CE-68001-23-15-000-1998-13667-01(25052)-2014

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Accede parcialmente. Caso declara nulidad de acto administrativo verbal mediante el cual el Alcalde Municipal ordenó el desmonte de una valla publicitaria /

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL - Declara probada.

Vulneración al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Pretensión indemnizatoria: Niega. Parte actora, no dio cumplimiento a la normatividad existente a efectos de poder instalar publicidad exterior visual / PRINCIPIO NEMO AUDITUR PROPRIAM TURPITUDINEM SUAM ALLEGANS - Nadie puede alegar su propia culpa en su favor En efecto, en el expediente aparece probado que la decisión de retirar la valla publicitaria de propiedad de la actora se adoptó sin que ésta tuviera la oportunidad de exponer sus argumentos de defensa frente a los hechos que se adujeron por la administración como motivo para adoptar ésa medida. En estas circunstancias siendo nulo el acto administrativo verbal por medio del cual el Alcalde Municipal de Bucaramanga ordenó el retiro de la valla publicitaria de propiedad de la actora, así deberá declararse en ésta sentencia y por consiguiente la sentencia apelada deberá ser revocada para en su lugar así decretarlo (…).Ahora, si bien el acto administrativo verbal mediante el cual el Alcalde Municipal de Bucaramanga ordenó el desmonte y retiro de la valla publicitaria es nulo por vulnerar el debido proceso, las pretensiones indemnizatorias se encuentran condenadas al fracaso,

tal como se pasa a exponer. Tanto la normativa que regula la publicidad exterior visual a nivel municipal, como la que lo hace a nivel nacional, exigen que una vez se instale la valla publicitaria respectiva, ésta debe ser registrada. De las probanzas allegadas se encuentra acreditado que la actora nunca cumplió el trámite exigido por ley a efectos de llevar a cabo el respectivo registro debiendo hacerlo. Así las cosas, se torna imperioso concluir que si bien el procedimiento administrativo adelantado por el Alcalde Municipal de Bucaramanga fue ilegal, bajo el principio “Nemo auditur propriam turpitudinem suam allegans”, conforme al cual nadie puede alegar su propia culpa en su favor, no es posible acceder a las pretensiones indemnizatorias solicitadas, pues su propio desconocimiento a la ley no puede ser alegado para obtener una ventaja o provecho, que en este caso se concreta en la indemnización solicitada (…). En conclusión, la sentencia apelada será revocada para en su lugar decidir de fondo el asunto en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo verbal que ordenó el desmonte de la valla publicitaria pero negar las restantes pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Enrique Gil Botero. A la fecha, esta Relatoría no cuenta con el medio físico ni magnético del citado salvamento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 64 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 5 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 6 / DECRETO

1715 DE 1978 - ARTÍCULO 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C. doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 68001-23-15-000-1998-13667-01(25052)

Actor: SOCIEDAD CONARING LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACION SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de marzo de 2003 proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Santander, mediante la cual éste se declara inhibido para emitir un pronunciamiento de mérito sobre el asunto.

I ANTECEDENTES

1. Lo pretendido El 15 de enero de 19981 la Sociedad Conaring Ltda. presentó demanda contra el Municipio de Bucaramanga solicitando que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 972585 del 15 de agosto de 1997 por medio del cual el Alcalde Municipal ordenó el desmonte de la valla publicitaria instalada por la sociedad actora para promocionar la venta de apartamentos del conjunto residencial “Altos de Tajamar”.

Pide como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, que se condene al demandado al pago de la suma de $2750.000 por el valor de la valla publicitaria, a la suma de $80000.000 a título de

pérdidas en venta y erogaciones en que incurrió con ocasión de del desmonte de la valla y a la suma de $10000.000 por concepto de avisos de prensa. Solicita además que las sumas reconocidas sean actualizadas. 1 Folios 25 a 31 del c. No. 1

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones El 1 de agosto de 1996 se celebró entre la demandante e Industrias Madecel Ltda. un contrato en virtud del cual aquella se obligó frente a ésta a elaborar los diseños, creación, presentación, sostenimiento, y en general todas las gestiones requeridas para el desarrollo de la campaña publicitaria para la venta de apartamentos en el conjunto residencial “Altos de Tajamar” Sector 1.

El 30 de octubre de 1996 la demandante instaló una valla en un lote privado, ubicado al frente del conjunto residencial “Torres del Portón,” contentiva de información publicitaria relacionada con la venta de apartamentos en la Urbanización Altos de Tajamar. Algunos residentes presentaron quejas aduciendo que la valla instalada impedía la visibilidad del paisaje ante lo cual el Alcalde Municipal ordenó su retiro de forma verbal. El 11 de diciembre de 1996 se dio ejecución al acto en mención ya que los funcionarios de la Secretaría de Gobierno Municipal procedieron al desmonte de la valla publicitaria. El 16 de diciembre de 1996 la demandante presentó derecho de petición solicitando información relativa al desmonte de la valla publicitaria y del acto administrativo por el cual se ordenó ésa diligencia. Por medio de Oficio No. 972585 del 15 de agosto de 1997, el demandado le dio

respuesta precisando que el acto administrativo por el cual se ordenaba el desmonte de la valla publicitaria correspondía a la orden verbal del Alcalde del Municipio, el cual se notificó mediante la divulgación de campañas de desmonte de vallas que no reunieran los requisitos a través de la prensa y de la radio.

3. El trámite procesal Admitida que fue la demanda, la entidad demandada fue noticiada del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el demandado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue aprovechada por la entidad demandada. II LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En sentencia del 6 de marzo de 2003 el Tribunal resolvió declararse inhibido para emitir un pronunciamiento de mérito. Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones: Inicia su argumentación el sentenciador de primera instancia afirmando que los posibles perjuicios ahora reclamados no se originaban en un acto administrativo que diera lugar a la acción de nulidad y restablecimiento sino en una actuación administrativa, razón por la cual éstos debían reclamarse por vía de la acción de reparación directa. Trae a cuento un auto proferido el 6 de febrero de 1997 bajo el radicado No. 12.581 para concluir que en el sub lite se configuraba una de las causales previstas en la ley para proferir un fallo inhibitorio consistente en la indebida escogencia de la acción, error que impedía al juez emitir un pronunciamiento de

mérito. III EL RECURSO DE APELACIÓN Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación con fundamento en las siguientes razones: Dice el recurrente que su inconformidad radica en que el Tribunal no valoró adecuadamente las pruebas allegadas Afirma que el juez a quo incurrió en equivocación al señalar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era la vía procesal adecuada para reclamar los perjuicios ocasionados. Señala que de las pruebas allegadas se encontraba plenamente acreditado que el daño antijurídico se había ocasionado por la decisión administrativa mediante la cual se ordenó el desmonte de la valla publicitaria. Precisa que el acto administrativo que generó los perjuicios es la orden del alcalde de retirar la valla publicitaria y el Oficio 966101 del 9 de diciembre de 1996 en el que se señaló que éste se ejecutaría el 11 de diciembre de 1996, razón por la cual se demandaba la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 972585 del 15 de agosto de 1997 que hacía alusión directa al primer Oficio referido. Dice que el a quo pretermitió las pruebas documentales a través de las cuales se acreditaba la existencia de unas actuaciones previas al desmonte de la valla publicitaria. Con base en lo anterior, el recurrente solicita que se revoque la decisión adoptada y en su lugar se realice un análisis de mérito accediendo a las pretensiones de la demanda. IV EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor agente del Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a desatar la alzada previas las siguientes V CONSIDERACIONES 1.- El artículo 1° de la Ley 140 de 19942 define la Publicidad Exterior Visual como “el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatones o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas”. 2 “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional” En otras palabras la publicidad exterior visual consiste en la instalación de elementos contentivos de información o publicidad en un lugar que permita ser percibidos por el público, es decir que sin que sea trascendente para este efecto el que esté ubicado, o no, en un predio privado. Por su parte, el Decreto 2811 de 19743 señala que el paisaje es un recurso natural renovable y que uno de los factores de deterioro ambiental es “la alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales”, disposición que ahora se reproduce en el artículo 5° del Decreto No. 1715 de 19784 señalándose que quién genere ése tipo de contaminación será requerido para retirar las vallas o anuncios considerados antiestéticos o se le impondrán las multas. Así las cosas la inclusión de vallas o mensajes de contenido publicitario puede afectar el medio ambiente al generar una alteración en el paisaje que es un recurso natural renovable.

Por otro tanto, los artículos 5° y 6° de la Ley 9ª de 19895 establecen que hacen parte del espacio público los inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales que siendo parte de los inmuebles privados se destinan por su naturaleza, uso o afectación a satisfacer necesidades urbanas colectivas que trascienden lo individual, entre éstos las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, las necesarias para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, etc..., y “en general por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto o conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”; así como también la obligación a cargo del estado de garantizar su disfrute. De otro lado, la denominada “Constitución ecológica” otorga competencias tanto al Congreso de la República como a los órganos territoriales para expedir normas de protección al medio ambiente y al patrimonio ecológico. 3 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, Modificado tácitamente por la Ley 1021 de 2006 “Ley General forestal” 4 “Por el cual se reglamentan parcialmente el DecretoLey 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el DecretoLey 154 de 1976, en cuanto a protección del paisaje”. 5 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

Así, el Congreso de la Republica estará llamado a regular aquellos fenómenos medioambientales que repercutan o afecten el patrimonio ecológico en el orden nacional o local, pero debe advertirse que en tratándose de fenómenos o asuntos ambientales que generen una afectación en el nivel local, y precisamente por esta razón, el primeramente llamado a regularlos será el Consejo Municipal sin que, desde luego, el legislador se vea excluido para ello, aunque entonces su competencia será residual. Con otras palabras, habida cuenta de que la alteración en los componentes del paisaje que se puede generar por las formas de publicidad exterior visual tiene una afectación inmediata en el patrimonio ecológico local, quien está llamado en primer lugar a hacer la regulación es el Consejo Municipal.6 1.1.No obstante lo anterior, la Ley 140 de 1994, a la que se hizo alusión en líneas anteriores, regula los requisitos para la instalación de vallas publicitarias o similares, así como también el procedimiento administrativo a seguir en caso de remoción o modificación. En efecto, por vía del artículo 11° de la Ley en mención se establece que a más tardar dentro de los 3 días siguientes a la fecha en que se colocó la Publicidad Exterior Visual ésta debe registrarse ante la autoridad competente, que lo será el Alcalde Municipal, suministrándose la información completa y detallada de las características, contenido y ubicación de la publicidad, so pena de incurrir en multas. A su vez, el artículo 12 señala que cualquier persona puede solicitar la remoción o modificación de la publicidad exterior visual ante la Alcaldía Municipal o Distrital cuando ésta no reúna las condiciones legales o haya sido instalada en un sitio no

autorizado por ley. El procedimiento administrativo a seguir es el siguiente: Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, si el funcionario verifica que la publicidad exterior visual no se encuentra registrada o no reúne los requisitos legales debe ordenar su remoción dentro de los 10 días hábiles siguientes, otorgando un plazo de mínimo 3 días hábiles para que el propietario la remueva y 6 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996. en caso de no hacerlo ordenar a las autoridades de policía que lo hagan a costa del infractor. Por su parte, el Decreto 905 del 19 de diciembre de 1995,7 expedido por el Alcalde Municipal de Bucaramanga, establece que una vez que se registre la Publicidad Exterior Visual, el interesado debe pagar un impuesto en la Tesorería Municipal, no sin antes presentar la certificación expedida por la Secretaría de Gobierno en la que conste el valor a cancelar.

2. El Acto Administrativo se define como “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos8”.

Sus elementos se concretan en: Es un acto positivo, una manifestación positiva expresa, concreta o específica de la administración.

Tiene un carácter unilateral, es decir, es una manifestación de voluntad unilateral de la administración donde no hay un consentimiento del administrado en su producción, y en la que en todo caso debe respetarse el derecho al debido proceso del destinatario. Es una expresión de voluntad que se sujeta al principio de legalidad. Esa manifestación de voluntad positiva y unilateral puede provenir tanto de los órganos que hacen parte del poder ejecutivo así como de aquellos que no siendo

parte de ésta rama ejercen ése tipo de funciones. El poder decisorio de la manifestación de voluntad, se concreta en la potencialidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas a partir de su contenido. Al respecto se ha señalado que “La manifestación de voluntad debe provocar alteraciones jurídicas en el mundo exterior, modificando o extinguiendo las 7 “Por el cual se reglamenta el registro de la publicidad exterior visual y el recaudo del impuesto” 8 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II “Acto Administrativo”, Universidad Externado de Colombia, Pág. 131. existentes o creando nuevas situaciones de relevancia ante el derecho, esto como efecto directo de su carácter decisorio.9” Así, la declaración de voluntad indefectiblemente ha de estar encaminada a la creación, modificación o extinción de una relación jurídica, esto es, a la producción de efectos jurídicos o de lo contrario no podría ser considerado como un acto administrativo. 2.1 En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellos que configuran o estructuran el acto de manera tal que la ausencia de alguno de ellos determina que él no surja a la vida jurídica. Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que

el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir. Ahora, no debe olvidarse que mientras la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no decrete la nulidad de un acto administrativo, este se presume válido y es idóneo para producir los efectos que le son propios, tal como se desprende de lo normado en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y como ya lo preceptúa de manera expresa el nuevo Código Contencioso administrativo al disponer que “los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo…”10 9 Ibidem, Págs. 132 a 136 10 Artículo 88. Constituyen presupuestos de existencia la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración. Son presupuestos de validez el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico11 y el cumplimiento de las formalidades que se exigen para su producción. Son presupuestos de eficacia final la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria. De todo lo expuesto se concluye que conforme a la noción de acto administrativo, a los elementos que lo constituyen, a los presupuestos para su existencia, será acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad proveniente de un órgano administrativo, o de aquel que ejerza éstas funciones, que éste encaminado a la producción de efectos jurídicos “sin importar el procedimiento

seguido para su expedición o las formas externas que adopte12”. En conclusión toda manifestación de voluntad proveniente de una autoridad administrativa o de otra autoridad en ejercicio de funciones administrativas encaminada a la modificación, extinción o creación de situaciones jurídicas, es un acto administrativo con independencia de la forma que adopte, categoría dentro de la cual se encuadran las manifestaciones de voluntad verbales de autoridad administrativa encaminada a la producción de efectos jurídicos13. 11 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Procedimientos Administrativos y Tecnología. Universidad externado de Colombia. Bogotá DC. 2011. Pg 58. El sometimiento a la legalidad de la administración y por lo tanto de sus decisiones guarda a la luz del moderno estado social y democrático de derecho una nueva dimensión: la de su sujeción al ordenamiento jurídico, esto es al del bloque de la legalidad ampliado a partir del respeto y sometimiento incluso del derecho internacional, en especial el de los derechos humanos. 12 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II “Acto Administrativo”, Universidad Externado de Colombia, al respecto señala que “el acto administrativo ha adquirido en los sistemas jurídicos modernos, en especial en aquellos ceñidos por los principios del Estado de derecho, connotaciones de columna vertebral del derecho administrativo, tanto en su versión de simple creador de situaciones jurídicas individuales cómo en su carácter normativo o de contenido general. Y no sólo desde el punto de vista del ejercicio de la función administrativa, sino también del régimen de garantías que se desprenden con su existencia . De ahí que se hayan desarrollado importantes criterios jurisprudenciales y doctrinales, con el fin de identificar la existencia de fenómenos que consistan en manifestaciones de voluntad,

por parte de quienes ejercitan funciones administrativas, tendientes a la producción de efectos jurídicos”. 13 Esta afirmación actualmente se ve corroborada por medio de los artículos 55 y 57 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, al otorgar la posibilidad de que la administración pública pueda incorporar documentos públicos a través de mensajes de datos y que pueda emitir decisiones administrativas por medios electrónicos siempre y cuando se observen las características de los actos administrativos, así las normas en cita establecen: Ley 1437 de 2011. Artículo 55. Documento público en medio electrónico. Los documentos públicos autorizados o suscritos por medios electrónicos tienen la validez y fuerza probatoria que le confieren a los mismos las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. ? Ley 1437 de 2011. Artículo 57. Acto administrativo electrónico. Las autoridades, en el ejercicio de sus funciones, podrán emitir válidamente actos administrativos por medios electrónicos siempre y cuando se

3. En los procedimientos administrativos ha de hacerse efectivo el derecho al debido proceso, pues de ésta forma se permite que el afectado con determinada decisión conozca previamente la intención decisoria de la administración con miras a que a aquel se le garantice su derecho a la defensa y a la contradicción mediante la exposición de sus razones y el aporte y petición de pruebas que considere pertinentes.

En relación con el derecho de defensa esta Corporación ha expresado: “En las actuaciones contractuales también rige el derecho a que “Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa”, así como la garantía “a presentar pruebas y a controvertir las que se

alleguen en su contra”, del mismo modo que “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”, pero se requiere hacer dos precisiones. De un lado, y en armonía con la garantía inmediatamente analizada, la necesidad de la prueba de los hechos que se imputan es conditio sine qua non de la validez de la decisión administrativa, porque sólo así se legitima la misma, y se contrarresta la arbitrariedad y el abuso del poder, que fácilmente se esconde tras una medida sin soporte en hechos demostrados. En esta perspectiva, la Corte Constitucional ha manifestado: “En conclusión, en toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario deberá ceñirse a las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en desarrollo del principio constitucional del debido proceso en actuaciones administrativas.” (sentencia T-011 de 1993) De otro lado, el derecho de defensa también garantiza que se vincule al afectado con el procedimiento sancionatorio, para que exponga las razones que explican su percepción de los hechos investigados. Es tan arraigada esta garantía, que el Código Contencioso Administrativo ya aseguraba su defensa desde 1984. Sobre el particular, el art. 28 del C.C.A. protege, incluso, a las personas que pudieran afectarse con la decisión14, de manera que ordena hacerlas parte del procedimiento administrativo. Y si esto acontece con los terceros, con mayor razón aplica para quien es parte15. . En cuanto a la imposición de sanciones administrativas de plano y el derecho al debido proceso esta misma Corporación ha dicho que:

“El constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P. art. 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva -nulla poena sine culpa-, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la asegure su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo con la ley. 14 Dispone el art. 28 CCA. “DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. 15 Entre otras cosas, la aplicación del CCA al procedimiento contractual, y los demás que se deriven de él, se fundamenta en el art. 77 de la ley 80: “DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.

“Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.” (Negrillas fuera de texto) libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malan partem, entre otras. (…) El principio de legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular frente al Estado -v.gr. existencia de facultades exorbitantes o poder disciplinario-, los principios constitucionales del debido proceso (C.P. art. 29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad. De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso-administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una

legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa. (..) Toda persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de una declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo. Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción -en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores-, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (D.001 de 1984 art. 3º.) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P. art.1), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. arts. 85 y 86) y la especificidad del

principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. En el caso que se revisa por la vía de la apelación la autoridad pública adelantó una investigación mínima para demostrar la ocurrencia del presupuesto fáctico de una infracción administrativa -presentación de una información falsa e inexactacon lo cual habría cumplido con los principios de legalidad y tipicidad. No obstante, la no vinculación del interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obraban en su contra, desconoce el principi