CE-68001-23-15-000-2001-01224-01(31405)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio, no es posible adecuar el trámite. Caso Retiro de empleada mediante acto administrativo de aceptación voluntaria de acogerse al plan de retiro compensado / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Modifica acción reparación directa no es la acción idónea para demandar la presente controversia Es importante reiterar que la acción de reparación directa (…) es procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es la fuente del daño, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual deberá ser ejercida dentro de los 4 meses siguientes contados desde la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo (fuente de la afectación de los derechos o del daño), según el caso. En efecto, como en el presente caso el posible daño irrogado proviene del acto administrativo contenido en la Resolución 836 de marzo de 1992, por medio de la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico aceptó “unas solicitudes de Retiro Voluntario, dentro del plan Colectivo de Retiro Compensado, según Resolución No. 00101 del 22 de enero de 1992 y se ordena el pago de las bonificaciones correspondientes”, entre otros de la (actora), se concluye que la acción idónea para deprecar los posibles daños y la restitutio de la situación jurídica infringida era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que para lograr el

restablecimiento del derecho es menester que la autoridad judicial competente declare su invalidez, y de esta manera el daño causado se torne antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del ente estatal demandado. Se verifica de esta manera la improcedencia de la acción incoada y comoquiera que no es posible adecuar el trámite a la acción correcta que, como ya se dijo, es la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, dado que para la fecha en que se interpuso la demanda (el 17 de mayo de 2001) se encontraba ampliamente superado el plazo legal para acudir a dicha acción, ya que el acto administrativo particular y concreto contenido en la Resolución 0101 se profirió el 22 de enero de

1992. En tal sentido se impone el fallo inhibitorio y, en consecuencia, se modificará el fallo impugnado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO DE JESÚS PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 68001-23-15-000-2001-01224-01(31405)

Actor: MARLENY PINZÓN GALVIS Y OTROS

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y

OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de

noviembre de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. La sentencia recurrida será modificada. SÍNTESIS DEL CASO La señora Marleny Pinzón Galvis trabajó desde el 24 de julio de 1985 al 31 de marzo de 1992 en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Administración de Impuestos de Bucaramanga. La señora Pinzón aceptó su retiro voluntario mediante la Resolución 836 de marzo de 1992 la cual tuvo su fundamento en el plan de retiro colectivo compensado adoptado a través de la Resolución 0101 del 22 de enero de 1992. Esta última Resolución fue declarada nula por la Sección Segunda de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Lo que se demanda Mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2001 ante el Tribunal Administrativo de Santander (fls. 5-8, c.1), la señora Marleny Pinzón Galvis, mediante apoderado debidamente constituido (fl. 1, c.1), en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el art. 86 del C.C.A., formuló demanda contra La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Congreso Nacional y Presidencia de la República por los daños y perjuicios ocasionados con ocasión de haber sido desincorporada en 1992 de la Dirección General de apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Como consecuencia de lo anterior, solicitó se hagan las siguientes

declaraciones y condenas:

1.- LA NACIÓNMINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, LA

NACIÓN-CONGRESO NACIONAL Y LA NACIÓNPRESIDENCIA DE LA

REPÚBLICA son solidariamente responsables de los daños materiales y morales causados a la demandante con ocasión de haber sido desincorporada en el año de 1992 de la Dirección General de apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando en la ciudad de Bucaramanga desempeñaba el cargo de (sic) 2Que como consecuencia de la anterior declaración se condene solidariamente a las entidades demandadas a pagar a la demandante todos los sueldos que con sus aumentos legales y extralegales, primas y bonificaciones hubiera podido recibir sino hubiera sido despedida de su cargo desde la fecha de su retiro hasta el día de la ejecutoria de la sentencia. Las anteriores sumas deberán indexarse o actualizarse para lo cual se tendrá en cuenta el índice de precios al consumidor o al por mayor que certifique el Departamento Nacional de EstadísticaDANE. 3-.Condenar solidariamente a las entidades demandas a pagar a la demandante la suma que al momento de ejecutoriarse la sentencia valgan UN MIL gramos oro puro o fino según la tasación que del metal haga el banco de la República o la entidad a quien se le asigne tal función como recompensa de los daños morales o petrium doloris.

4. Declarar que para efectos de prestaciones sociales como cesantías, jubilación y cualquier otra prestación en que sea factor necesario el tiempo de servicio, no ha existido solución de continuidad desde la fecha de su retiro hasta el día de la ejecutoria de la sentencia, es decir, que el anterior tiempo ha de contabilizarse como realmente laborado al servicio del Estado.

5. Que la sentencia habrá de cumplirse dentro del término establecido por

la ley.

6. Reconocerme al momento de aceptar la demanda como apoderado de la demandante.

En respaldo de sus pretensiones, la parte actora adujo los siguientes hechos que se resumen a continuación: La señora Marleny Pinzón Galvis trabajó por varios años en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Administración de Impuestos de Bucaramanga, División de Apoyo Fiscal. Empero, en 1992 fue presionada para aceptar un retiro voluntario bajo el pretexto de una exigua indemnización. El Congreso Nacional dictó la Ley 60 de 1990 que fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional. Con base en esta ley la Presidencia de la República dictó los Decretos 1660 y 2100 de 1991, que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dictó la Resolución 00101 del 22 de enero de 1992, que también fue anulada. El objetivo de estas normas era el retiro del personal de las entidades del Estado y, específicamente, la Resolución 00101 de 1992 en relación a quienes pertenecían al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El retiro de la demandante fue efectuado con fundamento en leyes, decretos y resoluciones abiertamente contrarios a la Constitución que le produjo daños morales y materiales. Con fundamento en los hechos anteriores, los demandantes solicitaron se declare la responsabilidad patrimonial y extracontractual de las entidades públicas demandadas.

B. Trámite procesal Las entidades que integran la parte demandada no contestaron la demanda (fl. 20 y 26, c.1). Sin embargo, el Ministerio Público invocó una

posible nulidad por indebida notificación de la demanda, la cual fue resuelta por el a quo, mediante auto del 12 de mayo de 2003, en el cual decidió, entre otros aspectos: no declarar la nulidad solicitada por la Procuraduría y el Congreso de la República y aceptar el desistimiento de la demanda frente a la pretensiones dirigidas a la NaciónPresidencia de la República. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó alegatos de conclusión ( fls.202205, c.1) en el cual solicitó denegar las pretensiones de la demanda, porque: i) la acción de reparación directa no era la acción idónea para demandar la presente controversia, sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya había caducado, ya que el acto administrativo de aceptación de la solicitud voluntaria de acogerse al plan de retiro se comunicó en 1992, y iii) la providencia que declaró la nulidad de la Resolución 101 de 1992 no ocasionó la perdida de la presunción de legalidad ni ocasionó un daño evidente, ya que en cada caso concreto los administrados debían demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Surtido el trámite de rigor, el Tribunal de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar profirió sentencia de primera instancia el 30 de noviembre de 2004 (fls. 220-228, c.ppal), mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El medio de control que debió interponer la demandante era la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho, frente al acto administrativo contenido en la Resolución 836 de marzo de 1992, mediante la cual la actora aceptó su retiro voluntario, manifestado en virtud del plan de retiro de compensado adoptado a través de la Resolución 0101 del 22 de enero de 1992, lo anterior puesto que ese era el acto administrativo que efectivamente la retiro del servicio. En este proceso de reparación directa, intentado mucho después de 4 meses, no pueden estudiarse ni concederse pretensiones que debieron agotar la acción idónea para el caso, es decir, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La declaratoria de nulidad de la Resolución 00101 del 22 de enero de 1992, por medio de la cual se adoptó el plan de retiro colectivo compensado no implica el restablecimiento automático de derechos ni de las oportunidades fenecidas para accionar contra los actos particulares y concretos, menos aún por la vía de reparación directa. Concluyó que cuando se pretendan fines indemnizatorios estos solo pueden hacerse efectivos, siempre y cuando sea declarada la nulidad del acto de aceptación de solicitud de retiro y en este caso ni siquiera se intentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Contra la anterior decisión, la parte demandante mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2005 (fls. 231-233 c.ppal) interpuso y sustentó recurso de apelación, a fin de que se revocara la decisión y, en su lugar, se profiera fallo favorable a las súplicas de la demanda. Lo anterior con base en los siguientes argumentos: i) Si bien el origen de la acción de reparación directa puede ser un hecho,

omisión, operación o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos el artículo 86 también agrega que o por cualquier otra causa. Lo anterior indica sin hesitación, según el recurrente, que también los actos administrativos generan responsabilidad y causan daños antijurídicos que pueden ser reclamados vía reparación directa; ii) el acto que causó los daños no fue el referido por el a quo, sino los actos administrativos de carácter general 1660, 2100 de 1991 y la Resolución 000101 de 1992, contra los cuales la demandante no podía demandar vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) la caducidad debía contarse a partir de la nulidad de la Resolución 000101 dictada por el Ministerio de Hacienda, estableciendo el retiro compensado; iv) al quedar sin piso jurídico las normas reglamentadas, las reglamentarias también hade considerarse viciadas de ilegalidad y, en efecto, causaron un daño antijurídico y v) lo que operó en el sub lite fue una responsabilidad del legislador, y el a quo no la analizó acomodándose en una supuesta caducidad.

II. CONSIDERACIONES

A. Presupuestos procesales de la acción Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre: i) la jurisdicción y competencia de esta Corporación; ii) la legitimación en la causa por activa y pasiva; y, iii) la procedencia de la acción. i) Jurisdicción y competencia de esta Corporación Por ser la demandada una entidad estatal, el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción (art. 82 C.C.A). Además, el Consejo de Estado es

competente para conocer del fallo de primera instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de noviembre de 2004, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, teniendo en consideración que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones que corresponde a la indemnización por perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para tal efecto1. ii) Legitimación en la causa por activa y pasiva La legitimación en la causa por activa aparece demostrada en el plenario por la señora Marleny Pinzón Galvis, quien demanda los eventuales daños y perjuicios sufridos con ocasión de su retiro voluntario (Resolución 836 de marzo de 1992) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que tuvo origen en un plan de retiro compensado (Resolución 0101 del 22 de enero de 1992). Por su parte, la legitimación por pasiva se encuentra radicada en la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso Nacional porque frente aquellas entidades, la actora dirigió sus pretensiones en virtud del posible daño sufrido. 1 Las pretensiones de la demanda se estimaron por perjuicios materiales en $ 54.000.000 para la demandante, valor que supera la cuantía requerida para el año 2001 -$ 26.390.000, año de presentación de la demanda,

requisito exigido para que un proceso adelantado en acción de reparación directa, fuera considerado de doble instancia. iii) La procedencia de la acción en el caso concreto La Sala debe decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el a quo, impugnación en la cual se debate como aspecto central la procedencia de la acción de reparación directa incoada en el presente caso para obtener la indemnización de perjuicios sufridos por la demandante con ocasión del retiro voluntario del cargo que venía desempeñando en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público La parte demandante depreca la declaratoria de responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas al considerarlas responsables de los perjuicios materiales y morales con ocasión de haber sido desincorporada en marzo de 1992 de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando desempeñaba el cargo de Secretaria 514006 en la ciudad de Bucaramanga, al ser, según la demandante, presionada física y moralmente a aceptar un retiro voluntario. En este sentido, es claro que en el sub lite lo que provocó el retiro de la accionante del referido Ministerio fue el acto administrativo de carácter particular y concreto contenido en la Resolución 836 de marzo de 19922 (fls.124-125, c.1), la cual tuvo su fundamento en el plan de retiro colectivo compensado adoptado a través de la Resolución 0101 del 22 de enero de 1992. Esta última Resolución fue declarada nula por la Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia del 10 de junio de 1999, Exp. 0009-09/98,

( fls. 213-219, c.1) en la cual señaló: La Corte Constitucional en sentencia No. C 479 del 13 de agosto de 1992, declaró inexequible en todas sus partes el Decreto 1660 de 1991, al considerarlo violatorio de del derecho al trabajo, a la igualdad, a la carrera administrativa y al debido proceso, de manera que si este era contrario a la Constitución, también la infirngen los actos que en desarrollo suyo se expidieron como la resolución que en este proceso se acusa. En reiteradas oportunidades se ha sostenido que declarada 2 Resolución 836 de 1992, “Por la cual se aceptan unas solicitudes de Retiro Voluntario, dentro del plan Colectivo de Retiro Compensado, según Resolución No. 00101 del 22 de enero de 1992 y se ordena el pago de las bonificaciones correspondientes” inexequible la norma que se reglamenta es incuestionable que la norma reglamentaria se ve afectada también de inconstitucionalidad (..) En consecuencia la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991 es razon suficiente para anular el acto demandado Cabe además mencionar que los efectos de la nulidad son retroactivos, de manera que habiendo sido declarado nulo por el Consejo de Estado el Decreto Reglamentario 2100 de 1991 es necesario concluir que los fundamentos jurídicos del acto demandado desaparecieron afectando su legalidad Por último, dirá la Sala, que como la afirma la entidad demandada, la declaratoria de nulidad de la resolución no implica el restablecimiento automático de derechos, pero ello no impide que en ejercicio de la acción de nulidad se juzgue su legalidad en aras de

preservar el ordenamiento jurídico en interés general – Se destacaAdvierte, entonces, la Sala que esta Jurisdicción, al conocer de la demanda de nulidad de la Resolución 0101 de 22 de enero de 1992, por medio de la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico adoptó el plan de retiro colectivo compensado para los funcionarios de la Dirección General de Apoyo Fiscal, estableció expresamente que los posibles daños o afectaciones a derechos laborales no se restablecerían por el solo hecho de la declaratoria de nulidad, sino que cada administrado tendría que acudir a la acción pertinente, es decir, a la de nulidad y restablecimiento del derecho. De la improcedencia de la acción de reparación directa en el sub lite El Código Contencioso Administrativo establece como medios de control con vocación indemnizatoria tanto la acción de reparación directa (art. 86), como la de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85), pero cada una de ellas con fines y motivos disimiles. Así, mientras en la primera la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la nulidad del acto. Frente a lo anterior, esta Sección ha dicho: (..) resulta útil recordar que en otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el

origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia misma del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa.(…) 3 Empero, la Sección ha señalado que procede también la acción de reparación directa para obtener la indemnización por los daños que ocasiona el acto administrativo legal. Al respecto ha señalado:

Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del CC. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Rad. 15906, M.P Mauricio Fajardo Gómez. para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta4.- se subrayaEn efecto, es importante reiterar que la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del C.C.A.5, es procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última

no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es la fuente del daño, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho6, la cual deberá ser ejercida dentro de los 4 meses siguientes contados desde la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo ( fuente de la afectación de los derechos o del daño), según el caso. En efecto, como en el presente caso el posible daño irrogado proviene del acto administrativo contenido en la Resolución 836 de marzo de 1992, por medio de la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico aceptó “unas solicitudes de Retiro Voluntario, dentro del plan Colectivo de Retiro Compensado, según Resolución No. 00101 del 22 de enero de 1992 y se ordena el pago de las bonificaciones correspondientes”, entre otros de la señora Pinzón Galvis Marleny, se concluye que la acción idónea para deprecar los posibles daños y la restitutio de la situación jurídica infringida era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que para lograr el restablecimiento del derecho es menester que la autoridad judicial competente declare su invalidez, y de esta manera el daño causado se torne antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del ente estatal demandado. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera, Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628)C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 5 Modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de agosto de 2007, Rad. 15451, Consejero Ponente:

Ramiro Saavedra Becerra Se verifica de esta manera la improcedencia de la acción incoada y comoquiera que no es posible adecuar el trámite a la acción correcta que, como ya se dijo, es la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, dado que para la fecha en que se interpuso la demanda (el 17 de mayo de 2001) se encontraba ampliamente superado el plazo legal para acudir a dicha acción, ya que el acto administrativo particular y concreto contenido en la Resolución 0101 se profirió el 22 de enero de 1992. En tal sentido se impone el fallo inhibitorio y, en consecuencia, se modificará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: MODIFICAR la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de noviembre de 2004, mediante la cual se denegó las pretensiones de la demanda. En su lugar, INHIBESE la Sala para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

DANILO ROJAS BETANCOURTH STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrado Magistrada

RAMIRO DE JESÚS PAZOS GUERRERO

Presidente