CE-68001-23-15-000-1998-00568-01(7394)-2003

CONTRABANDO - Responsabilidad de la empresa transportadora y no del propietario del vehículo / EMPRESA TRANSPORTADORA - Responsabilidad por contrabando aunque no sea propietaria del vehículo ni contratante del transporte / TARJETA DE OPERACIÓN - Concepto / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL PROPIETARIO DEL VEHÍCULO - Depende del control que tenga la empresa a que está afiliado frente al contrato de transporte / CONTRATO DE AFILIACION DE VEHÍCULO - Responsabilidad solidaria La controversia gira en torno de establecer si a la actora se le podía o no sancionar, por cuanto, en su opinión, ella no tiene la calidad de transportadora, ni de propietaria del vehículo, ni de contratante del transporte; y de acuerdo con los términos del contrato de vinculación que celebró con el dueño del vehículo donde se transportó la mercancía, que se rige por las disposiciones del C. de Co., en él recae toda la responsabilidad. De lo que ha quedado transcrito (Art. 12,13,14 y25 del decreto 1815 de 1992) surge para la Sala la conclusión de que quien tiene la calidad de transportador autorizado es la actora, y no el propietario del vehículo con quien ésta celebró el contrato de afiliación, por lo que las autoridades aduaneras bien podían imponerle sanción si en dicho vehículo se transportó mercancía que ingresó al país de contrabando. Ello, por cuanto, lo que le permite al propietario del vehículo transportar mercancía de carga es, precisamente, el aval que le da la persona jurídica denominada transportador autorizado a la cual se halla afiliado. Tan cierta es esta afirmación que, conforme al artículo 31 del

Decreto 1852 “La tarjeta de operación es un documento expedido por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito...mediante el cual se autoriza a un vehículo para realizar el transporte público terrestre automotor de carga, a través de un transportador autorizado”. De ahí que en los documentos de tránsito, que la DIAN tuvo en cuenta para desechar los argumentos de la demandante, claramente se lee que la empresa en cuyo favor se expide es “TRANSMONRUB y CIA”. Es cierto que la demandante celebró un contrato de vinculación con el señor OLMEDO NIÑO, quien obró en calidad de propietario del vehículo tractomula, placas SKF 714, y en dicho contrato se previó que éste tendría la administración, uso, goce y disposición del vehículo, por lo que al no tener aquélla el control efectivo del mismo, de acuerdo con el artículo 991 del C. de Co., no responde solidariamente con el propietario del vehículo por el cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato; empero, una cosa son las obligaciones que surjan del contrato, cuando ellas se circunscriben al ámbito del derecho privado, y otra muy diferente cuando trascienden al campo del derecho público y, por lo mismo, la situación se somete al control de las autoridades del Estado, como ocurre frente a las infracciones aduaneras.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 11 de diciembre de 1997,Exp.4278, C.P. Manuel S. Urueta Ayola, en la que se reiteró la sentencia de 10 de julio de

1995, Exp. 3165, C.P. Miguel González Rodríguez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 68001-23-15-000-1998-00568-01(7394)

Actor: TRANSPORTES MONRUB Y COMPAÑIA LTDA.

Demandado: LA NACIÓN – DIAN-BUCARAMANGA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de febrero del 2001, proferida por la sala de Descongestión de los Tribunales de Santander,

Cesar y Norte de Santander. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderado de la actora contra la sentencia de 28 de febrero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Cesar y Norte de Santander, que denegó las súplicas de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad TRANSPORTES MONRUB Y CIA LTDA, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C. C. A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que es nula la Resolución núm. 0066 de mayo 14 de 1997 proferida por la División de Liquidación de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración de Impuestos y Aduanas de

Bucaramanga, en cuanto impuso a la actora sanción por infracción administrativa de contrabando, condenándola a pagar la suma de $165’194.000.oo. 2ª: Que es nula la Resolución núm. 000129 de 12 de diciembre de 1997, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución anterior, confirmándola. 3ª : Que como consecuencia de lo anterior, se declare la no responsabilidad de la actora en la infracción administrativa de contrabando que se le endilga. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que los actos acusados violan los artículos 2o, 6o y 228 de la Constitución Política, por cuanto erradamente la Administración le endilgó en el pliego de cargos a la demandante el hecho de haber sido la que transportaba las mercancías que, a la postre, fueron declaradas de contrabando, y luego se le sanciona sobre la base de que debe responder por tener un contrato de afiliación con el vehículo que transportaba las mercancías. Señala que la Constitución consagró la presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares, razón que impulsa a cualquier autoridad a desentrañar si la conducta del agente estaba desprovista en su actuar de dicha presunción y no, como lo asevera la demandada. Alega que sus argumentos se basaron en normas del Código de Comercio que regulan la materia de transporte y del contrato de transporte, los cuales no fueron tenidos en cuenta por la demandada, la cual consideró que dichas normas surten plenos efectos frente a la responsabilidad civil contractual y/o extracontractual que

genere el incumplimiento del contrato de transporte, mas no en relación con el quebranto de normas aduaneras. En su opinión, la demandada violó el artículo 228 de la Carta Política, ya que ha debido observar la analogía que este impone. Estima que por esta misma razón se violaron los artículos 981, 984, 1008, inciso 2º y 1011 del C. de Co., porque si en el ordenamiento aduanero no existe norma especial que regule las circunstancias de exoneración de responsabilidad en la infracción administrativa de contrabando, dicho vacío debe llenarse con las normas del C. de Co. Plantea que existe vacío porque la acción de transportar y el contrato de vinculación o afiliación del vehículo transportador a la empresa de transporte afiliadora no son definidos por los Decretos 1750 de 1991, 1800 de 1994 y 1909 de 1992. Insiste en que la empresa afiliadora no es responsable cuando el vehículo vinculado transporta mercancías que, a la postre, resultan de contrabando, pues la empresa vinculante no ha efectuado la actividad de transportar, de movilizar ni de conducir, ni dio consentimiento para ello; y que el artículo 1011 del C. de Co. establece que es el remitente quien tiene la obligación de suministrar las informaciones y documentos necesarios para el cumplimiento del transporte y observar las formalidades de aduana, por ende, el transportador no está obligado a examinar si los informes son exactos o suficientes. Sostiene que se violaron los artículos 769 y 1516 del C.C., por falta de aplicación, porque a la actora no se le ha demostrado su mala fe y concurso para permitir el

ingreso de mercancías al país sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley. Manifiesta que la demandada interpretó erróneamente los Decretos 2352 de 1989, 1750 de 1991, 1909 de 1992 y 1800 de 1994, al hacer abstracción de la normatividad sustancial que regula el área específica del transporte, aplicable al evento en cuestión, e insiste en que no hay norma especial aduanera que regule el caso. Estima que las normas aduaneras citadas son de carácter procedimental y la demandada dejó de aplicar normas como las del Co.de Co. y C.C. antes citadas, así como los artículos 25, 27 y 29 del Decreto 1815 de 1992 (Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Carga), que permiten a las empresas de transporte operar bajo cualquier forma contractual lícitamente válida y desestimó el contrato de afiliación o vinculación núm. 0335 de 8 de marzo de 1994, en el cual se establece que se trata de un contrato ajeno a la administración transportadora, guarda o tutela del mismo, sin uso, goce o control directo de la empresa sobre el vehículo. Que, igualmente, erró al no tener en cuenta que la tarjeta de operación se concede al vehículo SKF 714 y no a la empresa de transporte, porque a estas se les otorga licencia de funcionamiento. I.3-. Dentro de la oportunidad legal fue contestada la demanda por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien manifestó que está plenamente demostrado que las mercancías objeto de la aprehensión fueron

introducidas al país sin el lleno de los requisitos legales, es decir, de contrabando, existiendo la posibilidad de rescatarlas mediante la legalización, como lo posibilita el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992; y que en caso de que no se haga se decreta su decomiso. Que la expedición de los actos acusados no violó el postulado de la buena fe y la actuación de la Administración se ajustó a derecho y a cada una de las previsiones legales y reglamentarias que existen al respecto, sin que se hubieran violado o interpretado errónea ni indebidamente las normas señaladas por la parte actora. Aduce que en lo que tiene ver con el contrato de vinculación, si bien es cierto que existía, no lo es menos que también existe la tarjeta de operación núm. 332987, otorgada para un radio de acción nacional, en donde figura como empresa transportadora la actora, por lo que se demuestra que el vehículo estaba afiliado a ella. Resalta que para la DIAN se encuentra probado el transporte de las mercancías de contrabando en el vehículo afiliado a la actora, a la que se le concedió tarjeta de operación para transportar mercancías y, por lo demás, las partes del contrato de afiliación o vinculación podrán hacer valer sus cláusulas para las indemnizaciones a que haya lugar. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en esencia, porque consideró lo siguiente: Que el proceso administrativo que dio lugar a la sanción impuesta está previsto en el Capítulo II del Decreto 1750 de 1991, al igual que en otras normas

concordantes que se citan en los actos acusados, y en ellas se consagra la posibilidad de que el presunto infractor rinda descargos y presente las pruebas que considere necesarias. Estima que del informativo se advierte que la actora ejerció su derecho de defensa frente a las imputaciones formuladas por la Administración en el pliego de cargos, solo que no fueron de recibo los argumento expuestos por la inculpada. Sostiene que no se configuran lo supuestos de violación al debido proceso y al derecho de defensa, en la medida en que la actuación administrativa se surtió con plena observancia de las disposiciones que rigen lo pertinente al procedimiento en materia de imposición de sanciones por la comisión de infracciones administrativas aduaneras, sin que hubiera existido menoscabo al legítimo ejercicio del derecho de defensa que lleva implícito el de contradicción. Señala que no se advierte violación a las normas del Código Civil y del Código del Comercio, que rigen la actividad desarrollada por la empresa, ni lo normado acerca del contrato de afiliación, pues los pactos privados no pueden oponerse a la aplicación de normas de carácter público, como las que regulan la actividad ilícita de contrabando; y que el hecho de poseer la actora la licencia para operar como transportador público por carretera, estar dedicada a esa actividad y tener vinculación con el vehículo en que se transportaba la mercancía, la hace responsable de la infracción de contrabando. Concluye que ante la existencia de hechos constitutivos de infracción administrativa de contrabando, correspondía a la compañía transportadora, al tenor del artículo 177 del C. P. C., demostrar que actuó diligentemente obrando

conforme a las reglas impuestas por la costumbre en esta clase de actividades mercantiles, a fin de desvirtuar la comisión de la falta que se le atribuye. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la actora adujo, en esencia, que no observó el a quo que lo que ella alega es que la Administración dejó de aplicar el artículo 228 de la Carta, que privilegió la aplicación de las normas de derecho sustancial sobre el derecho procedimental. Manifiesta que el sentenciador desechó sin razón el cargo de violación de la normatividad civil y comercial, al igual que lo normado en el contrato de afiliación; que el principio constitucional de la buena fe se constituye en una garantía para todos los asociados, en la medida en que busca la protección y aplicación de los derechos, presunción que debe ser desvirtuada por la Administración para poder enrostrar la infracción aduanera de contrabando. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos acusados impusieron a la actora multa por valor de $165’194.000.oo, por la infracción de contrabando consagrada en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, que es del siguiente tenor: “a) Contrabando: incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas:

1. Importar o exportar mercancías de prohibida importación o exportación.

2. Importar o exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o declararlas ante la autoridad aduanera, o por

lugares no habilitados.

3. Sustraer del control de la Aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya autorizado Régimen Aduanero alguno.

4. Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas.

5. Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión.

6. Intervenir, sin permiso de autoridad competente, en el traspaso o matrícula irregular de automotor importado temporalmente o de contrabando.

7. Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación, mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo”.

En este caso, la controversia gira en torno de establecer si a la actora se le podía o no sancionar, por cuanto, en su opinión, ella no tiene la calidad de transportadora, ni de propietaria del vehículo, ni de contratante del transporte; y de acuerdo con los términos del contrato de vinculación que celebró con el dueño del

vehículo donde se transportó la mercancía, que se rige por las disposiciones del C. de Co., en él recae toda la responsabilidad. Sobre el particular, cabe observar lo siguiente: El artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, prevé que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o tenedor de la mercancía, y así mismo, POR SU INTERVENCIÓN, el transportador, depositario, intermediario y declarante . Ahora, para determinar quién debe tenerse como transportador, hay que analizar la normatividad pertinente, relativa al transporte público terrestre automotor de carga. El Decreto 1815 de 1992, aplicable para la época en que ocurrieron los hechos sancionados y en que se celebró por parte de la actora el contrato de afiliación, contiene el Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Carga. De sus normas se deduce que el servicio de transporte público terrestre automotor por carga se presta a través de personas jurídicas, a las que se les otorga licencia de funcionamiento, las cuales operan con vehículos propios, de socios o de terceros, estos últimos, bajo la forma contractual prevista en el artículo 883 del C. de Co. o cualquier otra lícitamente válida. En efecto, prevén las siguientes normas del referido Decreto: “ARTÍCULO 12: Entiéndase por transportador autorizado aquélla empresa de transporte público terrestre automotor de carga con licencia de funcionamiento vigente, expedida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito”. “ARTÍCULO 13: El servicio público de transporte terrestre automotor de carga sólo será prestado a través de personas

jurídicas legalmente constituidas, cuyo objeto social principal sea el acarreo de bienes y estén debidamente autorizadas por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito”. “ARTÍCULO 14: La Licencia de Funcionamiento es la autorización conferida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito a una persona jurídica para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de carga y celebrar válidamente contratos de transporte de carga.....”. “ARTÍCULO 25: Las empresas de transporte autorizadas realizarán el transporte público terrestre automotor de carga con vehículos de servicio público, ya sean propios, de socios o de terceros. Cuando los vehículos sean de socios o de terceros, el servicio se prestará bajo la forma contractual establecida en el artículo 983 del Código de Comercio o cualquier otra lícitamente válida”. De lo que ha quedado transcrito surge para la Sala la conclusión de que quien tiene la calidad de transportador autorizado es la actora, y no el propietario del vehículo con quien ésta celebró el contrato de afiliación, por lo que las autoridades aduaneras bien podían imponerle sanción si en dicho vehículo se transportó mercancía que ingresó al país de contrabando. Ello, por cuanto, lo que le permite al propietario del vehículo transportar mercancía de carga es, precisamente, el aval que le da la persona jurídica denominada transportador autorizado a la cual se halla afiliado. Tan cierta es esta afirmación que, conforme al artículo 31 del Decreto 1852 “La tarjeta de operación es un documento expedido por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito...mediante el cual se autoriza a

un vehículo para realizar el transporte público terrestre automotor de carga, a través de un transportador autorizado”. De ahí que en los documentos De tránsito obrantes a folios 40 y 41 del cuaderno núm. 2, que la DIAN tuvo en cuenta para desechar los argumentos de la demandante, claramente se lee que la empresa en cuyo favor se expide es “TRANSMONRUB y CIA”. Ahora, es cierto que la demandante celebró un contrato de vinculación con el señor OLMEDO NIÑO ARDILA, quien obró en calidad de propietario del vehículo tractomula, placas SKF 714, marca chevrolet, modelo 1994; y en dicho contrato se previó que éste tendría la administración, uso, goce y disposición del vehículo, por lo que al no tener aquélla el control efectivo del mismo, de acuerdo con el artículo 991 del C. de Co., no responde solidariamente con el propietario del vehículo por el cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato; empero, una cosa son las obligaciones que surjan del contrato, cuando ellas se circunscriben al ámbito del derecho privado, y otra muy diferente cuando trascienden al campo del derecho público y, por lo mismo, la situación se somete al control de las autoridades del Estado, como ocurre frente a las infracciones aduaneras. Al respecto, es pertinente traer a colación apartes de la sentencia de 11 de diciembre de 1997 (Expediente núm. 4278, Actores: Juan Carlos Salazar Gómez y otros, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), en la que se reiteró la sentencia de 10 de julio de 1995, Expediente núm. 3165, Consejero Ponente

Doctor Miguel González Rodríguez), enfatizando que las regulaciones aduaneras pueden ir más allá de las disposiciones que gobiernan los acuerdos de los particulares a la luz de las normas del C. de Co., teniendo en cuenta el interés público que está involucrado en ellas. Al efecto, se dijo en la citada sentencia, que en esta oportunidad se prohija: “e) Respecto de las violaciones de los artículos 1026 y 110 numeral 4 del código de comercio, es pertinente retomar lo que la Sala dijo en anterior oportunidad, en los términos siguientes: “… infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el remitente, el transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando el ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en estas materias corresponde al Gobierno Nacional…entre otras facultades, reglamentar el transporte o el tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares”(sentencia de 10 de julio de 1995, Consejero Ponente; Dr. Miguel González Rodríguez, Exp. Núm. 3165). Puede el Gobierno, en consecuencia, en la reglamentación del transporte de mercancías imponer al transportador obligaciones distintas de las previstas en el código de comercio, sin que ello signifique invasión de competencias legislativas...” Desde luego que queda a salvo el derecho del transportador autorizado para

reclamarle al propietario del vehículo vinculado mediante contrato, la indemnización de los perjuicios que le ocasionó al haberse convertido en infractor aduanero. Así pues, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar, pues descansan en la premisa de que el contrato de vinculación celebrado por la actora con el propietario del vehículo la exonera de toda responsabilidad, lo cual, como ya se vio, no es cierto. Consecuente con lo anterior debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de marzo de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO