CE-68001-23-15-000-1999-00360-01(7825)-2003

CONTRABANDO - Conductas que lo tipifican, personas responsables de las obligaciones aduaneras / CONTRATO DE TRANSPORTE - Obligaciones entre transportador, remitente y destinatario / INFRACCION POR CONTRABANDO - Interés público trasciende el acuerdo entre particulares Los actos acusados sancionaron a la actora con multa de $17’000.000.oo por haber incurrido en la conducta descrita en el artículo 1º, literal a), numeral 4, del Decreto 1750 de 1991, conforme al cual incurre en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: “Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando...”. El artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, prevé que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o tenedor de la mercancía, y así mismo, POR SU INTERVENCIÓN, el transportador, depositario, intermediario y declarante. Conforme lo precisó la Sala en sentencia de 20/03/2003, Exp. 7394, C:P. Gabriel Eduardo Mendoza M.), y ahora se reitera, una cosa son las obligaciones que regulan el contrato de transporte entre el transportador y el remitente cuando ellas se circunscriben al ámbito del derecho privado, y otra muy diferente cuando trascienden al campo del derecho público y, por lo mismo, la situación se somete al control de las autoridades del Estado, como ocurre frente a las infracciones aduaneras. Dijo la

Sala: “e) Respecto de las violaciones de los artículos 1026 y 110 numeral 4 del código de comercio, es pertinente retomar lo que la Sala dijo en anterior oportunidad, en los términos siguientes: “…infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el remitente, el transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando el ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en estas materias corresponde al Gobierno Nacional…entre otras facultades, reglamentar el transporte o el tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares”(sentencia de 10 de julio de 1995, C.P. Miguel González R., Exp. Núm. 3165)....”. Desde luego que queda a salvo el derecho del transportador para reclamarle al remitente o al dueño de la mercancía la indemnización de los perjuicios que le ocasionó al convertirlo en infractor aduanero, por el hecho de transportarla sin que estuviera amparada por documentos de importación. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 11/12/1997, Exp. 4278, C. P. Manuel S. Urueta A. y Exp.3165, C. P. Miguel González R., donde se enfatiza que las regulaciones aduaneras pueden ir más allá de las disposiciones que gobiernan los acuerdos de los particulares.

CONTRABANDO - Reincidencia: sanción / REINCIDENCIA EN

CONTRABANDO - Circunstancia de agravación / EXCEPCION DE INSCONTITUCIONALIDAD - Requisito de precisar la incompatibilidad normativa En la Resolución núm. 0120 de 28 de mayo de 1998, acusada, se alude a que el valor de la sanción a aplicar es del 100% del valor de la mercancía “por reincidente” y como quiera que en la demanda la actora no aduce argumento ni prueba alguna en su favor que desvirtué tal afirmación, no tiene vocación de prosperidad el cargo referente a la violación del artículo 5º del Decreto 1960 de 1997 que establece un 50%. Además, la reincidencia está consagrada en el artículo 4° del Decreto 1750 de 1991, como circunstancia de agravación, que autoriza la imposición de la multa equivalente al valor de la mercancía. Finalmente, la actora solicita que, con fundamento en el artículo 4º de la Carta Política, se inapliquen por inconstitucionales los artículos 1º a 3º del Decreto 1750 de 1991 y 2º del Decreto 1800 de 1994. Al respecto, es preciso resaltar que la excepción de inconstitucionalidad consiste en que el juez, EN CASO DE INCOMPATIBILIDAD entre la norma de inferior jerarquía y la Constitución, haga prevalecer ésta, lo que supone, necesariamente, que la disposición de orden legal o reglamentario consagre una regulación contraria de la que está contenida en el precepto superior. De tal manera que no basta solicitar la inaplicación, como

se hizo en la demanda, sino que es menester indicar en forma concreta en qué consiste la incompatibilidad y cuál es la norma superior de cuyo contenido se extrae que no concuerda o es desconocido por la de rango inferior, aspecto que no se satisfizo. En consecuencia, no es procedente tal inaplicación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 68001-23-15-000-1999-00360-01(7825)

Actor: COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES

LIMITADA – COPETRAN Demandado: DIAN DE BUCARAMANGA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la sentencia de 12 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual deniega las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. La COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LIMITADA COPETRAN, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

1ª: Que son nulos los siguientes actos administrativos: Pliego de cargos núm. 00068, de 25 de marzo de 1998, formulado a la demandante, por la División de Control Tributario y Aduanero de la Administración de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga; Resolución núm. 0120 de 28 de mayo de 1998, por medio de la cual se impone una sanción por infracción administrativa de contrabando, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga ; y Resolución núm. 000142 de 9 de diciembre de 1998, confirmatoria de las anteriores, expedida por la División Jurídica de la administración de impuestos y aduanas nacionales de Bucaramanga. 2ª: Que como consecuencia de lo anterior se ordene el restablecimiento del derecho, declarándose que la Cooperativa demandante no esta obligada a pagar $17’000.000.oo, valor de la sanción impuesta por operación de contrabando. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Señala que los actos acusados vulneran los artículos 29, 83 y 333 de la Constitución Política, ya que las mercancías amparadas con las remesas terrestres de carga núms.. 0252004882 y 0252004878, transportadas por la actora fueron entregadas por el remitente en sus instalaciones de la ciudad de Barranquilla el 11 de marzo de 1997, en calidad de mercancía nacional y sin ningún documento que la identificara como mercancía extranjera, es decir, sin la

respectiva Declaración de Importación, por lo que tales mercancías encomendadas por el señor WILSON LLANOS, remitente, son de libre disposición y circulación en el territorio nacional y no cuentan con ningún tipo de restricción para el transportador, el cual en este momento no está sujeto a la legislación aduanera sino al código de comercio, en virtud del contrato simple de transporte nacional celebrado. Estima que de comprobarse la procedencia extranjera de la mercancía y su ilegal ingreso al país, la responsabilidad total debe recaer en el remitente, según las voces del artículo 1011 del C. de Co.; además de que, de conformidad con los Decretos 1909 de 1992 y 1800 de 1994, en la resolución de la situación jurídica de la mercancía debe vincularse al propietario, quien es el interesado. Sostiene que de hacerse efectiva la sanción por la supuesta infracción administrativa aduanera de contrabando ello equivaldría a irrogar un agravo injustificado a una persona, lo que contradice el principio de que el Estado no aspira que al contribuyente se le exija más de aquello con que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas de la Nación. Manifiesta que la actuación de la DIAN viola el debido proceso; y desconoce el principio de la buena fe, pues no siendo COPETRAN el propietario de la mercancía transportada desconocía su procedencia. Considera que la DIAN debió probar la intención dolosa de la actora o de sus empleados en la comisión de la infracción. 2º: Considera que los actos administrativos acusados vulneran el artículo 15 de la Constitución Política, por cuanto COPETRAN está imposibilitada de registrar

despachos, dado que la citada norma establece una protección especial a la correspondencia y demás formas de comunicación, que solo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que dispone la ley. Enfatiza en que las empresas de transporte no están facultadas para inspeccionar las mercancías que les confían para su transporte, ni para definir su legalidad, así como tampoco para revisar el equipaje. En su criterio, la convicción errada e invencible de que la mercancía que circula en el territorio colombiano ha ingresado legalmente al país constituye una de las causales de inculpabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 40 del C.P. Señala que el artículo 25 de la Carta Política consagra que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas su modalidades de la especial protección del Estado, derecho este que se le está vulnerando con la sanción impuesta pues se le impide ejercer su trabajo no obstante que ella no puede revisar los despachos, las encomiendas y cajas entregadas por los usuarios para ser transportadas. 3º: Insiste en que el régimen aplicable a la empresa transportadora no es el contemplado en la legislación aduanera, sino en el código de comercio; y que en el supuesto caso de estar cobijada por tal régimen, el Decreto 1105 de 1992, artículo 4º, la Instrucción 0027, numeral 3.4, establecen que cuando la autoridad aduanera encuentre que la mercancía no corresponde con los documentos de transporte, se procederá a su aprehensión, evento este en el cual no será responsable la empresa transportadora. Que, igualmente, el artículo 5° del Decreto 1960 de 1997, que modificó el artículo

4º del Decreto 1105 de 1992, estableció una multa equivalente al 50% del valor de los fletes internacionalmente aceptados de la mercancía descargada en el lugar de arribo. 4º: Solicita que se inapliquen por inconstitucionales los artículos 1o a 3º del Decreto 1750 de 1991; 2º del Decreto 1800 de 1994, que constituyen el origen y causa de los actos acusados. I.3-. La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga, a través de apoderada, contestó la demanda solicitando denegar las pretensiones de la actora y expresó al efecto, principalmente, lo siguiente: Que el procedimiento para imponer la sanción a la empresa transportadora se efectuó conforme a lo establecido en los artículos 1o y 2o del Decreto 1800 de 1994. Señala que la conducta por la cual se vinculó a la empresa demandante, precisamente, consistió en transportar la mercancía decomisada, cuestión que no se desvirtuó en el proceso administrativo sancionatorio, ni aún en la instancia judicial. Afirma que los actos acusados no están definiendo si la introducción de mercancías al territorio nacional contó con los requisitos legales, sino la responsabilidad de la empresa por el transporte de las mismas, que de acuerdo con el Decreto 1750 de 1991, artículo 1º literal a) numeral 4, es de carácter objetivo, desvinculado de cualquier comportamiento voluntario, sea doloso o culposo. Relaciona la sentencia de 14 de noviembre de 1997 del Tribunal Administrativo de

Santander, en la cual expresó que la sanción por contrabando encierra un objetivo de orden económico que por su importancia y trascendencia en la estabilidad del país, exige procedimientos rápidos, los cuales deben siempre respetar el derecho fundamental al debido proceso, sin que implique necesariamente el examen subjetivo de la culpabilidad del autor; y que en el mismo sentido se refiere la sentencia C-160 de 1998 de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se exponen las razones de la no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente: Estimó que la sanción impuesta a la empresa demandante se produjo con fundamento en el artículo 1º, literal a) del Decreto 1750 de 1991, el cual, sin excluir la garantía constitucional del debido proceso, exige procedimientos rápidos y eficaces en la imposición de correctivos y sanciones a quienes incurran en las infracciones señaladas en la ley. Diferencia las características de las acciones penales y de las administrativas, remitiéndose a la sentencia del Consejo de Estado, de fecha 27 de agosto de 1993, Consejero Ponente Jaime Abella Zárate, en la cual se afirma que el objetivo político del Estado en las actuaciones administrativas no puede quedar condicionado a la difícil prueba de los factores subjetivos propios de la conducta humana, como son el dolo y la culpa. Observa que en el caso en estudio la Cooperativa demandante ejerció su derecho de defensa frente a los supuestos formulados por la Administración; que, así

mismo, presentó recurso de reconsideración ante la sanción que le fue impuesta, por lo cual no se advierte menoscabo al derecho constitucional del debido proceso. Considera que no existe violación del derecho al trabajo, toda vez que no es un derecho de aplicación inmediata, y su efectividad se obtiene en los términos que lo establecen las leyes que los reglamentan y lo desarrollan, las cuales al no ser acusadas en el libelo introductorio, escapan al estudio de la legalidad. Alude a que la buena fe alegada por la empresa demandante no puede convertirse en una barrera infranqueable que impida a las autoridades el cumplimiento de su función, y que en el caso de la infracción administrativa de contrabando le correspondía a aquella, al tenor de lo previsto en el artículo 77 del Código de Procedimiento Civil, demostrar que su actuación fue diligente de acuerdo con las costumbres mercantiles, no siendo suficiente la buena fe, porque en casos como el presente, ella debe estar exenta de culpa. Finalmente, advierte que a pesar de que el Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999, artículo 571, derogó expresamente el Decreto 1750 de 1991, habría un decaimiento de los actos administrativos; empero tal figura no es de aplicación, reconocimiento o declaración judicial; sino que es ante la misma entidad administrativa donde se debe intentar su efectividad; amén de que tales consideraciones no fueron hechas en la demanda, lo que imposibilita el estudio de legalidad de las decisiones administrativas. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La sociedad demandante, a través de apoderada, fincó su inconformidad, principalmente, en lo siguiente:

Sostiene que la sentencia de primera instancia basó sus argumentos en la mera responsabilidad objetiva por parte del transportador, sin analizar todos los aspectos de la demanda. Reitera que se violó el debido proceso porque se desconocieron las normas del C. de Co. y el principio de la buena fe. Alude a que tampoco se tuvieron en cuenta los alegatos de conclusión; y enfatiza en que a la actuación administrativa debieron ser vinculados el remitente Wilson Llanos y el destinatario MINIMAYCRON. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la sentencia que debe proferirse en este caso se circunscribe a los actos acusados que impusieron multa a la actora, mas no al pliego de cargos, pues dado su carácter de trámite, con el cual se da inicio a la actuación administrativa, no es susceptible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción. Los actos acusados sancionaron a la actora con multa de $17’000.000.oo por haber incurrido en la conducta descrita en el artículo 1º, literal a), numeral 4, del Decreto 1750 de 1991, conforme al cual incurre en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: “Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando...”. A la actora se le endilgó la conducta de transportar mercancía que había sido

introducida al país de contrabando, frente a la cual, tanto en la vía gubernativa como en esta instancia jurisdiccional, alega que en ella no puede recaer responsabilidad alguna pues, según las voces del artículo 1011 del C. de Co., tal responsabilidad es atribuible al remitente, en este caso, al señor WILSON

LLANOS.

Sobre el particular, cabe advertir lo siguiente: El artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, prevé que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o tenedor de la mercancía, y así mismo, POR SU INTERVENCIÓN, el transportador, depositario, intermediario y declarante. Conforme lo precisó la Sala en sentencia de 20 de marzo de 2003 (Expediente núm. 7394, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), y ahora se reitera, una cosa son las obligaciones que regulan el contrato de transporte entre el transportador y el remitente cuando ellas se circunscriben al ámbito del derecho privado, y otra muy diferente cuando trascienden al campo del derecho público y, por lo mismo, la situación se somete al control de las autoridades del Estado, como ocurre frente a las infracciones aduaneras. Al respecto, también resulta pertinente traer a colación apartes de la sentencia de 11 de diciembre de 1997 (Expediente núm. 4278, Actores: Juan Carlos Salazar Gómez y otros, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), en la que se reiteró la sentencia de 10 de julio de 1995, Expediente núm. 3165, Consejero Ponente Doctor Miguel González Rodríguez), donde se enfatiza que las

regulaciones aduaneras pueden ir más allá de las disposiciones que gobiernan los acuerdos de los particulares a la luz de las normas del C. de Co., teniendo en cuenta el interés público que está involucrado en ellas. Sobre el particular, dijo la Sala lo que en esta oportunidad se prohija: “e) Respecto de las violaciones de los artículos 1026 y 110 numeral 4 del código de comercio, es pertinente retomar lo que la Sala dijo en anterior oportunidad, en los términos siguientes: “… infiere la Sala que una cosa son las obligaciones que pueden surgir en la ejecución del contrato de transporte entre el remitente, el transportador o el destinatario, y otra muy diferente cuando el ámbito meramente privado se trasciende a la esfera del control y vigilancia de las autoridades, en este caso aduaneras, pues en estas materias corresponde al Gobierno Nacional…entre otras facultades, reglamentar el transporte o el tráfico internacional, y, en consecuencia, puede exigir de uno de los sujetos aduaneros el cumplimiento de determinadas obligaciones, las cuales pueden ir más allá de las que gobiernan las relaciones entre particulares”(sentencia de 10 de julio de 1995, Consejero Ponente; Dr. Miguel González Rodríguez, Exp. Núm. 3165). Puede el Gobierno, en consecuencia, en la reglamentación del transporte de mercancías imponer al transportador obligaciones distintas de las previstas en el código de comercio, sin que ello signifique invasión de competencias legislativas...” Desde luego que queda a salvo el derecho del transportador para reclamarle al remitente o al dueño de la mercancía la indemnización de los perjuicios que le

ocasionó al convertirlo en infractor aduanero, por el hecho de transportarla sin que estuviera amparada por documentos de importación. De otra parte, no es cierto, como lo afirma la actora, que al propietario de la mercancía y al remitente no se les vinculó a la actuación administrativa, pues según se lee a folios 18 a 20 del cuaderno principal, se les formuló pliego de cargos y en el artículo 1º de la Resolución 0120 de 28 de mayo de 1998, acusada, visible a folios 21 a 27, ibídem, se sanciona a dichas personas con multa. Además, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 27 de junio de 2003 (Expediente 7087, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Sala ha enfatizado en cuanto a que en materia aduanera basta que ocurra una cualquiera de las modalidades a que se refiere la normas para que se tipifiquen las conductas, independientemente de si hubo dolo o no. El argumento de la actora conforme al cual las empresas de transportes no están facultadas para inspeccionar la correspondencia o registrar las mercancías no resulta de recibo para exonerarse de responsabilidad, pues en este caso la infracción aduanera endilgada no se relaciona con la falta de inspección sobre la mercancía, sino con la falta de documentación que ampare su legal importación. Tampoco resulta de recibo el argumento de que en caso de que estuviera cobijada por la normativa aduanera ésta la exoneraba de responsabilidad aún si la mercancía no correspondía con los documentos de transporte, pues, a juicio de la Sala, ante la infracción de “operación de contrabando”, que fue la conducta

endilgada, el artículo 6º, ibídem, es claro en señalar que la sanción se podrá imponer “a quien de alguna manera intervino en dicha operación”, lo que guarda armonía con el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992. De otra parte, observa la Sala que en la Resolución núm. 0120 de 28 de mayo de 1998, acusada, se alude a que el valor de la sanción a aplicar es del 100% del valor de la mercancía “por reincidente” (folio 22) y como quiera que en la demanda la actora no aduce argumento ni prueba alguna en su favor que desvirtué tal afirmación, no tiene vocación de prosperidad el cargo referente a la violación del artículo 5º del Decreto 1960 de 1997 que establece un 50%. Además, la reincidencia está consagrada en el artículo 4° del Decreto 1750 de 1991, como circunstancia de agravación, que autoriza la imposición de la multa equivalente al valor de la mercancía. Finalmente, la actora solicita que, con fundamento en el artículo 4º de la Carta Política, se inapliquen por inconstitucionales los artículos 1º a 3º del Decreto 1750 de 1991 y 2º del Decreto 1800 de 1994. Al respecto, es preciso resaltar que la excepción de inconstitucionalidad consiste en que el juez, EN CASO DE INCOMPATIBILIDAD entre la norma de inferior jerarquía y la Constitución, haga prevalecer ésta, lo que supone, necesariamente, que la disposición de orden legal o reglamentario consagre una regulación

contraria de la que está contenida en el precepto superior. De tal manera que no basta solicitar la inaplicación, como se hizo en la demanda, sino que es menester indicar en forma concreta en qué consiste la incompatibilidad y cuál es la norma superior de cuyo contenido se extrae que no concuerda o es desconocido por la de rango inferior, aspecto que no se satisfizo. En consecuencia, no es procedente tal inaplicación. Así pues, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, no sin antes hacer hincapié en que no es cierto, como lo afirma el a quo, que en este caso se está en presencia del fenómeno denominado DECAIMIENTO DEL ACTO o pérdida de fuerza ejecutoria. En efecto, si bien es cierto que el Decreto 1750 de 1991, que sirvió de fundamento a los actos acusados, fue derogado por el Decreto 2685 de 1999, no lo es menos que estos se expidieron un año antes de haberse producido la derogatoria, lo que implica considerar que sus efectos ya se habían producido, es decir, estaban consumados, descartándose así la ocurrencia de tal fenómeno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º: DENIÉGASE la inaplicación de los artículos 1º a 3º del Decreto 1750 de 1991 y 2º del Decreto 1800 de 1994. 2º: INHÍBESE de proferir pronunciamiento de fondo respecto del pliego de cargos.

3º: CONFÍRMASE la sentencia apelada, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda respecto de los actos administrativos definitivos acusados. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de julio de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO