CE-68001-23-15-000-1999-81534-01(2797-02)-2003

MUNICIPIO DE CIMITARRA / DOCENTE VINCULADO POR CONTRATO

(SANTANDER) – Solicitud de tratamiento igual al docente con vinculación legal y reglamentaria, es improcedente Se controvierte la legalidad del oficio del 3 de julio de 1998 expedido por el MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de unas prestaciones laborales provenientes de sucesivos contratos de prestación de servicios. Como en este caso, la parte que acude en segunda instancia no corresponde a ninguna de las que entre sí trabaron la litis, sino que lo hace la Procuraduría 16 Judicial Asuntos Administrativos, quien no defiende los intereses de ninguno de los contendientes en particular, sino por el contrario, obra en defensa del deber que el interés social le impone, forzoso es concluir que lo desfavorable para ella, es que se vulnere el ordenamiento jurídico y no que se mejore o empeore la situación de alguna de las partes propiamente dichas. Pues bien, se analizará seguidamente si en el sub-lite, se configuraron los elementos de una relación laboral con miras a establecer si se desvirtúa el objeto de los contratos de prestación de servicios celebrados. En repetidas ocasiones ha sostenido esta Corporación, que es posible desvirtuar la validez de los contratos de prestación de servicios cuando éstos, en realidad lo que hacen es encubrir bajo su figura una relación laboral con el ánimo de eludir las responsabilidades y privilegios que esta conlleva, siempre y cuando se demuestren los elementos básicos que configuran una relación laboral y que desvirtúan la naturaleza contractual. En el caso presente, a pesar de ser incontrovertible la prestación

personal del servicio, como quedó atrás analizado, no existe rastro que demuestre la existencia de la subordinación, así como tampoco existen probanzas que refieran acerca de la situación en que se encontraban otros docentes de carrera, en cuanto a funciones, responsabilidades y salario, como para contrastarla con la de la demandante; ni se conoce el trato impartido a la demandante, ni su horario de trabajo —si éste existía o se le exigía—, tampoco si debía o no entregar informes, o si se le llamaba la atención, etc. En este orden de ideas, con las probanzas existentes no es dable inferir que la convención real entre la ABRIL SANCHEZ y el MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER fue una relación laboral de índole legal y reglamentaria, pues únicamente se hallan probados los requisitos referidos a la prestación personal del servicio, la continuidad y la retribución del mismo, que no son suficientes para reconocer la existencia de una relación laboral. Habrá de revocarse, entonces, la providencia del Tribunal de instancia, y por tanto, denegarse la totalidad de pretensiones del libelo, lo que hace inane cualquier pronunciamiento sobre el restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 68001-23-15-000-1999-81534-01(2797-02)

Actor: YOBELY ABRIL SÁNCHEZ

Demandado: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE CIMITARRA Autoridades Munipales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo, Sala de Descongestión, Sede Cali, de fecha 14 de junio de 2001 mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES YOBELY ABRIL SANCHEZ acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicita la nulidad del acto administrativo de fecha 3 de julio de 1998 expedido por el alcalde del MUNICIPIO DE CIMITARRA mediante el cual se impartió respuesta adversa a la petición formulada por la demandante de fecha 19 de junio de 1998. Se declare que la demandante ostenta una relación laboral con la parte demandada y que como consecuencia de lo anterior, se condene al ente demandado a pagarle las prestaciones sociales a que tienen derecho los maestros en calidad de empleados públicos de igual categoría o condición en el escalafón, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de alimentación para el año 1996, prima de navidad, prima de servicios, auxilio de transporte, prima de vacaciones para los años 1997 y 1998, y subsidio familiar, declarándose que todo el tiempo servido es contabilizable para efectos de cesantías, pensión y ascenso en el escalafón. Además, que deberá darse aplicación a las condenas en los términos establecidos por los artículos 176 y 178 del C.C.A. Se aduce que la señora YOBELY ABRIL SANCHEZ laboró en forma continua al

servicio del MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER en calidad de docente temporal en la Escuela Rural Brillantina Alta, desempeñando las funciones públicas, deberes y obligaciones de un docente oficial, prestando personalmente el servicio, encontrándose subordinada a las autoridades educativas correspondientes y recibiendo una “paga” denominada arbitrariamente honorarios. La vinculación se efectúo, mediante cinco (5) contratos u órdenes de prestación de servicios con duraciones de entre cuatro (4) y seis (6) meses, desconociéndose así la relación laboral de derecho público al no pagársele las prestaciones laborales a que tenía derecho. El Alcalde del MUNICIPIO DE CIMITARRA procedió en forma injusta a “nombrar por orden de prestación de servicios” a MARTHA LUCERO RINCÓN como docente en el cargo que venía desempeñando la accionante quien se encontraba en embarazo; por ello interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio invocando la protección de sus derechos amenazados. La tutela fue fallada en su favor y se ordenó a la primera autoridad municipal suscribir con ella otro contrato de prestación de servicios como docente de la Escuela Rural Brillantina Alta. La administración por descuido o negligencia, a pesar que la plaza de Brillantina Alta se creó por Resolución Nro. 150 del 1º de agosto de 1996 y de que en ella se nombró como titular de la misma a otra persona, continuó contratando por órdenes de prestación de servicios a la demandante, vulnerándose sus derechos pues ni siquiera se ha realizado el concurso para proveer dicho cargo y en la misma situación se encuentran un total de cuarenta (40) docentes más.

La docente aparece inscrita en el escalafón de carrera docente y habiendo agotado la vía gubernativa en orden a obtener el reconocimiento de sus derechos laborales, le fue rechazada su petición aduciéndose que los contratos se celebraron a tenor de lo dispuesto por la Ley 80 de 1993, artículo 32. Considera violados los artículos 6, 13, 25, 53, 121, 122, 123, 124, 125, 126 y 315 numeral 1º de la C.P., así como el Decreto 1950 de 1973 en su artículo 7º, el Decreto Ley 2277 de 1979 artículos 3º y 26, el Decreto 82 de 1985 artículo 3, el Decreto 47 de 1998 artículo 2 y la Ley 115 de 1994 en sus artículos 105, 106 y 107. Se sustenta el concepto de violación en que el demandado mediante la celebración de sucesivos contratos de prestación de servicios pretende ocultar la relación laboral que realmente existe, toda vez que la actora se ha desempeñado como docente en forma ininterrumpida y subordinada a la administración municipal. La administración se salvaguarda cuando consigna en el contrato que él será vigente en forma temporal, es decir, mientras se efectúa el concurso para proveer el cargo en propiedad, para lo cual estipula la ley un término de tres (3) meses, pero se pregunta el libelista, ¿cómo puede ser temporal una situación que se prolongó desde 1996 una y otra vez y que gracias a ella no tenga lugar la actora a reclamar sus derechos fundamentales? Manifiesta que el desempeño de funciones públicas permanentes en ningún caso

puede llevarse a cabo mediante contratos de prestación de servicios toda vez que según el artículo 7º del Decreto 1950 de 1973 para tal fin se deberán crear los empleos correspondientes. Aduce que conforme a la Ley 115 de 1994, la vinculación del personal docente sólo podrá hacerse a través de nombramiento efectuado mediante decreto y dentro de la planta de personal, y que si bien se autorizan las contrataciones por prestación de servicios, ellas tienen que ser temporales, es decir que no podrán prorrogar indefinidamente en el tiempo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Sede Cali, dictó sentencia con fecha 14 de junio de 2001, mediante la cual accede las pretensiones de la demanda, fundamentada en que la relación laboral de la actora con el MUNICIPIO DE CIMITARRA aparece acreditada en el expediente, pues la prueba documental es abundante y reiterada sobre la existencia de contratos, la remuneración recibida, la función docente desempeñada en la misma escuela y bajo los mismos controles ejercidos por las autoridades municipales, para verificar que los docentes en su jurisdicción cumplen su función académica. De manera que, ante la evidencia de haberse acreditado la existencia de las órdenes de servicio suscritas por la actora con el MUNICIPIO DE CIMITARRA así como el cumplimiento de la labor docente a su cargo, con la periodicidad prevista en los contratos y la subordinación a las autoridades de la entidad territorial contratante en el desempeño de su labor docente, procede declarar la primacía de esta realidad

probada, que cobra vigencia sobre las formalidades escritas en el texto de cada uno de los contratos de prestación de servicios. RAZONES DE IMPUGNACIÓN En escrito visto a los folios 147 a 157, propone recurso de alzada la Procuraduría 16 Judicial de Asuntos Administrativos y sostiene que comparte la decisión del Tribunal en cuanto se declara la nulidad del acto administrativo demandado, pero disiente de la forma como se ordenó restablecer el derecho. Manifiesta que no podía el Tribunal declarar la existencia de una vinculación laboral entre la actora y el MUNICIPIO DE CIMITARRA desde 1996, toda vez que no es dable considerar a la demandante como empleada pública docente, pues para ello sería necesaria la expedición de un acto administrativo de designación, que la demandante tomara posesión del tal cargo contemplado dentro de la planta de personal y que existiera presupuesto para atender este compromiso, lo cual no ocurrió. Aduce el Ministerio Público, que tampoco podía el Tribunal condenar al MUNICIPIO DE CIMITARRA a pagar a la actora, a título de restablecimiento del derecho, “las prestaciones sociales así como se establece legalmente para un educador oficial de igual categoría o condición en el escalafón nacional docente”, pues a la peticionaria no le asiste ningún derecho a reclamar y obtener este pago, toda vez que como lo ha sostenido reiterada jurisprudencia, lo pertinente es reconocer una indemnización equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del Municipio, como restablecimiento del derecho y reparación del daño causado. Considera, finalmente que por las mismas razones anotadas, mal hizo el Tribunal en

acceder a declarar que todo el tiempo servido por la actora generó efectos legales para la liquidación de cesantías, pensión y ascenso en el escalafón. Se decidirá la controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se controvierte la legalidad del oficio del 3 de julio de 1998 expedido por el MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de unas prestaciones laborales provenientes de sucesivos contratos de prestación de servicios. Sea lo primero advertir que llega este asunto a conocimiento de la Sala, a través del recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría Delegada ante lo Contencioso Administrativo quien se aparta de los reconocimientos hechos en la sentencia, diferentes a la anulación del acto controvertido, asunto sobre el cual, puntualiza, no recaen sus reparos. Sin embargo, es menester recordar, que por naturaleza jurídica, la intervención del Ministerio Público dentro de la instancia jurisdiccional se contrae a la defensa del Interés Público, cual es el preservar el orden institucional, el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia y el bien de la sociedad misma, tal como lo consagra la C.P. en el artículo 277, en el cual se aduce: “Artículo 277.- El procurador general de la nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:

1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.

3. Defender los intereses de la sociedad.

7. Intervenir en lo procesos y ante las autoridades

judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”. Por ser justamente la Procuraduría el ente recurrente, en aras del Interés Público Superior y de la correcta Administración de Justicia, no existe impedimento para que la Sala aborde el conocimiento de puntos no referidos en la apelación. Por consiguiente es dable revisar en su totalidad la decisión del aquo en aras de determinar si en efecto procedía la declaratoria de nulidad del acto y el restablecimiento del derecho o si por el contrario, las pretensiones no estaban llamadas a prosperar. No sobra advertir que aquel proceder no constituye infracción alguna al principio de la no reformatio in pejus reglado por el artículo 357 del C.P.C. inciso 1º que en su tenor, reza: “Artículo 357.- Modificado D.E. 2282/89, artículo 1 num.

175. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. Subrayado fuera de texto.

Como en este caso, la parte que acude en segunda instancia no corresponde a ninguna de las que entre sí trabaron la litis, sino que lo hace la Procuraduría 16 Judicial Asuntos Administrativos, quien no defiende los intereses de ninguno de

los contendientes en particular, sino por el contrario, obra en defensa del deber que el interés social le impone, forzoso es concluir que lo desfavorable para ella, es que se vulnere el ordenamiento jurídico y no que se mejore o empeore la situación de alguna de las partes propiamente dichas. Por tanto, a quien no se le puede desmejorar su situación como apelante único en esta instancia jurisdiccional, es al Ministerio Público, a quien siempre le convendrá la salvaguarda del imperio jurídico, razón que precisamente motiva a esta Sala para abordar el conocimiento del asunto, incluso respecto de los temas que no fueron materia del recurso sin que con ello no se advirtió se afecte el antecitado principio. Pues bien, se analizará seguidamente si en el sub-lite, se configuraron los elementos de una relación laboral con miras a establecer si se desvirtúa el objeto de los contratos de prestación de servicios celebrados. En repetidas ocasiones ha sostenido esta Corporación, que es posible desvirtuar la validez de los contratos de prestación de servicios cuando éstos, en realidad lo que hacen es encubrir bajo su figura una relación laboral con el ánimo de eludir las responsabilidades y privilegios que esta conlleva, siempre y cuando se demuestren los elementos básicos que configuran una relación laboral y que desvirtúan la naturaleza contractual. Siendo así, la actividad probatoria del demandante debe estar encaminada, no sólo a demostrar la prestación personal del servicio por parte del trabajador y la existencia de una retribución por los servicios prestados, aspectos afines en los contratos de prestación de servicios, sino también el elemento más distintivo de la

relación laboral, la subordinación, entendida como el acatamiento de órdenes y directrices de carácter vinculante y obligatorio, que no dejan margen a la discrecionalidad en el desempeño de las labores, que por demás, deben ser continuas y similares a lo largo de todo el proceso contractual. Precisamente es la subordinación un rasgo ajeno en la ejecución de un contrato de prestación de servicios. A pesar de existir una remuneración pagadera a cambio del esfuerzo desplegado por el contratista en el desarrollo del objeto contractual, éste tiene margen de libertad y autonomía para desempeñar sus labores, lo que no es compatible con el carácter reglado y vinculante que exhibe por antonomasia la subordinación laboral. Descendiendo al sub-lite, se encuentran a folios 67 a 74 del expediente, cuatro (4) contratos de prestación de servicios docentes suscritos entre la actora y el MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER. En todos se denota la compatibilidad entre el objeto desempeñado durante el lapso de duración de los contratos: “Prestar el servicio como Docente Temporal en el Municipio de Cimitarra”, teniendo como sede la demandante “la Escuela Rural ‘BRILLANTINA ALTA’”, y pactándose una suma de dinero a título de honorarios como retribución por los servicios prestados. Se encuentra acreditada la prestación personal del servicio que devino de los contratos señalados, a través de certificación visible al folio 41, suscrita por El Director de Núcleo de Desarrollo Educativo LUIS HERNAN QUIROGA PORRAS, en la cual se lee que YOBELY ABRIL SANCHEZ “viene laborando como

docente en este Municipio en la Escuela Brillantina Alta por Orden de Prestación desde el 01 de Abril de 1996. Prestación que se ha venido renovando año tras año”. No obstante, es desierto el expediente en cuanto a pruebas que den cuenta sobre la subordinación que la administración ejercitó sobre la demandante. Es así como no aparece un solo testimonio, la prueba aparentemente más idónea para demostrar que este elemento realmente existió, así como tampoco documentos o siquiera indicios con esa finalidad. Ni siquiera la cláusula de “VIGILANCIA Y CONTROL” presente en todos los contratos suscritos entre las partes, es suficiente para al menos indicar la existencia del tan referido elemento, pues cuando en ella se estipula que “El Alcalde Municipal y/o el Secretario General —Jefe de Personal y el Director del Núcleo Educativo No. 33 ejercerán la vigilancia y control de las obligaciones de la contratista, en representación de los intereses del Municipio”, no se está introduciendo una facultad vinculante y basada en la coerción por parte de la administración frente a la demandante; más bien, obedece esta estipulación contractual a la mera facultad de supervisión y orientación, que no subordinación, admisible dentro de la ejecución de un contrato de prestación de servicios, para que él se lleve a cabo en forma coordinada con las expectativas, dinámicas y necesidades específicas del ente contratante, en este caso, el MUNICIPIO DE CIMITARRA. En el caso presente, a pesar de ser incontrovertible la prestación personal del servicio, como quedó atrás analizado, no existe rastro que demuestre la existencia de la subordinación, así como tampoco existen probanzas que refieran acerca de

la situación en que se encontraban otros docentes de carrera, en cuanto a funciones, responsabilidades y salario, como para contrastarla con la de la demandante; ni se conoce el trato impartido a la demandante, ni su horario de trabajo —si éste existía o se le exigía—, tampoco si debía o no entregar informes, o si se le llamaba la atención, etc. En este orden de ideas, con las probanzas existentes no es dable inferir que la convención real entre la ABRIL SANCHEZ y el MUNICIPIO DE CIMITARRA SANTANDER fue una relación laboral de índole legal y reglamentaria, pues únicamente se hallan probados los requisitos referidos a la prestación personal del servicio, la continuidad y la retribución del mismo, que no son suficientes para reconocer la existencia de una relación laboral. Habrá de revocarse, entonces, la providencia del Tribunal de instancia, y por tanto, denegarse la totalidad de pretensiones del libelo, lo que hace inane cualquier pronunciamiento sobre el restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República, F A L L A PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Sede Cali, de fecha 14 de junio de 2001, mediante la cual se accedió a los pedimentos propuestos en la demanda interpuesta por YOBELY ABRIL SANCHEZ, y en su lugar se dispone: PRIMERO: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda interpuesta por YOBELY

ABRIL SANCHEZ en contra del MUNICIPIO DE CIMITARRA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA

REMÍTASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Discutida y aprobada en sesión del día trece (13) de noviembre del dos mil tres (2003).

ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLÀS PÁJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria.