CE-68001-23-15-000-2000-03699-01(33716)-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación: 68001-23-15-000-2000-03699-01(33716) Actor: José Luis Cardozo Rivero Demandado: Nación – Ministerio de Justicia, Instituto Penitenciario y Carcelario,

INPEC Asunto: Reparación directa Decide la Sala los recursos de apelación formulados por las partes contra la sentencia del 27 de septiembre 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió (se transcribe textualmente): “PRIMERO.- Declarar administrativamente responsable al INPEC, por los daños sufridos por el señor JOSÉ LUIS CARDOZO RIVERO, como consecuencia de la decisión de no permitir más su ingreso a la Cárcel de Distrito Judicial de Bucaramanga, materializada en el oficio fechado el 15 de marzo de 2000 –fl.186y que fue ejecutada al momento en que éste intentó ingresar para desarrollar sus labores normalmente y no le fue permitido, de conformidad con lo expuesto en precedencia. “SEGUNDO.- Como consecuencia de la declaración anterior, CONDENAR en ABSTRACTO al INPEC a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, a favor del señor JOSE LUIS CARDOZO RIVERO, la suma que resulte del incidente de liquidación que deberá adelantarse de conformidad con las disposiciones de los arts. 137 C.P.C. y 172 del C.C.A. y acorde

con los parámetros señalados al efecto en la parte motiva de la presente providencia. “TERCERO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda” (folio 374, cuaderno principal)

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 11 de diciembre de 2000, en ejercicio de la acción de reparación directa y mediante apoderado judicial, el actor, quien dijo actuar como Representante Legal y Gerente propietario de la empresa “Atlante”, solicitó que se declarara la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, “por la retención de la maquinaria para la destinación de la producción de calzado de la empresa “Atlante”, (sic) y el cierre definitivo de la misma, a raíz de la prohibición de ingreso del actor al lugar y sitio (…) donde funcionaba, dentro (…) de la cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga” (folio 37, cuaderno 1).

Aseguró que suscribió un contrato de arrendamiento con el INPEC, sobre un local ubicado dentro de la Cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga, para la instalación y funcionamiento de una fábrica de zapatos, en la que laboraban no menos de 40 personas. Manifestó que, el 15 de marzo de 2000, los guardianes del centro carcelario acabado de referir le impidieron el ingreso al sitio, por solicitud expresa de la Directora y del Subdirector del centro penitenciario, quienes alegaban incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento. Señaló que, si bien el INPEC esgrimió la falta de pago del arrendamiento para

impedirle el ingreso al penal, dicha negativa obedeció a razones de índole personal del Subdirector del centro penitenciario. Indicó que el cierre de la empresa y la retención de la maquinaria y demás bienes le causaron enormes perjuicios, los cuales deben resarcirse; en consecuencia, solicitó que se condenara a la demandada a pagarle $2.000’000.000, por lucro cesante y $115’000.000, por daño emergente, así como el equivalente “a un millón de gramos de oro”, por concepto de perjuicios morales (folios 37 a 66, cuaderno 1). 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1 El 14 de marzo de 2002, el Tribunal admitió la demanda y el auto respectivo fue notificado a la accionada y al Ministerio Público (folios 70 y 71 cuaderno 1). El INPEC contestó extemporáneamente (folio 93, cuaderno 1). 1.2.2 La parte actora adicionó la demanda (folios 72 a 78, 83 a 87, cuaderno 1) y, mediante auto del 10 de febrero de 2003, el Tribunal admitió dicha adición y ordenó correr traslado a la demandada y al Ministerio Público (folios 145 y 146, cuaderno 1). El INPEC guardó silencio (folio 150, cuaderno 1). 1.3 Alegatos de conclusión en primera instancia Vencido el período probatorio, el 15 de julio de 2005 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folio 265, cuaderno 1).

1.3.1 La parte actora solicitó que se accediera a las pretensiones, toda vez que la prohibición de ingreso al centro penitenciario y la retención injustificada de la maquinaria, materia prima y demás bienes de propiedad de la empresa “Atlante” produjo su quiebra y, por tanto, la demandada estaba obligada a resarcir los perjuicios causados, los cuales se encontraban acreditados en el plenario (folios 276 a 279, cuaderno 1). 1.3.2 La demandada pidió que se le exonerara de responsabilidad, teniendo en cuenta que la parte actora incumplió en el pago de los cánones de arrendamiento acordados y, además, no suscribió las pólizas de garantía del contrato. Aseguró que nunca retuvo la maquinaria de la empresa “Atlante”, como se dijo en la demanda, de modo que debían negarse las pretensiones. En adición, afirmó que el local donde se producía el calzado estaba ubicado dentro del penal y que la mano de obra era realizada por los internos, quienes, a su vez, redimían parte de la pena y recibían un pequeño ingreso (folios 267 a 269, cuaderno 1). 1.4 La sentencia recurrida Mediante sentencia del 27 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la responsabilidad de la demandada y la condenó en los términos citados ab initio, en consideración a que decidió terminar unilateralmente el contrato suscrito con la parte actora, para lo cual alegó el incumplimiento de ésta en el pago de los cánones de arrendamiento adeudados, decisión que, según dijo, se materializó con la expedición del oficio del 15 de marzo de 2000 y se ejecutó “al momento en que

el señor JOSÉ LUIS CARDOZO RIVERO intentó ingresar al establecimiento carcelario para desarrollar sus labores normalmente” y, por tanto, se configuró una operación administrativa, “esto es, acto administrativo seguido de su ejecución, que se edifica como la actuación generadora de la presunta responsabilidad que se endilga al ente demandado, esto es, como fuente directa del daño, constitutiva de una verdadera vía de hecho en la medida en que una vez proferida la decisión, se impide el acceso al establecimiento y se retiene toda la maquinaria”. Aseguró que, según el parágrafo de la cláusula tercera del contrato, “El simple retardo en el pago del canon según lo estipulado y/o la violación o incumplimiento de cualquiera de la (sic) obligaciones del ARRENDATARIO, dará derecho al ARRENDADOR para terminar el contrato y exigir la entrega del local en forma inmediata sin necesidad del desahucio ni de los requerimientos previstos por la ley”, de suerte que, ante el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento, la demandada le exigió al actor la entrega del local y la maquinaria de propiedad del centro carcelario; sin embargo, anotó que no obraba prueba alguna en el plenario que demostrara que la accionada acudió a un proceso de restitución de inmueble, como era su deber, toda vez que el contrato de arrendamiento suscrito por las partes estuvo regido por disposiciones civiles y comerciales, de modo que no se incluyeron en él cláusulas excepcionales, las cuales le hubieran permito actuar como lo hizo. Así las cosas, la actuación de la Administración fue irregular, por haber

terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento suscrito con el demandante y haber retenido la maquinaria del arrendatario, “sin que dicho derecho –el de retenciónle hubiera sido reconocido en el marco del proceso de restitución de inmueble que debió adelantar con el objeto de lograr la declaratoria judicial de terminación del contrato en cuestión”. En consecuencia, “para la Sala resultan incuestionables los elementos que estructuran la falla del servicio por parte de la entidad demandada, en razón del ‘lanzamiento’ impuesto de manera irregular al entonces arrendatario –hoy accionantedel local que le había arrendado y que éste destinaba al funcionamiento de una fábrica de calzado y adicionalmente, en razón a la retención de la maquinaria y demás enseres que destinaba al desarrollo de su actividad como industrial del calzado” (folio 365, cuaderno principal). Uno de los Magistrados salvó el voto, por cuanto consideró que el conflicto acá planteado debió debatirse a través de la acción contractual, toda vez que la inconformidad alegada por las partes obedeció al incumplimiento del contrato de arrendamiento por ellas suscrito (folios 375 y 376, cuaderno principal). 1.5. Los recursos de apelación Dentro del término legal, las partes formularon sendos recursos de apelación contra la decisión anterior. 1.5.1 La demandada solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y se negaran las pretensiones, por cuanto, según dijo, no era cierto que se hubiera configurado en este caso una operación administrativa, como lo señaló el Tribunal, pues lo cierto es que el debate acá planteado devino de un contrato de

arrendamiento suscrito por las partes y, por tanto, el actor debió instaurar la acción de controversias contractuales, no la de reparación directa. Aseguró que la crisis de la empresa “Atlante” obedeció a los problemas económicos que atravesaba de tiempo atrás, no a la terminación del contrato de arrendamiento suscrito con el INPEC, como se dijo en la demanda. Sostuvo que, a pesar de que la parte actora no subsanó la demanda, como lo ordenó el Tribunal Administrativo de Santander, éste, mediante auto del 14 de marzo de 2002, la admitió. Indicó que, si bien la demanda fue instaurada por una persona jurídica, esto es, por la empresa “Atlante”, el Tribunal declaró la responsabilidad de la demandada y la condenó a resarcir los perjuicios causados a una persona natural, esto es, al señor José Luis Cardozo Rivero, quien no demandó en este proceso. Afirmó que la acción de reparación directa escogida por la parte actora no era la indicada, toda vez que la controversia giraba en torno al contrato de arrendamiento suscrito por las partes y, por ende, debió acudirse a la acción de controversias contractuales. La indebida escogencia de la acción inhibe al juez para pronunciarse de fondo (folios 380 a 387, cuaderno principal). 1.5.2 La parte actora pidió que se modificara la sentencia apelada y se accediera a la totalidad de los perjuicios reclamados, toda vez que se acreditó que, además de los perjuicios materiales, sufrió también perjuicios morales y fisiológicos, los

cuales fueron negados por el Tribunal. Manifestó que se demostró en el plenario que, con ocasión de las medidas implementadas por la demandada, el señor Cardozo Rivero, Representante Legal y Gerente propietario de la empresa “Atlante”, sufrió serios quebrantos de salud, pues, para la época en que ocurrieron los hechos, debía someterse a una cirugía, para que le extrajeran un quiste de los testículos; sin embargo, debido a la falta de recursos, no pudo someterse a tiempo a dicho procedimiento y su cuadro clínico empeoró, al punto que también resultaron comprometidos otros órganos de vital importancia como la vejiga, los riñones y el corazón, por lo que fue intervenido quirúrgicamente en varias oportunidades, circunstancia que lo sumió en un profundo estado de depresión, angustia y dolor. Relató que, debido a las dolencias padecidas, no volvió a practicar deportes, cosa que lo afectó emocionalmente, a lo cual se sumó que su progenitora, quien dependía económicamente de él, también sufrió quebrantos de salud, por lo que debió acudir a la caridad de los amigos, a fin de solventar sus necesidades económicas y las enfermedades de su madre, de modo que debía condenarse a la demandada a pagarle los perjuicios morales y fisiológicos solicitados en la demanda. Aseguró que las medidas implementadas por la accionada fueron injustificadas, teniendo en cuenta que únicamente se atrasó 6 días en el pago del arrendamiento, no un mes, como se dijo en la demanda; además, porque tales medidas no sólo afectaron a la empresa “Atlante”, que llevaba más de 45 años posicionada en el

mercado y gozaba de gran prestigio, sino también a los internos que trabajaban en ella y recibían una pequeña remuneración por su labor. Aseveró que se demostró en el plenario que el cierre de la empresa obedeció a las medidas arbitrarias adoptadas por la demandada, pues ello le impidió cumplir las obligaciones contraídas con varios clientes, quienes ya habían adquirido el producto fabricado en el centro penitenciario, de modo que no es cierto, como lo dijo la demandada en el recurso de apelación, que la empresa atravesaba problemas financieros y que por esa razón dejó de funcionar, máxime teniendo en cuenta que se demostró en el plenario que, para la época en que la demandada prohibió el ingreso al penal, aquélla tenía gran solidez económica. Expuso que muchas de las pruebas esgrimidas por la demandada en su contra fueron fabricadas por ésta. Agregó que la empresa Atlante era de propiedad suya y que su hermano era el administrador y, por tanto, ninguna ingerencia tenía en la misma. Finalmente, dijo que la acción de reparación directa escogida para reclamar los perjuicios causados era la idónea, razón por la cual el juez tenía la obligación de pronunciarse sobre el fondo del asunto, como en efecto lo hizo (folios 389 a 406, cuaderno principal). 1.6 Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1 Por auto del 19 de enero de 2007, el Tribunal Administrativo de Santander concedió los recursos de apelación (folio 407, cuaderno principal) y, por auto del 19 de abril de ese mismo año, el Consejo de Estado los admitió (folio 411, cuaderno principal).

1.6.2 El 18 de mayo de 2007, el Despacho corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folios 421 a 430, cuaderno principal). 1.6.3 La parte actora guardó silencio (folio 437, cuaderno principal). 1.6.4 La accionada pidió revocar la sentencia de primera instancia, en atención a que el demandante no demostró la falla alegada y menos aún el daño que dijo sufrir (folios 421 a 430, cuaderno principal). 1.6.5 El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia apelada, en atención a que el daño que dijo sufrir el demandante no tenía la connotación de antijurídico, pues se demostró en el plenario que la prohibición de ingreso al penal del propietario de la empresa Atlante fue justificada, por cuanto no cumplió con el pago de los cánones de arrendamiento acordados, lo cual, por lo demás, constituía causal de terminación de la relación contractual. Sostuvo que no se demostró en el plenario que la maquinaria y demás herramientas utilizadas en la fabricación de calzado pertenecieran a la empresa Atlante, pues, según la prueba documental, éstas eran de propiedad de la demandada. En todo caso, según dijo, la legislación civil permite al arrendador la retención de los frutos existentes de la cosa arrendada y demás objetos con que el arrendatario la haya amueblado, guarnecido o provisto, y que le pertenecieren. 1.6.6 Por autos del 19 de julio de 2007 y del 4 de junio de 2012, el Despacho negó

la práctica de pruebas solicitadas por el demandante, por cuanto no se acreditaron los requisitos dispuestos por el artículo 214 del C.C.A. (folios 459, 460 y 566, cuaderno principal).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia de la Sala Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 27 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la demandada por los hechos imputados, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor de la demanda fue establecida en $2.000’000.000, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante.

Al respecto, es menester indicar que los recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia fueron interpuestos el 17 y el 19 de octubre de 2006, esto es, en vigencia de la Ley 446 de 1998 y después de que entraron en funcionamiento los jueces administrativos1. Dicha norma dispuso que los Tribunales conocieran, en primera instancia, y el Consejo de Estado, en segunda instancia, de los procesos de reparación directa cuya cuantía excediera, al momento de presentación de la demanda, de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes2, como ocurre en este caso. 2.2 Falta de legitimación en la causa por activa 1 Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdo 3409 del 9 de mayo de 2006, “Por el cual se dictan medidas tendientes a poner en operación los Juzgados Administrativos”. “Artículo Segundo.- Entrada en operación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo 3345 de 2006 y

de las diligencias y gestiones de índole administrativo que deben adelantarse para un adecuado funcionamiento de los nuevos Despachos, así como en desarrollo de lo establecido por el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, modificado por el artículo 1 de la Ley 954 de 2005, establecer como fecha de entrada en operación de los Juzgados Administrativos el día 1 de agosto del año 2006”. 2 ? Para el año de presentación de la demanda (2000), el valor del salario mínimo era de $260.100 y, por tanto, los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalían a $130’050.000. Según la demanda, la accionada debe responder “por la retención de la maquinaria para la destinación de la producción de calzado de la empresa “Atlante”, (sic) y el cierre definitivo de la misma, a raíz de la prohibición de ingreso del actor al lugar y sitio (…) donde funcionaba, dentro de (…) la cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga” (folio 37, cuaderno 1). Ahora bien, el señor José Luis Cardozo Rivero compareció al proceso alegando la calidad de Representante Legal y Gerente propietario de la empresa Atlante (folio 37, cuaderno 1), la cual habría resultado perjudicada por las medidas de la demandada; sin embargo, no aportó al proceso el certificado de existencia y representación de dicha sociedad y, por tanto, no demostró la condición con la que compareció a esta causa. Es obvio, entonces, que el actor no se encontraba legitimado para formular demanda contra la accionada. En el ordenamiento jurídico procesal, la legitimación en la causa es entendida

como la calidad que tiene una persona para formular u oponerse a las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto de la relación jurídica sustancial. En el sub examine, el señor José Luis Cardozo Rivero compareció al proceso alegando la calidad de Representante Legal y Gerente propietario de la empresa Atlante, que habría resultado afectada por las medidas de la demandada, pero no demostró ostentar esa condición; en consecuencia, subyace una falta de interés del actor y, por consiguiente –se insiste-, las pretensiones no pueden tener vocación de prosperidad. Sobre el tema de la falta de legitimación en la causa, resulta apropiado traer a colación lo que la Sala ha manifestado al respecto: “La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada”3. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la acción escogida por la parte demandante, a fin de reclamar los perjuicios que habría sufrido como consecuencia de las medidas del INPEC, no es la idónea, teniendo en cuenta que la controversia acá suscitada gravita en torno a la ejecución y cumplimiento del contrato de arrendamiento suscrito por las partes, en el que el INPEC puso a disposición del

3 ? Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de octubre de 1990, expediente No. 6054. arrendatario un local, de 440 metros cuadrados, ubicado dentro de la Cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga, para la instalación y funcionamiento de la empresa de zapatos Atlante, cuya mano de obra era realizada por los internos del penal, quienes, por su trabajo, redimían parte de la pena y recibían una remuneración (folio 125, cuaderno 1). En efecto, según la demanda, el 15 de marzo de 2000, cuando el señor José Luis Cardozo Rivero, Gerente y Representante Legal de la empresa Atlante, se disponía a ingresar a las instalaciones de la Cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga, donde funcionaba la fábrica de calzado Atlante, guardianes del centro penitenciario le impidieron el paso, alegando que habían recibido órdenes expresas de la Directora y del Subdirector del reclusorio prohibiendo su ingreso, pues, a juicio de éstos, el arrendatario se encontraba en mora en el pago de los cánones de arrendamiento y, por tanto, mientras no se pusiera al día, no podía ingresar. Al respecto, está acreditado que el INPEC, mediante comunicación del 10 de noviembre de 1999, le manifestó al actor que (se transcribe textualmente): “(…) revisado el Kardex usted presenta mora desde la iniciación del contrato y hasta la fecha en la cancelación del arrendamiento de el local. “Agradecemos a usted cancelar en el menor tiempo posible por cuanto con estos fondos se suplen las necesidades mas apremiantes del establecimiento

carcelario” (folio 191, cuaderno 1). Mediante escrito del 4 de diciembre de 1999, el INPEC le comunicó al actor que el contrato de arrendamiento terminaba a partir del 20 de diciembre de ese mismo año, toda vez que, según lo estipulado en él, el incumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes daba lugar a la terminación del vínculo contractual. Anotó también que, “revisados los informes de Pagaduria (sic) se observa que no ha cancelado lo correspondiente al canon de arrendamiento desde meses atrás” (folio 190, cuaderno 1). Teniendo en cuenta que el actor no cumplió en el pago de los cánones de arrendamiento acordados, la demandada, mediante escrito del 15 de marzo de 2000, le informó que: “(…) a partir de la fecha no se le autoriza el ingreso al Establecimiento hasta tanto no este (sic) al día en el respectivo pago” (folio 186, cuaderno 1). Ahora, según el parágrafo de la cláusula tercera del mencionado contrato de arrendamiento (se transcribe textualmente): “El simple retardo en el pago del canón según lo estipulado y/o la violación o incumplimiento de cualquiera de las obligaciones del ARRENDATARIO, dará derecho al ARRENDADOR para terminar el contrato y exigir la entrega del local en forma inmediata sin necesidad del desahucio ni de los requerimientos previstos en la Ley” (folio 126, cuaderno 1). Así las cosas, todo indica que, a pesar de que la parte actora manifestó que, en el asunto sub examine, se configuró una vía de hecho, ya que la demandada impidió

su ingreso a las instalaciones del centro penitenciario donde funcionaba la empresa Atlante y, además, retuvo injustificadamente la maquinaria y otros elementos de propiedad de esta última, la discusión acá planteada gravita en torno al contrato de arrendamiento suscrito por las partes, pues, como acaba de verse, el incumplimiento en el pago del canon de arrendamiento daba lugar a la terminación del vínculo contractual. Conforme a lo anterior, a juicio de la Sala, la acción de reparación directa, escogida por la parte actora a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le habrían causado como consecuencia de las medidas implementadas por la demandada, no es la correcta o idónea para tal fin, pues, como el daño lo origina –según se acaba de verel incumplimiento del contrato de arrendamiento suscrito por las partes, debió acudirse a la acción contractual, no a la de reparación directa. Finalmente, en gracia de discusión, cabe señalar que no obra prueba alguna en el plenario que indique cuáles eran los bienes y elementos de propiedad de la empresa Atlante que habrían sido retenidos por la demandada, pues todos los que aparecen relacionados en el inventario suscrito por las partes pertenecían a la Cárcel del Distrito Judicial de Bucaramanga (folios 18 y 19, cuaderno 1). Hechas las anteriores precisiones, se revocará la sentencia apelada y se negaran las pretensiones de la demanda. 2.3 Condena en costas Teniendo en cuenta que, en el asunto sub examine, no se dan los supuestos previstos por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, ya que no se demostró que alguna de

las partes hubiera actuado temerariamente, la Sala se abstendrá de imponer costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 27 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la entidad demandada por los hechos acá imputados y, en su lugar, se dispone: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA