CE-68001-23-15-000-2000-03032-02(AP)-2011

DESACATO - Concepto. Aspecto objetivo. Aspecto subjetivo El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

DESACATO - Trámite incidental Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la

desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

DESACATO - Objeto. No se pueden discutir las órdenes de la sentencia solo su cumplimiento Para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por el representante legal de la Asociación en cuanto a que su actuación se limitó a respaldar la construcción de la urbanización, lo anterior en razón a que el incidente es la etapa procesal donde se estudian todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Ciertamente, el Desacato no es el mecanismo a través del cual las partes puedan controvertir las órdenes y obligaciones derivadas de la sentencia de instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-15-000-2000-03032-02(AP)

Actor: CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ Demandado: MUNICIPIO DE GIRON Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 11 de enero de 2011, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, mediante el cual se sancionó al representante legal de la Asociación de Pensionados del Instituto del Seguro Social Seccional Santander - ANNPISS - señor ALEJANDRO PINTO VERA, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el 17 de abril de 2001.

I-. ANTECEDENTES CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ, obrando en nombre propio, promovió acción popular contra del MUNICIPIO DE GIRON, la ASOCIACION DE PENSIONADOS POR EL INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL “ANIPISS”, la URBANIZACION VILLANPIS y el señor LUIS ANTONIO PINTO, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, a su juicio, vulnerados con ocasión de la construcción de la Urbanización Villanpis. Mediante sentencia proferida el 17 de abril de 2001, el Tribunal Administrativo de Santander aprobó el Pacto de Cumplimiento suscrito por las partes, contenido en el acta fechada el 3 del mismo mes y año. La Asociación Nacional de Pensionados

por el Instituto de Seguros Sociales se comprometió a lo siguiente: “1. Legalización del Barrio Villanpis. - 90 días calendario contados a partir del día siguiente de la diligencia de pacto de cumplimiento. - Para este trámite el costo del avalúo catastral será por cuenta y costo de ANPISS. - Elaboración del plano de localización del Barrio por cuenta y costo de Villanpis.

2. Terminación de obras. - Entrega de 6 tramos de tubo de metro y entregar el plano a la Corporación de Defensa a la Meseta de Bucaramanga. - Alcantarillado aguas servidas, construcción en un término de 30 días a partir del día siguiente de la fecha del concepto que emita la Secretaría de Planeación y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga sobre la

calle 13B con carrera 15 esquina. - El muro de contención de acuerdo a las exigencias y normas técnicas, una vez se de solución de pago de la deuda al Acueducto”. Posteriormente, a través de los escritos recibidos el 14 y 26 de junio de 2000, el Defensor Público y el señor Alfonso Patiño Ballesteros en su condición de Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio Villanpis del Municipio de Girón, informaron que no se había legalizado el barrio como tampoco se desplegaron las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras de alcantarillado, aguas lluvias y servidas, andenes, calles y muro de contención. La entidad demandada contestó el incidente propuesto y el 8 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió sancionar por desacato al

anterior representante legal de la Asociación Nacional de Pensionados por el Instituto de Seguros Sociales “ANPISS”, señor Luís Antonio Pinto Pinto, imponiéndole una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales. De la misma forma, esta Corporación al conocer en el grado jurisdiccional de consulta de dicha sanción, en auto del 7 de diciembre de 2005, decidió confirmarla. En este orden de ideas, el ad -quo teniendo en cuenta el nuevo acervo probatorio y, en especial, los memoriales allegados por la Veeduría Ciudadana de Girón, mediante auto del 21 de abril de 2010 dispuso la apertura de un nuevo incidente de desacato pero en esta oportunidad en contra del actual representante legal de la plurimencionada Asociación.

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO LA ASOCIACION NACIONAL DE PENSIONADOS POR EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES “ANPISS” en escrito visible a folios 294 y 295 del expediente, manifestó que el proyecto nació hace cerca de 20 años con ocasión de la difícil situación en que se encontraban los pensionados del ISS.

Adujo que dado el limitado monto de las pensiones reconocidas, nunca se logró la aprobación de un cupo de endeudamiento en aras de solucionar el problema de vivienda, por lo que decidieron aportar una suma fija de dinero con el fin de adquirir un terreno y así construir la urbanización. Recordó que reunida la asamblea se aprobó la propuesta de construcción, por lo que se negoció con el señor Efraín Ramírez quien era propietario de un predio.

Como resultado de la negociación se pactó que la Asociación respaldaría el proyecto. Recalcó que por lo anterior es que la Asociación tan sólo es la propietaria del terreno y que el proyecto se ejecutó por autoconstrucción, por lo que consideró que mal podría hablarse de responsabilidad al no ser los constructores. II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia del 11 de enero de 2011, el Tribunal Administrativo de

Santander resolvió:

“PRIMERO.-SANCIONAR AL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACION

DE PENSIONADOS DEL INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL SECCIONAL SANTANDER - ANPISS - SEÑOR ALEJANDO PINTO VERA, con multa equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, valor que deberá pagar al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en un plazo no mayor de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, conmutables en arresto, por un periodo máximo de treinta y seis días (36) según la reflexión que se hace en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- RECONOCER al DR. CARLOS MANUEL ALFARO FONSECA como apoderado del Municipio de Girón, en los términos del poder que obra a folio 296 del expediente. TERCERO. CONSULTAR esta sanción al H. Consejo de Estado, en cumplimiento del Artículo 41 de la Ley 472 de 1998”. Para adoptar las anteriores decisiones, tuvo en cuenta lo siguiente: -Resaltó que del material fotográfico aportado al plenario se desprende que se

encuentra pendiente por ejecutar la pavimentación de la vía vehicular correspondiente a la carrera 15 entre calle 13B y el empalme con la Vía al Barrio Primavera. -Al igual que lo anterior precisó la falta de construcción de los andenes de estos sectores y también el muro de contención de la calzada sur calle 13B entre carrera 16 y 14. -Agregó que la ejecución del muro de contención de acuerdo con las exigencias y normas técnicas fue asumida por la Asociación Nacional de Pensionados por el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander, y que la misma no ha sido cumplida según el acervo probatorio allegado al expediente.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al representante legal de la Asociación de Pensionados del Instituto del Seguro Social Seccional Santander - ANNPISS - señor Alejandro Pinto Vera, por el Tribunal Administrativo de Santander, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en

arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo” El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de

ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo.

3. EL CASO BAJO ESTUDIO Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de diez (10) salario mínimos legales mensuales conmutables en treinta y seis (36) días de arresto impuesta al actual representante legal de la Asociación de Pensionados del Instituto del Seguro Social Seccional Santander - ANNPISS - señor Alejandro Pinto Vera, por haber incurrido en desacato a los compromisos adquiridos en el pacto de cumplimiento del 3 de abril de 2001, aprobado el 17 del mismo mes y año, relacionados con la i) legalización del Barrio Villanpis dentro de un término de noventa (90) días calendario ii) elaboración del plano de localización del barrio por cuenta y costo de Villanpis, iii) entrega de seis metros de tramos de tubo y el plano a la Corporación de Defensa a la Meseta de Bucaramanga (CDMB) para la

aprobación del alcantarillado sobre la calle 13 con carrera 15 esquina, cuya ejecución se hará en un término de 30 días contados a partir del siguiente a que se emita el concepto por parte de la Secretaría de Planeación y la CDMB, iv) construcción del muro de contención de acuerdo a las exigencias y normas técnicas, una vez se de solución de pago de la deuda al acueducto. En consecuencia, con el fin de verificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la Asociación, la Sala encontró los siguientes medios de prueba en el expediente: Copia del acta de inspección practicada al barrio Villanpis del Municipio de San Juan de Girón, de la cual se desprende: “En relación al numeral segundo denominado “Terminación de obras”, que la comunidad realizó las obras en las peatonales que van desde la 14 a la 13C y que falta la construcción de los andenes en la peatonal 13B con carrera 16, 15 y 15A” (fl. 177. cdno. ppal) Oficio fechado el 10 de noviembre de 2008, suscrito por el Defensor Público, en el cual se deja la siguiente constancia: “… frente al avance de cumplimiento del pacto suscrito entre las partes de la referida acción popular de manera objetiva puedo afirmar que la comunidad del Barrio Villa Anpiss no ha cumplido en mi sentir con ninguna de las obligaciones derivadas del referido pacto, salvo lo expresado por el señor Manuel Maldonado habitante del Barrio Villa Anpiss con relación a las peatonales que van de la 14 a la 13C,; en cuanto al Municipio de Girón existe

la discusión sobre unas obras realizadas que de acuerdo con la comunidad nada tienen que ver con lo acordado” (fl. 185. cdno. ppal. Negrillas de la Sala). Memorial suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la ciudad de San Juan de Girón, en el cual comunicó lo siguiente: “1. El Barrio Villanpiss está legalizado y entregó área de cesión…” “2. El plano de localización forma parte integral de la Licencia otorgada. “3. Se llevó a cabo la construcción del alcantarillado pluvial y sanitario. Se ejecutaron contratos para la construcción del alcantarillado pluvial y sanitario sector Villanpiss, Los Cámbulos, Villas de Don Juan.

4. En septiembre de 2008 EMPAS realizó visita al sector de la Calle 13B entre

Carreras 15 y 16, donde se confirmó que existen pozos de inspección que deben ser nivelados con la rasante de la vía…” (fl. 206). Copia del dictamen pericial rendido por el ingeniero Luís Alfredo Duarte Rueda del cual se desprende lo siguiente: “3. El barrio Villanpis se encuentra actualmente legalizado. Hay una buena cantidad de razones que permiten concluir que el barrio Villanpis se encuentra legalizado, partiendo del hecho fundamental que el municipio le expidió Licencia de Construcción autorizando su desarrollo. Igualmente hay un reconocimiento tácito en el Plan de Ordenamiento Territorial donde en cuadros anexos como lo que trascribo al final (ANEXO G. Estructura Urbana por barrios) y ANEXO Q. Asentamientos humanos en el municipio de

Girón) aparece Villanpis como un barrio de DESARROLLO COMPLETO y como un ASENTAMIENTO LEGAL DESARROLLADO. Cada uno de los predios tiene identidad predial y los propietarios cancelan Impuesto Predial al municipio. También dentro del esquema territorial del municipio hace parte del Area Homogénea (Comuna) de la MESETA.

4. Que obras faltan por terminar en el barrio Villanpis y a quién corresponde las mismas.

De acuerdo a lo observado estas obras de urbanismos son las que hacen falta:

• Pavimentación de la vía Vehicular correspondiente a la Calle 13B

entre Peatonal 16 y la Carrera 14.

• Pavimentación de la Vía vehicular correspondiente a la Carrera 15

entre Calle 13B y empalme con la Vía al Barrio Primavera. - Andenes entre estos sectores.

• Muro de contención Sur de la Calle 13B entre Carrera 1 y 14.

En un plano anexo se detalla convencionalemente las obras faltantes. De acuerdo a lo informado y observado el municipio pavimentó dos (2) tramos de las vías del Barrio, específicamente un tramo de la Carrera 16 entre Peatonales 13E y calle 3B y otro tramo de la Carrera 13B desde la Carrera 13B desde la Carrera 17 hasta la carrera 16”. Seis (6) fotografías donde se observa lo siguiente:

• Vía sin pavimentar y sin andenes: Calle 13b entre Carrera 16 y Carrera 14 (fl. 240. cdno. ppal).
• Calzada Sur Calle 13b entre Carrera 16 y Carrera 14 - Muro de

contención y andénes (fl. 240. cdno. ppal).

• Vía sin pavimentar y sin andénes: Carrera 15 entre Calle 13b y la Vía La Primavera (fl. 241. cdno. ppal).
• Vía sin pavimentar y sin andénes: Carrera 15 entre Calle 13b y la Vía La Primavera - al final - (fls. 241. cdno. ppal).
• Carrera 15 Sentido Sur - norte: Sin pavimento y andénes (fl. 242k. cdno. ppal).

Copia simple del oficio enviado por el profesional coordinador del servicio al cliente de la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. al Jefe de la Oficina Asesora de la Oficina de la Unidad Ejecutora de Proyectos de la Alcaldía San Juan de Girón, en el cual se deja la siguiente constancia: “Atendiendo su solicitud me permito comunicarte que personal técnico de EMPAS S.A., realizó visita al sector de la calle 13b entre carreras 15 y 16 del Barrio Villas de Don Juan I Etapa, donde se confirmó que existen unos pozos de inspección que deben ser nivelados con la rasante de la vía…” Copia simple del Memorando No. SA-COI-716 fechado el 15 de septiembre de 2008, en el cual se confirmó la existencia de unos pozos los cuales deben ser nivelados con la rasante de la vía (fl. 261. cdno. ppal). Así las cosas, se tiene que de acuerdo con el material probatorio recaudado existe una clara desobediencia por parte de la Asociación de Pensionados del Instituto del Seguro Social Seccional Santander - ANNPISS, de cumplir con los

compromisos adquiridos, esto es, de construir andenes, pavimentación y un muro de contención de acuerdo a las exigencias y normas técnicas. En primer lugar, porque desde el punto de vista objetivo el plazo estipulado por la sentencia del 17 de abril de 2001 venció hace más de 10 años. En segundo lugar, de acuerdo a los informes presentados si bien es cierto que se llevó a cabo la construcción del alcantarillado pluvial y sanitario y se legalizó la urbanización, también lo es que no se realizaron las obras de pavimentación, andenes y mucho menos la construcción del muro de contención de la calzada Sur calle 13B entre carrera 16 y carrera 14. De esta manera, la actuación de la entidad demanda refleja su desinterés en el cumplimiento de las órdenes dadas para la protección de los derechos colectivos quebrantados y permiten concluir la ausencia de justificación válida de su falta de obediencia. Por lo demás, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por el representante legal de la Asociación en cuanto a que su actuación se limitó a respaldar la construcción de la urbanización, lo anterior en razón a que el incidente es la etapa procesal donde se estudian todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Ciertamente, el Desacato no es el mecanismo a través del cual las partes puedan controvertir las órdenes y obligaciones derivadas de la sentencia de instancia. En este contexto, en el sub lite, la Sala considera que se encuentran reunidos los

dos presupuestos necesarios para la aplicación de la medida de sanción por desacato, por una parte, el elemento objetivo relacionado con el incumplimiento de las órdenes proferidas y, de otra, el elemento subjetivo, esto es, la conducta culposa de quien tenía a cargo el cumplimiento de las mismas. Por consiguiente, la Sala confirmará la providencia materia de consulta, a través de la cual se sancionó al representante legal de la Asociación de Pensionados por no haber cumplido lo requerido en la sentencia calendada el 17 de abril de 2001. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMASE el proveído consultado, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de enero de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa