CE-68001-23-15-000-2000-00050-01-2010

ACCIÓN SANCIONATORIA ADUANERA – Prescripción / ACCIÓN SANCIONATORIA ADUANERA – Cómputo término de prescripción / ACCIÓN SANCIONATORIA ADUANERA – Se entiende agotada una vez proferida y notificada la decisión que resuelve la situación De modo que el término de prescripción se inicia cuando quede en firme el acto que define la situación jurídica de la mercancía, esto es, en el caso presente la Resolución 00125 de 1º de diciembre de 1997 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía. […] La Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, unificó las diferentes posturas jurisprudenciales de las Secciones, acerca de la prescripción de la acción sancionatoria y concluyó que la sanción debe imponerse cuando concluye la actuación administrativa, esto es al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso. […] De modo que la acción administrativa sancionatoria se entiende ejercida en tiempo no sólo cuando se expide el pliego de cargos, sino que es preciso que también se haya proferido y notificado la decisión sancionatoria, lo cual ocurrió en el caso presente el 16 de febrero de 1999, fecha de expedición y notificación de la Resolución 0027 por la cual se impuso la multa. En consecuencia, dado que el término de prescripción establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 inició el 1º de diciembre de 1997, fecha de la Resolución 0125 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía, y la acción

administrativa sancionatoria se entendió ejercida el 16 de febrero 1999, fecha de expedición y notificación de la Resolución 0027, es decir, un año, dos meses y quince días después, no operó la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración.

SÍNTESIS DEL CASO: La sociedad Carreteras Y Pavimentos -Caypa S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda tendiente a obtener la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN impuso a la actora una sanción por infracción administrativa de contrabando; a título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que Carreteras Y Pavimentos –Caypa S.A. no incumplió norma aduanera alguna y que la multa impuesta era improcedente; y se restituya el valor de la sanción con sus respectivos intereses en caso de haberlos pagado. El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la demandada a pagar las costas del proceso. La Sala revocó la sentencia apelada, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de julio de 2003, Radicación 2001-0196, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; de 23 de mayo de 2003, Radicación 1999-0947, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; de 8 de septiembre de 2005, Radicación 1999-01528, C.P. Camilo

Arciniegas Andrade; y de Sala Plena, de 29 de septiembre de 2009, Radicación 2003-00442, C.P. Susana Buitrago Valencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1750 DE 1991 – ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación número: 68001-23-15-000-2000-00050-01

Actor: CARRETERAS Y PAVIMENTOS - CAYPA S.A.

Demandado: FISCALIA GENERAL DE LA NACION Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de 30 de julio 2004, que declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la demandada a pagar las costas del proceso.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA CARRETERAS Y PAVIMENTOS -CAYPA S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 8 de

enero de 2000 la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 0027 de 16 de febrero de 1999, por la cual la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN –Administración Bucaramangaimpuso a CARRETERAS Y PAVIMENTOS –CAYPA S.A. una

sanción por infracción administrativa de contrabando por valor de veinticuatro millones quinientos mil pesos ($24.500.000,oo), correspondiente al 70% del valor de un vehículo decomisado, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto 1750 de 1991. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 000022 de 10 de septiembre de 1999, por la cual la Jefe de la División Jurídica de la DIAN –Administración Bucaramangaal resolver el recurso de reconsideración, confirmó la anterior. 1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que CARRETERAS Y PAVIMENTOS –CAYPA S.A. no incumplió norma aduanera alguna y que la multa impuesta era improcedente; y se restituya el valor de la sanción con sus respectivos intereses en caso de haberlos pagado. 1.2. Hechos La DIAN –Administración Bucaramangamediante Resolución 0162 de 31 de julio de 1997 decomisó a favor de la Nación un tractocamión relacionado en el DIM 3904100678 de 28 de octubre de 1996, por infracción administrativa de contrabando. Por Resolución 0000125 de 1º de diciembre de 1997, la DIAN –Administración Bucaramangaconfirmó en todas sus partes la decisión anterior, agotando la vía gubernativa. Posteriormente, la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN –Administración Bucaramangamediante Resolución 0027 de 16 de febrero de 1999, impuso a CARRETERAS Y PAVIMENTOS –CAYPA S.A. una sanción por infracción

administrativa de contrabando por valor de veinticuatro millones quinientos mil pesos ($24.500.000,oo), correspondiente al 70% del valor del vehículo decomisado, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto 1750 de 1991. Por Resolución 000022 de 10 de septiembre de 1999, la Jefe de la División Jurídica de la DIAN –Administración Bucaramangaal resolver el recurso de reconsideración, confirmó la anterior. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Según la actora los actos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Política; 2 del C.C.A.; 14 del Decreto 1750 de 1991; y 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992. La Administración violó el artículo 29 de la Constitución Política, por desatender la solicitud realizada por la actora consistente en decretar la prescripción de la acción administrativa sancionatoria, en virtud del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991. El término de prescripción contenido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 se cuenta a partir de la ocurrencia del último hecho constitutivo de infracción, que para el caso en estudio, se precisa con la incautación o aprehensión de la mercancía, siendo éste el momento oportuno para empezar a contar el término de dos (2) años. Los actos acusados fueron emitidos por fuera del término establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, cuando ya había operado el fenómeno de la prescripción.

2. LA CONTESTACIÓN La DIAN sostuvo que los actos acusados fueron proferidos en legal forma, pues

uno es el procedimiento aduanero tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, por el cual se determina si el bien se importó cumpliendo los requisitos legales, pues en caso contrario se está frente a la infracción de contrabando, cuya consecuencia es el decomiso de los bienes. A partir del decomiso se inicia el procedimiento para establecer la responsabilidad por la comisión de la falta administrativa aduanera y aplicar la sanción al infractor. El procedimiento aduanero tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía no tiene límite de tiempo, pero la acción tendiente a establecer la responsabilidad por una falta administrativa aduanera y aplicar la sanción correspondiente, se establece un término de dos (2) años contados a partir de la comisión del hecho según el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991. La actora se centra en discutir cuál es la fecha de ocurrencia de los hechos a partir de la cual se inicia el conteo del término de prescripción; lo cual es irrelevante pues ninguno de ellos determina la prescripción de la acción, por cuanto la acción sancionatoria se inició con el pliego de cargos por infracción administrativa de contrabando, dentro de los dos años a partir incluso de la retención por parte de las autoridades de policía. Indicó que el sentido de la norma no puede ser otro, ya que pretender culminar los dos procesos en el término de dos años es un imposible jurídico.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de los actos acusados por considerar que la decisión sancionatoria no logró quedar en firme antes del

término de dos (2) años contados a partir del día en que se efectuó la aprehensión de la mercancía, es decir, que la Administración tenía como plazo hasta el 19 de febrero de 1999 para dejar en firme la sanción impuesta, evento que se tornó imposible, pues la resolución confirmatoria de la sanción es del 10 de septiembre de 1999, cuando ya habían transcurrido más de seis (6) meses de haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción. La voluntad de la Administración manifestada en la Resolución 0027 de 16 de febrero de 1999 no debe ni puede cumplirse, pues a este acto la falta fuerza ejecutoria que la ley exige para que los actos administrativos sean oponibles.

III. RECURSO DE APELACIÓN La DIAN insistió en la legalidad de los actos acusados, pues considera que la acción administrativa sancionatoria establecida en el Decreto 1750 de 1991 no se podía iniciar, mientras no estuviere en firme una resolución de decomiso que considerara la ocurrencia de la infracción; de tal manera que cumplido este requisito y observando el procedimiento establecido en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, se iniciaba la acción, no para determinar la ocurrencia de la infracción sino el responsable de la misma.

La sentencia del Tribunal determinó erróneamente que como la aprehensión fue el 19 de febrero de 1997, la resolución sancionatoria ha debido estar en firme el 19 de febrero de 1999, olvidando que resolución de decomiso quedó en firme el 1º de

noviembre de 1997, cuando fue decidido el recurso de reconsideración presentado por la actora. Pese a que el Tribunal tomó como fecha de ocurrencia de los hechos la de la aprehensión del vehículo, erró al tomar como ocurrido el término de prescripción, incluyendo la decisión del recurso.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el recurso de apelación.

El Ministerio Público guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si en el caso presente operó la prescripción de la acción administrativa sancionatoria de la DIAN a que se refiere el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 establece: “PRESCRIPCION. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique.” Sostiene la parte demandante que efectivamente han transcurrido los dos años a que se refiere la norma, pues los hechos que dieron lugar a la actuación (retención del tracto-camión) ocurrieron el día 13 de junio de 1996 y tanto la resolución sancionatoria (Resolución 0027 de 16 de febrero de 1999) como aquélla que la confirmó (Resolución 000022 de 10 de septiembre de 1999) fueron expedidas por fuera de dicho término.

A su vez, afirma la parte demandada que no han transcurrido dichos dos años pues, o bien la acción sancionatoria se entiende iniciada con el pliego de cargos 0159 de 21 de julio de 1998, es decir dentro de los dos años contados a partir tanto de la retención del vehículo (13 de junio de 1996) como de su aprehensión por parte de la DIAN (19 de febrero de 1997), o bien, al considerar los dos procedimientos separados y consecutivos, el momento para empezar a contar la prescripción es el del acto administrativo confirmatorio del decomiso, Resolución 00125 de 1 de diciembre de 1997, y tanto el pliego de cargos (auto 0159 de 21 de julio de 1998) como el acto que confirmó la imposición de la sanción (Resolución 0022 de 10 de septiembre de 1999) se produjeron dentro de los dos años siguientes. Observa la Sala que para determinar si se presentó o no la prescripción de la acción sancionatoria en los términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, debe establecerse cuál es el momento a partir del cual se inicia el término de prescripción y cuál, aquél con el que se entiende cumplido el ejercicio de la acción administrativa sancionatoria. En forma reiterada se ha pronunciado esta Corporación sobre los dos aspectos mencionados. Sobre el inicio del término de prescripción ha dicho la Corporación1: “…el procedimiento señalado en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 está previsto para ser aplicado de manera independiente o separada del procedimiento que se ha de seguir para definir la situación jurídica de la

mercancía, y que su objeto y motivo son diferentes a los de éste, según se aprecia en su texto y lo ha puesto de presente en fallos anteriores2, de modo que como lo advierte el a quo, es menester que primero se surta el procedimiento de definición de la mercancía, pues dependiendo de las resultas del mismo se establecerá si hay lugar o no a tramitar el sancionatorio. Para la debida comprensión del punto conviene traer la parte pertinente de dicho artículo, a saber: ‘ARTICULO SEGUNDO: Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. ‘En todos los casos para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento: ‘Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la División de Fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego’. Debiendo ser, entonces, independiente la resolución sancionatoria también ha de serlo el procedimiento administrativo respectivo, y para evitar decisiones encontradas lo lógico es que primero se surta el atinente a la definición de la situación jurídica de la mercancía, que al fin y al cabo es el objeto principal de la actividad aduanera, y esa definición justamente puede permitir identificar la posible falta o infracción administrativa aduanera, como se dice en la norma citada, de allí que cuando hay lugar a determinar la posible comisión de falta por parte del

transportador, por ejemplo, se compulse copia para adelantar la actuación administrativa después de culminada la relativa a la definición de la situación jurídica de la mercancía, sólo que en este caso el investigado y sancionado es el mismo poseedor de la mercancía decomisada. De modo que en tales casos se habrá de entender que los hechos originarios de la acción sancionatoria están dados por las resultas del procedimiento administrativo tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía y, por tanto, que la fecha a tomar como referencia para contar el término de caducidad de la acción sancionatoria administrativa es aquella en la que quede en firme el acto que ponga fin a la actuación administrativa de ese procedimiento, esto es, el que contenga tal definición.” (negrillas fuera del texto). De modo que el término de prescripción se inicia cuando quede en firme el acto 1 Sentencia de 11 de Julio de 2003, Exp. 0196, Sección Primera, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 2 Sentencia de 6 de septiembre de 2002, Exp. 6875, Sección Primera, C. P.Manuel Santiago Urueta Ayola. que define la situación jurídica de la mercancía, esto es, en el caso presente la Resolución 00125 de 1º de diciembre de 1997 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía. En cuanto al momento en que se entiende cumplida la acción administrativa sancionatoria ha dicho esta Corporación3: “El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 (integrante del Capítulo II ‘Procedimiento’) sometió la acción administrativa sancionatoria a prescripción de dos (2) años, y la sanción misma a prescripción de tres:

«ARTICULO 14. Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique.» No se contempló interrupción de la prescripción. En consecuencia, la acción sancionatoria, cuyas etapas, a saber, pliego de cargos, descargos y decisión, están reguladas en el artículo 2° del Decreto 1800 de 1994, debía surtirse dentro de los dos años siguientes a la identificación de la falta” (negrillas fuera del texto). En igual sentido4: “Es, pues, claro, que en los términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la DIAN debe ejercer la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa de contrabando, dentro de los dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho. … En consecuencia, a partir de esa fecha (13 de junio de 1995) la DIAN contaba con dos años para proferir el pliego de cargos, expedir la resolución sancionatoria y notificarla al sancionado. Salta a la vista que para la fecha en que en el caso presente la DIAN expidió la resolución sancionatoria (17 de diciembre de 1998) y la notificó al actor (28 de diciembre siguiente) la acción se encontraba prescrita.” (negrillas fuera del texto). La Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de 29 de septiembre de 20095, unificó las diferentes posturas jurisprudenciales de las Secciones, acerca

de la prescripción de la acción sancionatoria y concluyó que la sanción debe imponerse cuando concluye la actuación administrativa, esto es al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso. Dijo la Sala: 3 Sentencia de 23 de mayo de 2003, Exp. 00947, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 4 Sentencia de 8 de septiembre de 2005, Exp. 01528, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

Ver también: Sentencia de 13 de julio de 200, Exp. 5876, Sección Primera, C.P. Manuel Santiago Urueta. 5 Expediente: 2003-00442, Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. «La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis: a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria. b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos. (…) Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de

unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir

la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada. Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.» De modo que la acción administrativa sancionatoria se entiende ejercida en tiempo no sólo cuando se expide el pliego de cargos, sino que es preciso que también se haya proferido y notificado la decisión sancionatoria, lo cual ocurrió en el caso presente el 16 de febrero de 1999, fecha de expedición y notificación de la Resolución 0027 por la cual se impuso la multa. En consecuencia, dado que el término de prescripción establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 inició el 1º de diciembre de 1997, fecha de la Resolución 0125 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía, y la acción administrativa sancionatoria se entendió ejercida el 16 de febrero 1999, fecha de expedición y notificación de la Resolución 0027, es decir, un año, dos meses y

quince días después, no operó la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración. En razón de lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, a negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia proferida el 30 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de febrero de 2010.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

MARCO ANTONIO VEILLA MORENO