumplimiento de políticas de renovación urbana, siendo, por lo tanto, un acto administrativo de carácter general que obliga a todos los particulares.

3. LA SENTENCIA APELADA En sentencia del 9 de noviembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Santander denegó las peticiones de la demanda, razonando, en síntesis, de la siguiente manera: El Tribunal, en sentencia de 31 de mayo de 1999, se pronunció sobre la legalidad del Acuerdo 0028 de 1996 (Acción de nulidad de Guillermo García Galvis contra el Área Metropolitana de Bucaramanga), luego en este caso procede aplicar la tesis de la sustracción de materia.

Señaló que en dicha sentencia se estableció que los actos de carácter general son aquellos cuyo contenido es el mismo para todos los individuos titulares de una situación jurídica y, por lo tanto, están referidos a una pluralidad de personas. El contenido de los actos de carácter particular determina una situación individual o subjetiva que confiere a su titular un derecho otorgado en el marco de unas

competencias o capacidades. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acto es general cuando se dirige a un grupo de personas que no se encuentran individualizadas; y es de carácter particular cuando se dirige a un grupo determinado de personas individualizadas, o a una sola. El Acuerdo Metropolitano 0028 es un acto de carácter general dirigido a un grupo de personas que no se encuentran individualizadas, porque los establecimientos comerciales denominados Famas, Distribuidoras y Procesadoras de Carne que funcionen en el sector comprendido entre la Avenida Quebrada Seca y la calle 37 y entre la carrera 14 hasta la carrera 72, no aparecen individualizados. A la jurisdicción de lo contencioso-administrativo corresponde conocer de la legalidad del Acuerdo 0028 por la vía de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. y no por la de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 ibídem, escogida por el demandante. Sin embargo –diceen aras de hacer prevalecer el derecho de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia y atendiendo al deber de los jueces de adoptar decisiones de fondo, no existe ninguna razón de índole procesal que impida adecuar la acción interpuesta a la de nulidad. Los cargos contra el acto acusado hacen relación a la falta de competencia de la Junta Metropolitana de Bucaramanga para expedir el Acuerdo 0028 de 1996, porque las juntas solamente están facultadas para expedir acuerdos generales, a los cuales deben someterse los concejos municipales (arts. 14 y 26, Ley 128 de

1994). Consideró que la facultad ejercida por la Junta Metropolitana de Bucaramanga al ordenar el traslado de los establecimientos de famas, distribuidoras y procesadoras de carne instalados en la Avenida Quebrada Seca y la calle 37 entre las carreras 14 y 22 al Centro Metropolitano de Mercadeo, hace parte de la competencia otorgada a estas autoridades para disponer acerca de los usos del suelo. Además, el artículo 319 de la Constitución facultó a las áreas metropolitanas para reglamentar el uso del suelo de los municipios vinculados a ella. Concluye que no existe falta de competencia de la Junta Metropolitana de Bucaramanga, puesto que el Código de Urbanismo contempla la facultad de que tales entes organicen las normas que reglamenten el uso del suelo urbano mediante el establecimiento de disposiciones generales para el funcionamiento de establecimientos comerciales (art. 1º) y señala que todo cambio de uso puede autorizarse mediante un Acuerdo de la Junta Metropolitana (art. 40). El 22 de mayo de 1996 se dictó el Acuerdo Metropolitano 0021 de 1996 «por el cual se establecen los parámetros para el funcionamiento de unos establecimientos comerciales y se modifica su clasificación», que desarrolló tales facultades, y reiteró en su artículo 6º la prohibición contenida en el artículo 1º del Acuerdo 0028 de 1996, por lo cual se requería que fuera sometido a control jurisdiccional. En cuanto a la alegada violación del artículo 73 del C.C.A., observa el Tribunal que la Ley 232 de 1995 (26 de diciembre) eliminó la licencia o permiso de

funcionamiento para la apertura de establecimientos de comercio y en su artículo 2º estableció la obligación de cumplir con todas las normas referentes a los usos del suelo, regulado igualmente en los artículos 46 y 47 del Decreto 2150 de 1995. Por lo tanto, la facultad conferida a las Áreas Metropolitanas para reglamentar los usos del suelo no se supedita a la obtención del consentimiento expreso y escrito de los particulares, porque el funcionamiento de los establecimientos está sometido a las normas que se expidan en la materia.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal el apoderado del actor apeló, argumentando que la competencia para la determinación y clasificación del uso del suelo es exclusiva de los concejos municipales, según lo previsto en los artículos 313, numeral 7, de la Constitución Política y 33 de la Ley 136 de 1994, y la Junta Metropolitana de Bucaramanga está regulando aspectos que no son de su competencia.

Señala que las Juntas Administradoras pueden dictar normas sobre usos del suelo, pero estos deben ser de carácter general para que sean tenidas en cuenta por los concejos municipales. En el presente caso no se está reglamentando el uso del suelo a nivel general en toda el área metropolitana, sino en determinado sector de Bucaramanga, lo que viola el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994. Los artículos 14, numeral 2, y 15 de la Ley 228 de 1994, determinan que las juntas metropolitanas pueden reglamentar el uso del suelo a nivel general y metropolitano, siempre y cuando se señalen los criterios y objetivos que deban

tenerse en cuenta por los concejos municipales. Concluye que la única autoridad que puede reglamentar el uso del suelo en el municipio es el Concejo Municipal. La Junta Metropolitana debe fijar los aspectos generales y objetivos sobre los cuales deben sujetarse los Concejos para reglamentar la materia. Solicita, en consecuencia, revocar la sentencia del Tribunal y declarar la nulidad del Acuerdo Metropolitano 0028 de 28 de noviembre de 2001.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no alegaron de conclusión, como tampoco el Ministerio Público.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA A juicio del a quo el acto acusado es de contenido general, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad y no de la de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada.

Sobre el particular, esta Sala ha expresado, frente a actos similares al transcrito, lo siguiente: «El acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto……Este tipo de actos, en cada una de las disposiciones de efectos individuales o concretos, viene a constituir una disposición propia de un acto condición, o dicho de otro modo, legal y reglamentario, en tanto coloca a cada uno de los inmuebles por ellos relacionados en el régimen general contenido en los mencionados decretos, del cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier época…. »1 En esta oportunidad reitera la Sala el criterio de que actos como el que se examina tienen naturaleza mixta y, por lo mismo, pueden ser enjuiciables a través

de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., pues, de prosperar la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora, que se traduciría en que continuara ubicado su establecimiento de comercio de expendio de carnes en el lugar donde había sido autorizado antes de la expedición del acto cuestionado. El recurrente centra su inconformidad en la falta de competencia de las Áreas Metropolitanas para expedir regulaciones como la contenida en el Acuerdo 0028 acusado. 3ª. La Ley 128 de 1994 “Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, además de haber derogado expresamente en su artículo 30 los artículos 348 a 373 del Decreto Ley 1333 de 1986 (C. de R.M.), en su artículo 14 dispuso: “Artículo 14. Atribuciones básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:

A. Planeación. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del gerente y con sujeción a la ley orgánica de planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los concejos

municipales para los siguientes efectos: “1... “2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento”. 1 Ver sentencias de 26 de marzo de 1996 (Expediente 3575, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (Expediente 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y

otros, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (Expediente 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa). La norma transcrito es clara cuando atribuye a las Juntas Metropolitanas la función de expedir las normas a las que deben sujetarse los concejos municipales para efectos de dictar, estos últimos, las normas sobre el uso del suelo urbano y rural. Asimismo, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en el parágrafo del artículo 33 dispuso que las decisiones sobre usos del suelo deben ser aprobadas por el concejo municipal. 4ª. Se concluye, entonces, que a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la función de reglamentar los usos del suelo urbano compete a los concejos, cuando el ente municipal no pertenece a un área metropolitana. En caso contrario, dicha competencia es compartida, en el sentido de que los concejos municipales dictarán los reglamentos sobre los usos del suelo urbano, teniendo en cuenta los objetivos y criterios que señalen las normas generales que expidan las juntas metropolitanas. …”2. Y en sentencia de 4 de abril de 2001, dijo en relación con el mismo Acuerdo 0028 de 1996: En el caso sub examine, según se lee en los considerandos del Acuerdo acusado, los objetivos o criterios generales que determinaron la prohibición del uso del suelo por parte de los establecimientos comerciales dedicados al procesamiento y venta de carnes en determinado sector, obedecen a

políticas de renovación urbana del Centro de Bucaramanga; al establecimiento de medidas que coadyuven el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo; y a controlar las actividades de su entorno, por el impacto sico-social y ambiental que ellas puedan producir. Además, no puede perderse de vista que el acto acusado básicamente tuvo como finalidad modificar el Acuerdo 0021 de 1996, que a su vez complementó la clasificación de los establecimientos básicos de comercio en lo relacionado con el grado de impacto sico-social y ambiental sobre el entorno que traía el Código de Urbanismo Metropolitano, con fundamento en consideraciones tales como las siguientes: “... 2 Expediente núm. 3959, actora: Constructora El Portal Ltda, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola. “e) Que de conformidad con las políticas de renovación urbana descritas, es fundamental tomar las medidas que propendan por el correcto funcionamiento del Centro Metropolitano de Mercadeo, controlando las actividades de su entorno. “f) Que se ha presentado una serie de solicitudes de instalación de locales comerciales de venta de carne en los alrededores del Centro Metropolitano de Mercadeo. “g) Que para el adecuado control de estas actividades se hace necesario complementar el listado de establecimientos de comercio dedicados al expendio de carnes». Lo anterior permite apreciar claramente que el acto acusado no incorpora una regulación insular o aislada, sino, por el contrario, perfectamente articulada a unos derroteros o “parámetros” generales relacionados con el funcionamiento de establecimientos comerciales, dentro del contexto del

Código de Urbanismo Metropolitano3. La Sala reitera en esta ocasión su criterio sobre la legalidad del Acuerdo acusado, el cual señaló normas generales obligatorias sobre usos del suelo en un sector del territorio sometido a su competencia. En consecuencia, la sentencia apelada habrá de confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia del 19 de noviembre de 2001, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión celebrada el 29 de noviembre de 2001. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE 3 Expediente 6538, actora María Isabel Tarazona Portilla, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA