CE-68001-23-15-000-2001-03410-01(0764-07)

PENSION DE JUBILACIÓN – Principio de buena fe Considera la Sala que le asiste razón al Tribunal al denegar el restablecimiento solicitado por la actora, del exceso que manifiesta se ha pagado al demandado. Esa decisión se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe que se presume en todas las actuaciones, al respecto debe decirse que esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones en casos en los cuales se ha despachado desfavorablemente la pretensión de reintegro del exceso pagado a favor de particulares beneficiarios de buena fe. En conclusión, el principio de la buena fe como principio constitucional, constituye un componente esencial en la formación de las relaciones entre particulares y entre éstos y el Estado, que goza de presunción de legalidad; por ende, la mala fe, debe ser estrictamente probada por obra del hombre y no por la ley en si misma considerada. Siendo así, le competía única y exclusivamente a la demandante desvirtuar inequívocamente la buena fe con que el beneficiario de la pensión cuestionada en el sub lite devengó dicha prestación, porque tal actuación es competencia privativa de quien alega la mala fe.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 68001-23-15-000-2001-03410-01(0764-07)

Actor: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER

Demandado: DIOSELINA RIOS TAGUA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 24 de agosto de 2006 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES Por intermedio de apoderada especial, la Universidad Industrial de Santander, en adelante –UISen ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el señor Antonio Javier Castañeda Sotelo solicitando que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Inaplicar por vía de excepción el inciso 1º del articulo 146 de la Ley 100 de 1993, así mismo el literal “g” del artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS, aprobados por los Acuerdos Nº 150 y 017 de 25 y 31 de agosto de 1970, expedidos por el Consejo Directivo y Superior de la UIS.

2. Declarar la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Nº 247 del 9 de septiembre de 1992, sólo en la parte que corresponde a la cuantía de la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida al señor Antonio Javier

Castañeda.

3. Nulidad parcial del artículo 1º de las resoluciones Nº 040 de 1993, 015 de 1994, 005 de 1995, expedidas por el Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, mediante las cuales se ordenó el reajuste de la Pensión en los años 1993, 1994 y 1995 en cuantía superior a

la que legalmente le correspondía a la demandada.

4. A título de restablecimiento del derecho solicitó que el demandado pagara por concepto de diferencia pensional, las sumas que resulten hasta la declaratoria de suspensión de los actos impugnados o en su defecto hasta la culminación del proceso y su inclusión en la nómina pensional con la expedición de un nuevo acto de reconocimiento, o la suma que resulte probada en el proceso.

5. Que de acuerdo con lo anterior se ordene al demandado a reintegrar a la demandante, el mayor valor pagado de pensión de jubilación a partir del mes de octubre de 2001, ya que desde esa fecha tiene pleno conocimiento de que percibía por concepto de pensión una suma superior a la que legalmente le correspondía.

6. Que el mayor valor a reintegrar por parte del demandado en razón del cobro mensual de una suma indebida le sea descontado en el menor tiempo posible, de acuerdo con lo dispuesto por el ponente y sean deducidas de la mesada pensional que percibía cada mes.

7. Que se ordene actualizar al valor presente a la fecha de pago, el exceso percibido por el demandado, teniendo en cuenta para tal efecto la variación acumulada del IPC que corra desde el mes de causación de cada instalamento hasta el mes que anteceda a la fecha de pago.

Expone como hechos de la demanda en síntesis los siguientes: Que la UIS fue creada por las Ordenanzas No. 41 de 1940 y 83 de 1944 y reglamentada por el Decreto Departamental 1300 de 1982, como establecimiento Público del orden Departamental. Que el Consejo Directivo de la Universidad expidió el Acuerdo No. 150 de 25 de

agosto de 1970, por el cual creó la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander “CAPRUIS”, entidad que fungiría como delegataria del ente en relación con las disposiciones que reconocieran o pactaran prestaciones a favor de los empleados y trabajadores de aquella. Antonio Javier Castañeda Sotelo prestó sus servicios a la Universidad Industrial de Santander – UIS-, desde el 1º de enero de 1969 hasta el 31 de agosto de 1992. El demandado tramitó ante “CAPRUIS” el reconocimiento de su pensión de jubilación, de conformidad con lo establecido en el literal “g” del artículo 6º de los estatutos o Acuerdo 150 de 25 de agosto de 1970 del Consejo Directivo de la Universidad. Dada la calidad de docente del demandado, para el momento de acreditar los requisitos, según lo establecido en el artículo 76, ordinal 9°, en concordancia con el artículo 62 de la Constitución Política de 1886, el régimen prestacional aplicable para los empleados públicos era legal. Para la fecha en que se adquirió el derecho, la norma vigente era la Ley 33 de 1985, norma que en su artículo 1° estableció que todo empleado oficial que hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y llegare a la edad de 50 años, tendría derecho a que la Caja de Previsión Social respectiva, le pagara una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. El mismo artículo estableció que no sería aplicable a aquellos servidores que por la actividad que desarrollaran estuvieran exceptuados de su aplicación o a aquellos que disfrutaran de un régimen especial de pensiones; regímenes en los

que, añade, no se encontraban los empleados de las universidades estatales del orden territorial como la Universidad Industrial de Santander. “CAPRUIS” mediante Resolución No. 0247 del 9 de septiembre 1992, reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Antonio Javier Castañeda Sotelo en un porcentaje equivalente al 100% del promedio de salarios y primas devengadas en el último año de servicios. Las disposiciones que fundamentaron el reconocimiento fueron la Ley 6ª de 1945, la Ley 171 de 1961 y el literal “g” del artículo 6º de los Estatus de CAPRUIS. La citada Resolución ordenó que el pago de la mesada pensional sería cubierto por la Universidad Industrial de Santander al tenor de lo establecido en los Acuerdos Nos. 005 de 23 enero, 012 de 25 de febrero de 1980 y, 023 de 3 de marzo de 1983. Lo expuesto anteriormente demuestra que la pensión reconocida al demandado en su condición de docente de tiempo completo de la UIS se hizo con fundamento en una Ley derogada tácitamente por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985, y con una cuantía que ni la misma Ley 6ª de 1945 había establecido. NORMAS VIOLADAS Citó las siguientes: Ley 6ª de 1945, articulo 22 Decreto Ley 80 de 1980, artículo 1º y 97 Ley 33 de 1985, artículo 1º y 3º Ley 62 de 1985 Decreto 1222 de 1986 LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia de 24 de agosto de

2006 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Ordenó la inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad el literal “g” del artículo 6º de los estatutos de la Caja de Previsión Social de la UIS. Sostuvo que de conformidad con las pruebas allegadas, el demandado consolidó su derecho prestacional el 1º de septiembre de 1992, resultando aplicable en términos generales la Ley 33 de 1985, que entró en vigencia el 29 de enero del mismo año, en la cual se estableció como condición para acceder a la pensión de jubilación un equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. En consecuencia, manifestó que el reglamento de CAPRUIS y los Acuerdos del Consejo Superior de la UIS que aprobaron dicha regulación le resultaban inaplicables. Decretó además la nulidad del artículo 1° de la Resolución No. 0247 de 9 de septiembre de 1992, solo en lo que corresponde a la cuantía de la pensión reconocida por haberse liquidado en suma superior a la que legalmente correspondía y del artículo 1° de las Resoluciones 040 de 1993, 015 de 1994 y 005 de 1995, que ordenaron la reliquidación de la cuantía de la pensión otorgada al señor Castañeda Sotelo. Por último, no accedió a la petición de reintegro del 25% pagado en exceso legal porque no se demostró que el beneficiario hubiera accedido a ella obrando de mala fe.

EL RECURSO DE APELACIÓN

Obra a folio 181 y siguientes del expediente el recurso de apelación Interpuesto por la apoderada de la Universidad Industrial de Santander en el cual manifiesta estar en desacuerdo con la decisión del Tribunal en lo que corresponde al restablecimiento del derecho que operaría solamente a partir de la fecha de firmeza de la providencia del Tribunal, como consecuencia de la buena fe con que recibió el demandado el exceso de su pensión de jubilación. Precisa que conforme al artículo 1746 del Código Civil, el efecto general de la declaración de nulidad de los actos y contratos es volver las cosas al estado anterior, como si nunca hubieran existido, solución que, armoniza con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto ordena adoptar las medidas de restablecimiento del derecho en esta clase de controversias.

Señala además que: “si bien el artículo 136 del C. C. A a la par que permite impugnar en cualquier tiempo los actos administrativos que otorgan reconocimientos periódicos, restringe los efectos de la sentencia para provocar la situación consolidada en quienes recibieron de buena fe, la integración de las reglas de los artículos 964 y 1746 del Código Civil con el artículo 90 inciso 2, del Código de Procedimiento Civil, permite construir una solución armónica: los actos podrán acusarse en cualquier tiempo; el beneficiario retiene lo que ha recibido de buena fe; y la presunción de buena fe se quiebra a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda, pues a partir de este evento procesal de fecha cierta, se equilibran adecuadamente las cargas.” (fl. 182) Sostiene que la solución indicada ha debido aplicarse por el Tribunal, dado que

concilia bajo estrictos criterios de equidad, dos situaciones extremas, en primer lugar, la devolución de todo lo recibido en exceso, opción no patrocinada por el ordenamiento contencioso administrativo; o, la retención de todo lo recibido de más por quien tiene interés en preservar un beneficio ilegal. Afirma que de hacer carrera la tesis expuesta en la sentencia, resultaría provechoso para el demandado hacer dilatoria la actuación procesal para no permitir el pronto juzgamiento; lo contrario, en cambio, equilibraría las cargas, y pondría las cosas en su lugar a partir de la notificación del auto admisorio. CONSIDERACIONES En el presente caso se controvierte la nulidad del articulo 1º de la resolución Nº 247 del 9 de septiembre de 1992, solo en lo que corresponde a la cuantía de la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida al señor Antonio Javier Castañeda Sotelo. Así mismo la nulidad parcial del artículo 1º de las resoluciones Nº 040 de 1993, 015 de 1994, 005 de 1995, expedidas por el Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, mediante las cuales se ordenó el reajuste de la Pensión en los años 1993, 1994 y 1995 en cuantía superior a la que legalmente le correspondía al demandado. En orden a resolver el asunto, se hacen necesarias las siguientes precisiones: El Tribunal Administrativo de Santander frente a la restitución del valor pagado que excede el 75% legal manifestó lo siguiente: “Al respecto cabe agregar que, no es de recibo para la sala la posición de la entidad demandante según la cual habría lugar a

ordenarle al demandado la devolución de lo recibido en exceso a partir de la fecha en que dicha circunstancia fuera puesta en su conocimiento sin que accediera a la revocatoria directa del acto de reconocimiento de su pensión, pues ello en manera alguna denota mala fe de su parte, sino una posición muy comprensible, tratándose del importe de la mesada pensional con la cual sufraga los gastos para su subsistencia y muy seguramente la de su núcleo familiar, asunto que debió desatar la jurisdicción, toda vez que la misma administración erró en la expedición de las normas que posteriormente invocó como fundamento de la decisión contenida en el acto cuya declaratoria de nulidad depreca mediante el ejercicio de la presente acción.” (fl. 175) Considera la Sala que le asiste razón al Tribunal al denegar el restablecimiento solicitado por la actora, del exceso que manifiesta se ha pagado al demandado. Esa decisión se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe que se presume en todas las actuaciones, al respecto debe decirse que esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones en casos en los cuales se ha despachado desfavorablemente la pretensión de reintegro del exceso pagado a favor de particulares beneficiarios de buena fe. Bajo esas circunstancias, es procedente, en primer lugar, hacer un recuento normativo del postulado de la buena fe, para precisar sus alcances. La Constitución de 1991 elevó a rango constitucional el principio de buena fe, en el artículo 83, en los siguientes términos: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se

presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” Por su parte, el artículo 768 del Código Civil prescribe: “La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos, exentos de fraudes y de todo otro vicio. Así, en los títulos traslaticios de dominio, la buena fe supone la persuasión de haberse recibido la cosa de quien tenía la facultad de enajenarla y de no haber habido fraude ni otro vicio en el acto o contrato. Un justo error en materia de hecho, no se opone a la buena fe. Pero el error, en materia de derecho, constituye una presunción de mala fe, que no admite prueba en contrario.” Así mismo, el artículo 769 ibídem prevé: “La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse.” Sobre la forma de desvirtuar la presunción de la buena fe, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 7 de diciembre de 1962 precisó lo siguiente: “Si la buena fe consiste en la conciencia, no hay duda de que es factor subjetivo, estrictamente moral, del fuero interno, que concierne al sujeto exclusivamente, porque, en primer lugar, la ley carece de instrumentos experimentales para precisar de manera directa esa situación sicológica positiva del poseedor, y en segundo lugar, una norma de organización ética universal, punto de partida de los ordenamientos positivos, manda que no se juzgue de los actos humanos sino partiendo de un principio de rectitud, ya que de otro modo no podría imprimirse orden a la vida

de los hombres en sociedad, lo cual expresa, por una parte, la magnitud de la presunción que de tal modo preside las relaciones jurídicas; por otra, que el desvirtuarla no compete a la ley sino al hombre, y en fin, que esta tarea requiere una demostración suficiente de mala fe que aniquile la presunción, pues no puede con pruebas a medias destruirse esa base social de trascendente finalidad. La mala fe debe resultar, por tanto, de hechos a los cuales la ley ha asignado, unas veces, el papel comprobativo de tal estado, o del juez, en las más, al reconocer con base en hechos inequívocos que a su juicio son contrarios a la buena fe propuesta por la ley....” [Resalta la Sala] En la ponencia presentada a la Asamblea Nacional Constituyente sobre el artículo 83, los ponentes consideraron que la norma tiene dos elementos fundamentales que son los siguientes: "Primero: que se establece el deber genérico de obrar conforme a los postulados de la buena fe. Esto quiere decir que tanto los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones, deben sujetarse a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que integran el principio. En el primer caso, estamos ante una barrera frente al abuso del derecho; en el segundo ante una limitante de los excesos y la desviación del poder.

Segundo: se presume que los particulares en sus relaciones con el poder público actúan de buena fe. Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituído por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción

negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger".1 En conclusión, el principio de la buena fe como principio constitucional, constituye un componente esencial en la formación de las relaciones entre particulares y entre éstos y el Estado, que goza de presunción de legalidad; por ende, la mala fe, debe ser estrictamente probada por obra del hombre y no por la ley en si misma considerada. 1 Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24. Título: Buena Fe.

Autores: Alvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional número 19, marzo 11 de 1.991. Página 3.

Siendo así, le competía única y exclusivamente a la demandante desvirtuar inequívocamente la buena fe con que el beneficiario de la pensión cuestionada en el sub lite devengó dicha prestación, porque tal actuación es competencia privativa de quien alega la mala fe. En casos similares al aquí expuesto, la Sala ha manifestado que cuando el reconocimiento pensional se ha efectuado sin competencia por quien demanda, se presume sin lugar a equivocación que el favorecido con la pensión actuó de buena fe.

Ha dicho la Sala: “Del “reintegro” de las sumas pagadas en exceso con intereses e indexación a favor de la Universidad.

No procede por cuanto el interesado se presume que obró de buena fe –no está demostrado lo contrarioy quienes causaron el detrimento patrimonial con el reconocimiento irregular de la prestación fueron las autoridades del ente que sin competencia expidieron los actos generales pensionales –que sirvieron de base para el reconocimiento - y quienes decidieron hacer el reconocimiento a pesar de la existencia de mandato constitucional y legal sobre el particular. “2 Ahora bien, el Código Contencioso Administrativo, establece en el artículo 136 numeral 2º, el término de caducidad de las acciones contencioso administrativas y consagra igualmente la exoneración que opera en relación con el tercero que ha recibido prestaciones de buena fe, de manera que con esto se reafirma la manifestación anterior. Así mismo, el principio de legalidad que ampara a los actos administrativos no es más que uno de los desarrollos del postulado de la buena fe, porque de ellos precisamente se presume que fueron expedidos con observancia del ordenamiento jurídico. En consecuencia, concluye la Sala que no encuentra justificada la solicitud de restituir a la demandante el 25% de las mesadas pensionales percibidas por el accionado, por cuanto no se aportó prueba que evidenciara que se obró 2 Rad. No. 76001-23-31-000-2001-01113-02, Actor: Universidad Del Valle, M.P. Tarsicio Cáceres Toro contrariando los principios de la buena fe al recibir las sumas que por concepto de pensión de jubilación liquidó la entidad. Por las razones expuestas anteriormente se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, SubSección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 24 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso promovido por la Universidad Industrial de Santander contra Antonio Javier Castañeda Sotelo, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMÉZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN