CE-68001-23-15-000-2001-00420-01(0311-07)-2010

CESANTIAS DEFINITIVAS – Acumulación de tiempo de servicios / CESANTIAS DEFINITIVAS – Prescripción. Improcedencia. Principio de buena fe. Respeto por el propio acto. Confianza legítima El demandante señala que si bien es cierto existió una interrupción laboral de menos de un mes (del 27 de junio al 29 de julio de 1993), con ocasión de la supresión del cargo de que fue objeto, también lo es que el decreto departamental 0337 de 28 de diciembre de 1992 (artículo 13), normativa vigente para esa época, permitía, para efectos de la liquidación de las cesantías, acumular tiempos siempre y cuando no mediara una cesación superior a un año ni el pago definitivo de este emolumento. Explica que como reunía los presupuestos exigidos en la normativa departamental en mención (no interrupción laboral superior a un año y no pago de las cesantías definitivas), procedía, en ese entonces, la acumulación de tiempos que ahora desconoce la administración. Precisa que fundamentado en esa disposición departamental y, en la posibilidad que esta brindaba de acumular tiempos, no reclamó, con motivo del retiro del servicio (27 de junio de 1993), las cesantías definitivas. El artículo 83 de la Carta Política establece que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben ceñirse al principio de la buena fe. La jurisprudencia ha establecido que el espectro de aplicación del principio de buena fe no se limita al nacimiento de las relaciones jurídicas sino que se extiende al desarrollo de las mismas, hasta su extinción, de suerte que los operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben adecuar

su comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y tienen que responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en los demás. El principio de buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima. El principio de respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo. Por su parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad. En el sub-lite, el Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander actuaron en contravía de los principios desarrollados, habida cuenta de que la resolución 0337 de 28 de diciembre de 1992 (por medio de la cual se reformaron los estatutos del entonces Instituto de Previsión Social de Santander), ya sea legal o ilegalmente, le confería al actor la posibilidad de acumular tiempos para efectos del reconocimiento de las cesantías. Y él, confiado en esta disposición, no reclamó, con ocasión del retiro del servicio, las cesantías definitivas. Por las expectativas que generaron las demandadas con su actuación precedente (resolución 0337 de 1992), ahora resulta desproporcionado e injusto sancionar, por efectos prescriptivos, al actor con la pérdida de las cesantías causadas durante casi dieciocho años de trabajo (del 1º

de julio de 1975 al 27 de junio de 1993). Máxime cuando éste se apoyó en el ordenamiento vigente del momento, el cual se presumía legal hasta tanto fuera anulado por esta jurisdicción.

FUENTE FORMAL: DECRETO DEPARTAMENTAL 0337 DE 1992 – ARTICULO 12 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 68001-23-15-000-2001-00420-01(311-07)

Actor: HERNANDO ARDILA MATEUS

Demandado: FONDO DE CESANTIAS DEL DEPARTAMENTO DE

SANTANDER AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 7 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. ANTECEDENTES Hernando Ardila Mateus, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones 10719 de 6 de junio, 13735 de 22 de agosto y 15634 de 6 de octubre de 2000, proferidas por el Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander, por medio de las cuales se liquidaron las cesantías parciales sin tener en cuenta todo el tiempo de

servicio laborado. A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene a la demandada liquidar y pagar las cesantías parciales por el tiempo acumulado de servicios prestados, esto es, por el periodo comprendido entre el 1º de julio de 1975 y el 30 de agosto de 1997. Asimismo, pide que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 177 y 178 del C.C.A. El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que ha estado vinculado al Departamento de Santander por más de 22 años (desde el 1º de julio de 1975) y que en el transcurso de ese tiempo estuvo interrumpida la prestación del servicio, con motivo de la supresión del cargo de que fue objeto, desde el 27 de junio hasta el 29 de julio de 1993. Señala que el 18 de septiembre de 1997, solicitó al Fondo de Cesantías del Departamento de Santander el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, petición que fue resuelta por la resolución enjuiciada 10719 de 2000, liquidando únicamente lo correspondiente “a la última vinculación laboral”, esto es, al periodo comprendido entre el 29 de julio de 1993 y el 30 de septiembre de 1997. Explica que contra esa decisión interpuso los recursos procedentes, los cuales fueron decididos por las resoluciones cuestionadas 13735 y 15634 de 2000, confirmando, por efectos prescriptivos, el lapso de liquidación tenido en cuenta y el monto obtenido en ese interregno. Advierte que si bien es cierto existió una interrupción de menos de

un mes en la prestación del servicio (del 27 de junio al 29 de julio de 1993), también lo es que esta discontinuidad, al tenor de los decretos departamentales 1458 de 1986 y 0337 de 1992, no tenía la virtualidad de afectar sus derechos adquiridos. Precisa que las disposiciones departamentales referenciadas consagraron, en esencia, un término de prescripción de diez años para la reclamación de las cesantías y la posibilidad de acumular tiempos de servicio siempre y cuando no hubiere mediado interrupción laboral superior a un año ni pago definitivo de este emolumento. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander inaplicó los decretos departamentales 1458 de 1986 y 0337 de 1992, declaró probada la prescripción de las cesantías por el periodo comprendido entre el 1º de julio de 1975 y el 27 de junio de 1993 y denegó las pretensiones de la demanda (fls. 249 y 250 cdno ppal). Consideró que con el retiro del servicio ocurrido el 27 de junio de 1993, nació para el demandante el derecho a que le liquidaran y reconocieran las “cesantías definitivas” causadas hasta ese momento (desde el 1º de julio de 1975), prerrogativa que se podría hacer exigible dentro de los tres años siguientes. Precisó que con una reclamación en ese sentido, el término señalado sería prorrogable por un periodo igual. Reiteró que el actor “tenía vigente el derecho al reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas por el retiro del servicio en comento, hasta el veintisiete (27) de Junio de mil novecientos noventa y seis (1996), salvo que, antes

de esta fecha, hubiera exigido esa obligación, evento en el cual el plazo se hubiera prorrogado por tres años más a partir de la fecha de la petición” (fl. 246 cdno ppal). Advirtió que como el demandante no reclamó, en oportunidad, las cesantías definitivas (del 1º de julio de 1975 al 27 de junio de 1993), prescribió su derecho. Explicó que si bien es cierto la ley 65 de 1946 y el decreto 1160 de 1947 hablan de tiempos continuos y discontinuos, para efectos de la liquidación de la cesantías, también lo es que el último término utilizado en esas disposiciones debe entenderse como cualquier situación que, sin romper el vínculo laboral, impide la prestación del servicio de forma permanente (licencias, vacaciones, etc). Insistió en que no se puede confundir interrupciones transitorias con el retiro definitivo del servicio. Aclaró que, en este caso, “una es la relación laboral entre el actor y el demandado que se inició el 1º de Julio de 1975 y se terminó el 27 de Junio de 1993 por retiro del servicio y otra, la iniciada el 29 de Julio de 1993, existiendo entre una y otra solución de continuidad” (fl. 249). Finalmente, inaplicó los decretos departamentales 1458 de 1986 y 0337 de 1992, por ser violatorios de normas con jerarquía legal. FUNDAMENTO DEL RECURSO El demandante solicita que se revoque el fallo apelado y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (fl. 261 cdno ppal).

Precisa que para la época en que estuvo retirado del servicio (del 27 de junio al 29 de julio de 1993) estaba vigente el decreto departamental 0337 de 1992, normativa que prescribía en su artículo 13, lo siguiente: “El derecho a reclamar cesantías definitivas prescribe en 3 años. En todo caso para efectos de acumulación de tiempos de servicio prestados por el empleado oficial al Departamento o a sus entidades descentralizadas afiliadas al IPSS (Instituto de Previsión Social de Santander), procederá siempre y cuando no medie un lapso superior a un (1) año del retiro definitivo del cargo anteriormente desempeñado y no se le haya cancelado cesantías definitivas” (texto entre paréntesis y resaltado fuera de la transcripción). Señala que fundamentado en esa disposición departamental y, en la posibilidad que esta brindaba de acumular tiempos, no reclamó, con motivo del retiro del servicio (27 de junio de 1993), las cesantías definitivas. Evidencia que la norma en comento no contradice normas de rango superior sino que llena vacíos existentes en relación con la acumulación de tiempos en la liquidación de las cesantías. Destaca que por no existir una contradicción normativa, el a-quo no pudo mencionar, en la inaplicación que dispuso, cuáles fueron las disposiciones con jerarquía legal vulneradas. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES En este caso se controvierte la legalidad de las resoluciones 10719

de 6 de junio, 13735 de 22 de agosto y 15634 de 6 de octubre de 2000, proferidas por el Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander, por medio de las cuales se le liquidaron al actor las cesantías parciales sin tener en cuenta todo el tiempo de servicio laborado. En el sub-lite se encuentra acreditado que: - Hernando Ardila Mateus estuvo vinculado a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander desde el 1º de julio de 1975 hasta el 27 de junio de 1993 (fls. 10, 50, 183, 195, 236 cdno ppal, 381 cdno No. 2), fecha en la cual fue suprimido el cargo que ocupaba de Comandante Nivel 2 – Grado 24 (fl. 391 cdno No. 2). - Por resolución 4838 de 26 de julio de 1993, el demandante fue nombrado, nuevamente, en la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander en el empleo de Inspector de Rentas Código 5110 - Grado 07 (fl. 379 cdno No. 2). Designación que surtió efectos a partir del 29 de julio de 1993 (fls. 5 cdno ppal, 378 cdno No. 2). - Desde esta última fecha (29 de julio de 1993), el actor ha permanecido en el servicio de forma continua (fls. 236 y 237 cdno ppal). - El 18 de septiembre de 1997, el demandante solicitó un retiro parcial de las cesantías (fls. 11, 51, 188 a 197 cdno ppal).

• Petición que fue resuelta por el Director del Fondo de Cesantías del Departamento de Santander – Foncesan -, a través de la resolución enjuiciada 10719 de 6 de junio de 2000, reconociendo únicamente las cesantías causadas en lo que iba de la segunda vinculación, esto es, desde el 29 de julio de 1993 hasta el 30 de agosto de 1997 (fls. 13, 47, 62, 105, 182, 185, 211 cdno ppal). - Contra esta decisión el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, para que se incluyera en la liquidación de las cesantías parciales el tiempo laborado faltante (del 1º de julio de 1975 al 27 de junio de 1993) (fls. 179 a 181 cdno ppal). - Por las resoluciones cuestionadas 13735 de 22 de agosto y 15634 de 6 de octubre de 2000, el Departamento de Santander confirmó, por la presunta prescripción del derecho reclamado, el periodo tenido en cuenta para la liquidación de las cesantías parciales (fls. 14, 23, 53, 63, 106, 115, 161, 169, 199, 202 cdno ppal).

El demandante señala que si bien es cierto existió una interrupción laboral de menos de un mes (del 27 de junio al 29 de julio de 1993), con ocasión de la supresión del cargo de que fue objeto, también lo es que el decreto departamental 0337 de 28 de diciembre de 1992 (artículo 13), normativa vigente para esa época, permitía, para efectos de la liquidación de las cesantías, acumular

tiempos siempre y cuando no mediara una cesación superior a un año ni el pago definitivo de este emolumento. Explica que como reunía los presupuestos exigidos en la normativa departamental en mención (no interrupción laboral superior a un año y no pago de las cesantías definitivas), procedía, en ese entonces, la acumulación de tiempos que ahora desconoce la administración. Precisa que fundamentado en esa disposición departamental y, en la posibilidad que esta brindaba de acumular tiempos, no reclamó, con motivo del retiro del servicio (27 de junio de 1993), las cesantías definitivas. El artículo 83 de la Carta Política establece que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben ceñirse al principio de la buena fe. La jurisprudencia ha establecido que el espectro de aplicación del principio de buena fe no se limita al nacimiento de las relaciones jurídicas sino que se extiende al desarrollo de las mismas, hasta su extinción1, de suerte que los operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben adecuar su comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y tienen que responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en los demás2. El principio de buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima. El 1 Corte Constitucional, Sentencia T-340 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. principio de respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo3.

Por su parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración4, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad5. En el sub-lite, el Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander actuaron en contravía de los principios desarrollados, habida cuenta de que la resolución 0337 de 28 de diciembre de 1992 (por medio de la cual se reformaron los estatutos del entonces Instituto de Previsión Social de Santander), ya sea legal o ilegalmente, le confería al actor la posibilidad de acumular tiempos para efectos del reconocimiento de las cesantías. Y él, confiado en esta disposición, no reclamó, con ocasión del retiro del servicio, las cesantías definitivas. Las demandadas con las resoluciones enjuiciadas, las cuales, como ya se vio, limitaron el reconocimiento de las cesantías requeridas a lo que iba de la segunda vinculación laboral (del 29 de julio de 1993 al 30 de agosto de 1997), además de desconocer su propia reglamentación (resolución 0337 de 1992), defraudaron la confianza legítima que tal regulación generó en el demandante, pues éste terminó adecuando su comportamiento para acceder a la acumulación de tiempos ofrecida (no reclamo de las cesantías definitivas). No sobra advertir en este punto, que la administración, también respaldada en su propia reglamentación, tampoco adelantó con motivo de la

supresión del cargo (27 de junio de 1993), ninguna gestión para el pago oportuno de las cesantías definitivas. Por las expectativas que generaron las demandadas con su actuación precedente (resolución 0337 de 1992), ahora resulta desproporcionado e injusto sancionar, por efectos prescriptivos, al actor con la pérdida de las cesantías causadas durante casi dieciocho años de trabajo (del 1º de julio de 3 Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 1975 al 27 de junio de 1993). Máxime cuando éste se apoyó en el ordenamiento vigente del momento, el cual se presumía legal hasta tanto fuera anulado por esta jurisdicción. La prescripción de los derechos sustanciales (cesantías) es una sanción que se le impone al particular que no ejerció reclamo oportuno de algún emolumento; empero, en este caso concreto tal situación no encaja por cuanto el demandante obró de buena fe y ajustado a la legislación vigente del momento. No sobra precisar que las cesantías son prestaciones sociales de orden público, irrenunciables e imprescriptibles y que es obligación y deber oficioso del empleador liquidarlas y pagarlas si hay lugar a ello por retiro definitivo del servicio; y si no se hace, tal omisión no se le puede trasladar al servidor público, despojándolo sin fórmula de juicio de sus prestaciones económicas de

casi 18 años a título de castigo, cuando obró, se repite, de buena fe y atenido a la ley. Para reafirmar lo expuesto hasta ahora, la Sala hace propias las argumentaciones esbozadas en casos similares al controvertido: - “En casos como el presente en que es la propia entidad la que hace incurrir al administrado en yerros, como el que ocupa a la Sala, mal podría aceptarse la propia culpa de aquélla para exonerarla del pago que por ley le corresponde. La Ley 244 de 1995 que consagra la obligación del trabajador para solicitar el reconocimiento y pago de las cesantías no se hallaba vigente para la época en que tuvo lugar su primer retiro y por ello ninguna referencia ha de hacerse al imperativo allí consagrado. En cambio sí ha de resaltar la Sala que, aún sin la exigencia legal señalada, compete al Estado el pago oportuno de las prestaciones y el cumplimiento de las garantías mínimas de los servidores; de manera que bien podía afirmarse que la entidad con su actuar y equivocada información probada dentro del proceso, colocó a la demandante, sin ésta saberlo, en situación de renuncia de sus derechos prestacionales, lo que resulta abiertamente ilegal, en quebranto con los derechos laborales y contradictorio con los más primordiales fines que son propios del Estado del Derecho”6 (resaltado por fuera de la transcripción). -“Es decir, al docente demandante lo retiraron del servicio por existir incompatibilidad entre la pensión de jubilación que devengaba y la 6 Sentencia de 26 de agosto de 2004, expediente No. 5914-2002, actor: Amparo Ballesteros de

Chedraui, M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. profesión docente pero luego de dos meses lo vincularon para que ejerciera de nuevo la actividad que contundentemente la Administración declaró incompatible con la prestación que seguía percibiendo. Este sólo hecho configura un indicio que de manera certera denota una rectificación tácita por parte del Departamento en la decisión que tomó el 24 de febrero de 1981 a través del Decreto 00701, pues para la época la pensión que venía disfrutando el profesor Ostos era compatible con el ejercicio de la actividad docente a la luz del artículo 1° del Decreto 2285 de 1955, el 5to del 224 de 1972 y el 70 del Decreto 2279 de 1976. Al intentar corregir un error que cometió sin advertirle a la “victima” de esa equivocación los efectos que podría traer su nuevo nombramiento, refleja la actuación sigilosa con que procedió la Administración vulnerando así uno de los principios fundamentales más importantes del derecho cual es el de la buena fe, “(…) ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en la misma forma.” Entonces, lo más justo e idóneo, a criterio de la Sala, hubiera sido revocar el acto administrativo que lo retiró del servicio en el año de 1981 en los términos del artículo 69 y siguientes del C.C.A. ó por lo menos advertirle las consecuencias jurídicas que traería la nueva vinculación. Al no proceder de esa forma, la administración rompió el principio mencionado, es decir actuó de mala fe induciendo en error al

administrado quien convencido de seguir bajo la misma relación laboral optó por no retirar las cesantías que causó durante 31 años de labor hasta ese entonces”7. En este orden de ideas, concluye la Sala que debe revocarse la decisión del a-quo para, en su lugar, anular parcialmente las resoluciones enjuiciadas, ordenando el reconocimiento prestacional denegado. Para ello, se dispondrá la acumulación de las cesantías causadas en los dos periodos laborados, es decir, desde el 1º de julio de 1975 hasta el 27 de junio de 1993 y desde el 29 de julio de 1993 hasta el 30 de agosto de 1997, y se ordenará el descuento de las sumas que se hubieren pagado por este concepto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 7 Sentencia de 23 de agosto de 2007, expediente No. 2934-2005, actor: Alfredo Ostos Gil, M.P. Dr. Jaime Moreno García. F A L L A REVÓCASE la sentencia de siete (7) de septiembre de dos mil seis (2006), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso promovido por Hernando Ardila Mateus contra el Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander. En su lugar, se dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad parcial de las resoluciones 10719 de 6 de junio, 13735 de 22 de agosto y 15634 de 6 de octubre de 2000, proferidas por el

Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y el Departamento de Santander, en cuanto denegaron a Hernando Ardila Mateus el reconocimiento de las cesantías causadas en el lapso comprendido entre el 1º de julio de 1975 y el 27 de junio de 1993.

2. CONDÉNASE al Fondo de Cesantías del Departamento de Santander - Foncesan - y al Departamento de Santander a liquidar y pagar las cesantías parciales por el tiempo acumulado de servicios prestados.

3. ORDÉNASE que la suma a pagar se ajuste según la siguiente fórmula, por corresponder lo adeudado a un monto fijo, así: R = Rh índice final índice inicial Según la cual el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico, (Rh) que es la suma adeudada por la administración, por concepto de “reconocimiento por coordinación”, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha en que debió hacerse el pago).

4. DESCUÉNTESE DE LA CONDENA las sumas que hubiere recibido el actor por concepto de cesantía parcial.

5. CÚMPLASE LA SENTENCIA en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Publíquese. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Expediente No. 311-2007 Actor: Hernando Ardila Mateus