CE-68001-23-15-000-1997-3308-01(3817-00)-2004

DIFERENCIAS SALARIALES - Reconoce el incremento adicional del 2.5 por ciento, mas no las demás reclamaciones porque se trata de un empleado de la Procuraduría que no optó por el nuevo régimen / INCREMENTO ADICIONAL - Reconoce el 2.5 por ciento a empleado de la Procuraduría General de la Nación / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA NORMAEste principio impide la aplicación fraccionada de normas disímiles frente a un caso concreto / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - Regímenes salariales y prestacionales Se controvierte en el caso sub-lite la legalidad del oficio N° 355 de mayo 23 de 1997 expedido por el señor Procurador General de la Nación, a través del cual se decidió no acceder a la petición de la actora en el sentido de suspender la aplicación de la normatividad vigente sobre salarios para los empleados de mayor antigüedad en la institución y, en consecuencia, nivelar sus salarios de acuerdo a las reglas establecidas en los decretos que rigen para los empleados que en su momento optaron por disposiciones especiales en materia salarial y prestacional. Advierte la Sala que la situación planteada en la presente controversia contiene idénticas características a las del asunto decidido por la Subsección “B” de esta Sección en fallo proferido dentro del proceso 1858-01, con ponencia del Magistrado Doctor Tarsicio Cáceres Toro, Actor Luz Marina Suárez Gómez, tesis que acoge la Sala en su totalidad. En el asunto bajo examen aparece acreditado que desde el año de 1993 la actora ha percibido la asignación básica más la

prima de antigüedad, en las cuantías señaladas en los Decretos 051/93, 104/94, 47/95 34/96 y 47/97, lo que indica que desde la expedición de los Decretos sobre régimen salarial para los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, la demandante optó por aquél que mantenía vigente el reconocimiento periódico de la prima de antigüedad y la retroactividad sobre el pago de las cesantías, prescindiendo de los reajustes salariales previstos para el grupo de empleados que se acogieron al Decreto 054 de ese mismo año. Bajo esta perspectiva la Sala estima que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, puesto que la situación salarial de la actora dentro de la Procuraduría General de la Nación está definida por un conjunto de normas superiores que no han sido retiradas del ordenamiento jurídico y, por tanto, conservan plena efectividad. Dentro de este contexto, el criterio de la Sala se mantiene en la misma dirección en la que apunta la línea jurisprudencial depurada a través de los diferentes fallos proferidos por la Sección, mediante los cuales se han decidido diversas controversias sobre la misma materia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 68001-23-15-000-1997-3308-01(3817-00)

Actor: VICTORIA CARREÑO PLATA

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. ANTECEDENTES VICTORIA CARREÑO PLATA, mediante apoderado, solicitó ante el Tribunal la declaratoria de nulidad del oficio D.P. 355 del 26 de mayo de 1997, suscrito por el señor Procurador General de la Nación (fl. 2 ), acto administrativo a través del cual se decidió no acceder a su petición formulada en escrito de abril 9 de 1997 (folio 5), sobre la aplicación del régimen de salarios contenido en los Decretos 054 de 1993, 107 de 1994, 26 y 2025 de 1995, 35 de 1996 y 56 de 1997. Pidió asimismo el correspondiente restablecimiento del derecho. Expone en resumen, que en virtud de la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional adquirió facultades para disponer lo relativo a salarios y prestaciones de los servidores públicos del orden nacional, respetando los derechos adquiridos y los regímenes especiales. Con fundamento en dicha disposición legal, se fijó el régimen salarial para los funcionarios del Ministerio Público, entre otros, mediante los Decretos 051 de 1993 destinado a aquellos funcionarios que optaran por no renunciar a la prima de antigüedad que venían gozando hasta ése momento y, el 054 de 1993, que estableció mayores asignaciones básicas mensuales para aquellos empleados que decidieran renunciar al beneficio de prima antigüedad y retroactividad en las cesantías.

De este modo los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación quedaron sometidos a dos regímenes sobres salarios y prestaciones, siendo la situación de la demandante la regulada por el Decreto N° 051 de 1993, generándose una situación de desigualdad y desnivelación frente a la asignación básica mensual entre funcionarios acogidos a uno y otro régimen, razón por la cual es necesario corregir los efectos lesivos ocasionados por las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional. Finalmente aduce que con el propósito de que se adoptaran las medidas pertinentes en la entidad demandada para lograr la nivelación salarial, formuló petición en interés particular reclamando el reajuste de su asignación, conforme a las escalas previstas en el Decreto 054 de 1993, obteniendo respuesta negativa a la solicitud y quedando agotada así la vía gubernativa. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda (fl. 114 cdno ppal). Sostuvo, en síntesis, que examinada la documentación allegada al proceso se puede afirmar que al momento de fijarse el régimen salarial para los empleados vinculados a la Rama Judicial y el Ministerio Público mediante la expedición de los decretos 051 y 054 de 1993 por parte del Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades otorgadas en la Ley 4 de 1992, la actora decidió libremente acogerse al primero de ellos para mantener la continuidad en el pago de la prima de antigüedad así como el beneficio de retroactividad de las cesantías, aceptando devengar una asignación básica mensual en suma inferior a la de los demás funcionarios que optaron por el régimen especial contenido en el Decreto

054/93, quienes a su vez debieron renunciar a las prerrogativas sobre la antigüedad y las cesantías con pago retroactivo. El hecho de haber preferido las condiciones salariales reguladas en el Decreto 051/93, impide reconocer a la demandante el derecho a la aplicación del régimen especial del Decreto 054/93 y los demás decretos relacionados con los aumentos de salario correspondientes a los años posteriores, ya que la decisión de acogerse a uno u otro régimen fue adoptada por los empleados y funcionarios de la Procuraduría General en forma libre y voluntaria, luego de sopesar las condiciones que según el criterio de cada cual resultaban más beneficiosas a sus intereses. No existe pues razón válida para aceptar que la voluntad expresada en el oficio acusado, corresponda al ejercicio desviado de las atribuciones legales y reglamentarias del Procurador General de la Nación y, menos aún, para considerar que se incurrió en extralimitación de sus funciones, cuando en realidad lo que hace el oficio es dar cabal cumplimiento a las disposiciones superiores proferidas por el Gobierno Nacional en materia de salarios para los funcionarios de este sector oficial. FUNDAMENTO DEL RECURSO En el escrito de sustentación del recurso de apelación (fls. 137 a 150), la apoderada de la actora insiste en señalar que el oficio demandado debe ser anulado por apoyarse en una norma abiertamente contraria a los principios de igualdad frente al trabajo y la remuneración, consagrados tanto en la Constitución Política como en Convenios Internaciones que proscriben toda forma de discriminación en materia de oportunidades y trato en el empleo, haciendo prevalecer la regla universal de trabajo igual salario igual.

Argumenta la recurrente que el régimen optativo aludido en el oficio demandado, es abiertamente arbitrario e ilegal en cuanto condiciona su aplicación a la renuncia que debe expresar el empleado sobre algunas prestaciones cuya esencia y origen legal le imponen la categoría de ser irrenunciables, además de que el acceso al pago retroactivo de las cesantías y la prima de antigüedad, se constituyeron en un derecho adquirido para los empleados antiguos de la Procuraduría General de la Nación. Sostiene que al haberse apoyado el oficio acusado en los Decretos 51 y 54 de 1993, excedió el marco establecido en la Ley 4ª de 1992 sobre materia de salarios para los funcionarios del sector público, puesto que allí no se contempló la posibilidad de escoger entre varios regímenes salariales y prestacionales. Conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de dicha legislación, la única opción regulada fue en relación con el derecho a obtener el pago de una prima especial pero reservada solamente para los Agentes del Ministerio Público Delegados ante la Rama Judicial, y no para todos los funcionarios y empleados de la entidad. Agrega que el fallo impugnado no consideró la configuración de la causal de falsa motivación del acto, manifestada en la intención oculta de la administración de acabar definitivamente con el derecho a la prima de antigüedad y la retroactividad de las cesantías, propendiendo por mantener el desequilibrio implantado por los dos regímenes salariales aplicables a los servidores de la entidad demandada. Admitido el recurso de apelación (fl. 156 ibídem), agotado el trámite

de rigor de la segunda instancia, y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES : Se controvierte en el caso sub-lite la legalidad del oficio N° 355 de mayo 23 de 1997 expedido por el señor Procurador General de la Nación (fl. 2), a través del cual se decidió no acceder a la petición de la actora en el sentido de suspender la aplicación de la normatividad vigente sobre salarios para los empleados de mayor antigüedad en la institución y, en consecuencia, nivelar sus salarios de acuerdo a las reglas establecidas en los decretos que rigen para los empleados que en su momento optaron por disposiciones especiales en materia salarial y prestacional. Advierte la Sala que la situación planteada en la presente controversia contiene idénticas características a las del asunto decidido por la Subsección “B” de esta Sección en fallo proferido dentro del proceso 1858-01, con ponencia del Magistrado Doctor Tarsicio Cáceres Toro, Actor Luz Marina Suárez Gómez, en el cual se sostuvo la siguiente tesis que esta Sala acoge en su totalidad: “La situación jurídica. Entonces, como quiera que en el año 1993 la actora se acogió al régimen salarial y prestacional del Decreto 51 de 1993, tal manifestación produjo sus efectos en derecho. Así, su régimen salarial, por no modificación, se rigió por la época de los hechos por los Decretos Nos. 51/93, 104/94, 47/95, 35/96 y 56/97. Como no optó por la aplicación del Dcto. 54/93, consecuencialmente, en los años

siguientes estuvo sometido al otro régimen salarial. Así las cosas, es muy claro que para el reconocimiento de la remuneración salarial a la actora se le deben aplicar únicamente los decretos que regulan el régimen que ella eligió. Es decir los Decretos 51 de 1993, 104 de 1994, 47 de 1995, 34 de 1996 y 47 de 1997. Entonces queda evidenciado que no le era posible la Procuraduría General de la Nación otorgarle a la actora mayores beneficios que los otorgados por el régimen prestacional que ella eligió libremente; y que por ninguna circunstancia podía otorgarle beneficios consagrados solamente para los trabajadores que pertenecen al régimen especial. La Administración al decidir como lo hizo, obró conforme a derecho. Como la actora de inicio se acogió al REGIMEN ANTIGUO no podía continuar, por un lado devengando las primas salariales del régimen antiguo y por otro, aspirar al salario básico ajustado de los Decretos. 54/93, 107/94,26/95,2025/95, inciso 1º. del Art. 17 del Dto. 35/96 e inciso 1º. del Art. 16 del Dto. 56/97), dado que los dos regímenes son excluyentes entre sí. Si la actora venía con el REGIMEN ANTIGUO salarial prestacional tal y como lo decidió en 1993, lógico es que continuara los años siguientes con la normatividad que siguió dichos lineamientos, es decir, los Decretos 51/93, 104/94, 47/95, parágrafo uno del Art. 17

del Dto. 35/96 y el parágrafo único del Art. 16 del Dto. 56/97. Considera esta Sala que pretender acogerse simultáneamente a los aspectos más favorables que han venido ofreciendo los regímenes alternativos a que se ha hecho referencia, no sólo vulnera el principio de inescindibilidad de la disposición que opera en el sistema jurídico y que impide la fraccionada aplicación de normas disímiles frente al caso en concreto, sino que no sería justo ni equitativo frente a quienes se encuentran bajo el ordenamiento expedido en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, que sólo tienen derecho a la asignación básica sin primas de ninguna índole. (. . .) También reclama el apelante que la actora optó por no renunciar a los derechos laborales, reclamando ser tratada de igual forma que los nuevos servidores, haciendo uso del principio: A igual trabajo igual remuneración. Al respecto la Sala reconoce el principio de la irrenunciabilidad de los derechos adquiridos conforme a la ley; los cuales no fueron violados por la Procuraduría. Encuentra esta Corporación que la demandante continuó gozando de sus derechos laborales en las mismas proporciones como lo venía haciendo antes de la expedición de los Decretos 51 y 54 de 1993, como son v. gr. la prima de antigüedad y retroactividad de las cesantías. Pretender que los beneficios otorgados en el régimen especial sean considerados como derechos adquiridos por los trabajadores que optaron por continuar con el RÉGIMEN ANTIGUO, como lo hace la demandante, viola considerablemente el principio de la inescindibilidad de las

normas, ya que no le es dado a ningún administrador de justicia permitir que una disposición de carácter legal se aplique por partes, y como consecuencia de ello aceptar que un servidor caprichosamente escoja las normas que se le deben aplicar, y más aún, que diga cuales artículos son los que le convienen, desechando aquellos apartes que le resultan incómodos. Por lo anterior tampoco encuentra la Sala que se hayan violado derechos adquiridos a la señora

SUAREZ GOMEZ”.

En el asunto bajo examen aparece acreditado que desde el año de 1993 la funcionaria Victoria Carreño Plata ha percibido la asignación básica más la prima de antigüedad, en las cuantías señaladas en los Decretos 051/93, 104/94, 47/95 34/96 y 47/97 (folios 75 a 77 cuaderno principal), lo que indica que desde la expedición de los Decretos sobre régimen salarial para los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, la demandante optó por aquél que mantenía vigente el reconocimiento periódico de la prima de antigüedad y la retroactividad sobre el pago de las cesantías, prescindiendo de los reajustes salariales previstos para el grupo de empleados que se acogieron al Decreto 054 de ese mismo año. De igual modo se observa que si bien los decretos 104 de 1994, que sustituyó el decreto 51 de 1993, y 47 de 1995 contienen disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, éstas son las normas que le son aplicables a la demandante,

respectivamente, en los años de 1994 y 1995, como quiera que al optar por la conservación del régimen salarial y prestacional que traía, continuó rigiéndose por sus normas en este aspecto. Bajo esta perspectiva la Sala estima que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, puesto que la situación salarial de la actora dentro de la Procuraduría General de la Nación está definida por un conjunto de normas superiores que no han sido retiradas del ordenamiento jurídico y, por tanto, conservan plena efectividad. De otra parte, tampoco puede ser de recibo el argumento según el cual la situación salarial de la actora está regida por condiciones de desigualdad, ya que las circunstancias dentro de las cuales de aplican las disposiciones contenidas en los Decretos 051/93 y 054/93, respectivamente, no son homogéneas puesto que, como ya se anotó, los funcionarios tuvieron la oportunidad de escoger entre las dos alternativas posibles quedando sometidos, en cada caso, a las variantes económicas planteadas por el Gobierno Nacional sobre esta materia. Precisa destacar que la implantación de los regímenes salariales para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público desde el año de 1993, corresponden a una estrategia gubernamental tendiente a la moderación en el gasto público en la que no intervine la voluntad administrativa del Procurador General de la Nación y, por ello, el oficio acusado simplemente reproduce en forma sintetizada el contenido normativo de los Decretos 051 y 054 de 1993. Por esta razón no es procedente el cargo formulado por la demandante, consistente

en la extralimitación de funciones endilgada al acto demandado. Dentro de este contexto, el criterio de la Sala se mantiene en la misma dirección en la que apunta la línea jurisprudencial depurada a través de los diferentes fallos proferidos por la Sección, mediante los cuales se han decidido diversas controversias sobre la misma materia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFIRMASE la sentencia proferida el cuatro (4) de julio de dos mil (2000) por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso promovido por la señora Victoria Carreño Plata contra la Procuraduría General de la Nación. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA

FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc