CE-68001-23-15-000-2001-1539-01(AP)-2004

PUENTE PEATONAL DE USO RESTRINGIDO - Invulneración de derechos colectivos al limitar horario / PUENTE PEATRONAL EN CENTRO COMERCIAL - La restricción en horario no contraviene el uso común Conforme se advirtió en la precitada sentencia, el artículo 82 de la Carta Política impone al Estado la obligación de velar por la destinación al uso común de los bienes de uso público y dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a las vías públicas, lo que no se contrapone a la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. Encuentra la Sala que el uso de los puentes peatonales dependa del horario de funcionamiento de los establecimientos de comercio que componen el Centro Comercial San Andresito, pues de acuerdo con las fotografías que se acompañan a la demanda tales puentes, en cada uno de sus extremos, desembocan en las áreas de acceso de dicho Centro Comercial; y como los mismos no están abiertos al público las 24 horas del día, no existe razón que justifique desamparar la seguridad de los Almacenes que lo conforman, por la que también el Estado está en la obligación de velar, máxime si, de una parte, el horario de atención al público generalmente coincide con el de mayor afluencia de transeúntes, pues es en las horas laborales en las que hay desplazamiento de personas de sus casas a sus lugares de trabajo y viceversa, lo que descarta el no uso y disfrute por parte de la comunidad; y, de la otra, la vía no ofrece riesgo para la vida de quienes

transitan, como se anotó anteriormente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 68001-23-15-000-2001-1539-01(AP)

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y EL CENTRO COMERCIAL

SAN ANDRESITO LA ISLA LTDA.

Referencia: ACCION POPULAR. Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor y la Agencia del Ministerio Público, contra la sentencia de 13 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1. El ciudadano DANIEL VILLAMIZAR BASTO, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, contra el Municipio de Bucaramanga y el Centro Comercial San Andresito La Isla Ltda, con el objeto de proteger los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad pública. Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:

1.) El Centro Comercial San Andresito La Isla Ltda, ubicado en uno de los sectores de mayor concurrencia peatonal y vehicular (diagonal 15 entre calles 55 y 56, calle 56 entre diagonal 15 y carrera 17C, carrera 17c entre calles 56 y 55, y calle 55 entre diagonal 15 y carrera 17c), está dotado de puentes peatonales en cada uno de sus extremos de ubicación. 2.) Los directivos del centro comercial han dispuesto el cierre de los mismos a partir de las ocho de la noche en días ordinarios, y de las dos de la tarde en días domingos y festivos, horario que varía de acuerdo con las disposiciones de aquellos. 3.) Dicho control es posible debido a que los directivos construyeron puertas metálicas y rejas que aseguran con candados, las que se cierran a las horas indicadas, entorpeciendo de esta manera el acceso de los peatones a los puentes, viéndose estos obligados a atravesar la vía pública, lo que pone en riesgo su vida e integridad física. 4.) Las bases de los puentes peatonales y los mismos puentes están ocupando espacio público, al atravesar andenes, calles y los caminos que por ley y por la Constitución Política están al servicio de la comunidad. 5.) El Municipio de Bucaramanga, representado por su alcalde, no ha realizado las actuaciones necesarias para garantizar la protección del espacio público y la seguridad de los habitantes del municipio que transitan por la zona indicada. I.2.- Los demandados, a través de apoderado especial, dentro del termino legal, contestaron la demanda oponiéndose a los hechos y pretensiones, manifestando,

en síntesis, lo siguiente: I.2.1.- La Cooperativa de Vendedores del Centro Comercial Sanandresito La Isla Ltda. expresa que la construcción de los puentes peatonales tiene la doble finalidad de proteger al peatón o transeúnte de los riesgos que conlleva atravesar cualquiera de estas vías a pie y la de servir de medio de comunicación o acceso de los ciudadanos, transeúntes o visitantes a las instalaciones del Centro Comercial Sanandresito La Isla Ltda. Que si bien es cierto que sobre el puente de la diagonal 15, al igual que sobre el de la carrera 17C, existen rejas metálicas que se cierran a partir de las nueve de la noche en días hábiles y después de las tres de la tarde en días festivos, cuando el centro comercial ya se ha cerrado, ello no obedece al interés de privatizar la utilización de los puentes peatonales, que están al servicio de toda la ciudadanía, sino al principio básico y fundamental de la protección y salvaguarda de la propiedad, esto es, para amparar al centro comercial y a los mismos puentes de los posibles ataques de vándalos y delincuentes en horas en las que éste no está abierto al público. Advierte que está demostrado que el no colocar rejas, puertas o algún tipo de seguridad para el acceso al centro comercial, constituye motivo de inseguridad para los bienes de los propietarios de los locales del centro comercial. Agrega que al no tener el Municipio de Bucaramanga suficiente capacidad logística y económica para colocar dispositivos permanentes de seguridad en el centro comercial, es procedente que los demandados acudan a un servicio de vigilancia privada que suple las fallas y deficiencias del ente municipal.

Aclara que quienes utilizan los puentes peatonales lo hacen fundamentalmente para ingresar al centro comercial, no obstante que en la práctica algunas personas los utilicen para atravesar el centro comercial y así llegar a la otra carrera, lo que solo pueden realizar mientras el centro comercial se encuentre abierto. Señala, además, que quienes quieran atravesar las calles sobre las cuales están los puentes peatonales durante las horas en las que el centro comercial está cerrado, lo pueden hacer con las debidas medidas de precaución, por la calle, pues está comprobado que el posible riesgo para los peatones que no utilizan los puentes peatonales se da en las horas del día, que es cuando hay bastante tráfico vehicular en la zona. Por otra parte, sostiene que la construcción de los puentes peatonales se realizó contando con todo el soporte legal necesario para ello, y obedeciendo a diseños arquitectónicos en los que se planificó debidamente la utilización de los andenes y/o sitios de acceso al centro comercial, al igual que la utilización de los espacios de propiedad privada o particular, para los que se tuvieron en cuenta las normas de arquitectura y urbanismo emanadas de las autoridades correspondientes. Agrega que los Acuerdos 021 de 1988 y 093 de 1996, por medio de los cuales se faculta al Alcalde del Municipio de Bucaramanga para otorgar los permisos necesarios al demandado para que construyera los puentes peatonales a que se hace referencia en esta acción, están en plena vigencia, no han sido derogados por Acuerdo posterior, ni su legalidad ha sido debatida ante el Tribunal Administrativo de Santander. Sostiene que si el Municipio de Bucaramanga, a través de su Alcalde, no ha

dispuesto el desmonte de los puentes como lo pretende el actor, ha sido porque ha observado que en ningún momento y bajo ninguna circunstancia existe una ocupación de hecho del espacio público. Manifiesta que el desmonte de estos puentes no resulta conveniente para el centro comercial Sanandresito La Isla, ni para el Municipio de Bucaramanga ni para los habitantes y residentes del sector, así como tampoco para el peatón común y corriente, puesto que eso sí equivaldría a colocarlos en estado de indefensión e inseguridad. Sostiene que en ningún momento COOSANANDRESITO LTDA. está entorpeciendo el goce, uso y disfrute del espacio público a los ciudadanos con los puentes peatonales, sino que, por el contrario, se está ofreciendo comodidad, seguridad, tranquilidad y utilización libre y amplia de estas vías de acceso. Por último, alega que en el caso sub examine no aparece prueba siquiera sumaria del supuesto perjuicio y/o daño material o moral que se le haya causado al ciudadano demandante. I.2.2Por su parte, el Municipio de Bucaramanga, además de reiterar los argumentos expuestos por La Cooperativa de Vendedores del Centro Comercial Sanandresito La Isla Ltda, agrega que en este caso no se presenta ninguna perturbación del espacio público, ya que en realidad solo se cierran las puertas de acceso al centro comercial, pero no las de acceso al espacio público, las que en consecuencia los transeúntes pueden utilizar libremente en cualquier momento. Sostiene, también, que si bien es cierto que las bases de lo puentes peatonales ocupan andenes, no lo es menos que dicha ocupación se realizó previa

autorización del Concejo Municipal, como lo ordena la ley. Además de que es obvio que para esta clase de construcción es necesario utilizar el espacio público y en algunas ocasiones, incluso, el espacio privado. Afirma que no se presenta ninguna clase de omisión por parte del Municipio de Bucaramanga por no haber perturbación del espacio público; que, por el contrario, pensando en la comodidad y seguridad de los peatones aceptó la propuesta de la Cooperativa de Vendedores del Centro Comercial para la construcción de estos puentes y autorizó la ocupación del espacio público para tal efecto. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo resolvió denegar las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente: Considera que en este caso resulta racional que el uso del puente peatonal dependa del horario de funcionamiento de los establecimientos de comercio, pues de acuerdo con las fotografías que se acompañan a la demanda, cada uno de los extremos del puente desemboca en las áreas de acceso al centro comercial, lo que resulta lógico si se tiene en cuenta que su construcción se realizó, principalmente como medida estratégica del comercio. Estima que admitir que las 24 horas del día el puente esté al servicio de los transeúntes, implicaría afectar la seguridad de los bienes de los particulares, por la que también el Estado está en la obligación de velar. Sostiene que las pruebas arrimadas al expediente, especialmente las fotografías obrantes a folios 1 a 2 y 45 a 46, demuestran que debajo del puente peatonal se encuentra un área debidamente delimitada para el paso de peatones, además de

que existe un semáforo, lo que obliga a que necesariamente los vehículos se detengan para dar paso a los transeúntes, garantizando de esta manera no solo el derecho al uso adecuado de la vía pública sino la seguridad de sus vidas. De acuerdo con lo anterior concluye que en el caso presente no se comprobó que los derechos colectivos invocados estén siendo amenazados o vulnerados por los demandados. III-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1.- El demandante adujo como motivos de inconformidad, en síntesis, los siguientes: 1.- Que el fallador de primer grado omitió el estudio y la valorización probatoria del Oficio DTC 1499, número de radicación 0158 de 10 de julio de 2002 de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Bucaramanga, encargada por ley de expedir los permisos para todo tipo de construcción, aprobar los planos de estos y definir que áreas corresponden al espacio público, en el que se manifiesta que ninguna autoridad ha autorizado las instalación de puertas y candados en los accesos de los puentes peatonales, que son vías públicas, y en el que se afirma que con el número 0110 se lleva un proceso por esta anomalía en la Inspección de Control Urbano. Sostiene el recurrente que dicho Oficio, que certifica la ilegalidad de las puertas y los candados en los accesos de los puentes peatonales, prueba la violación de los derechos colectivos invocados por acción de los demandados y por la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del Municipio de Bucaramanga, ya que los accesos a los puentes peatonales son cerrados a voluntad de los directivos del

Centro Comercial Sanandresito La Isla Ltda en los horarios ya señalados, sin que las autoridades competentes ejerzan sus funciones de control. 2.- Solicita que de conformidad con el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil se tenga como prueba en la segunda instancia el Oficio de la Secretaria de Gobierno de Bucaramanga de 1º de septiembre de 2003, que obra en folio 254, en vista de que dicho documento no pudo ser aportado en primera instancia, por obra de la parte contraria, esto es, del Municipio de Bucaramanga. Agrega que en la fotografía que obra a folio 1 y en las demás que aparecen en el proceso, se puede comprobar que las escaleras de acceso a los puentes peatonales están sobre el espacio público, tal y como se demostró en la inspección judicial realizada; y que lo único que faltaría es ordenar el retiro de las puertas y candados que obstaculizan el libre tránsito de la comunidad en general. Como fundamento de sus alegaciones invoca el recurrente la sentencia T-518 de Septiembre 16 de 1992, en la que se define el concepto de espacio público; así como los artículos 313, numeral 7 de la Constitución Política en armonía con el artículo 6o de la Ley 9º de 1989. Manifiesta que debe tenerse en cuenta que en la inspección judicial practicada dentro de este proceso se comprobó el alto tráfico vehicular existente en el sector, que indica que de no tomarse las medidas pertinentes para garantizar la seguridad pública, se va a presentar una situación de peligro para los peatones y los bienes de las personas. III.2.- El Ministerio Público adujo como motivos de inconformidad, en síntesis, los

siguientes: Considera que en el presente caso se profirió la decisión desconociendo el concepto jurídico de espacio público y su protección constitucional. Al respecto, cita la sentencia T-084 de 1º de febrero de 2000 de la Corte Constitucional. Manifiesta que la reglamentación aludida en el fallo se refiere a la facultad que tienen los Concejos Municipales para regular el uso del suelo, no para resolver o decidir el goce del espacio público, lo que quiere decir que el Concejo Municipal puede determinar qué área es zona residencial, comercial o múltiple y además de ello afectar bienes como de uso público o desafectarlos, pero no señalar ni reglamentar en qué horario puede un ciudadano hacer uso del espacio público, ni indicarle por qué vía debe transitar, etc. Tampoco está de acuerdo con que las limitaciones al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público provengan de los particulares, como en el presente caso, los propietarios de los negocios que se encuentran ubicados dentro del centro comercial, quienes sin autorización alguna supeditaron el uso del puente peatonal al horario de sus establecimiento comerciales. Añade que no es lógico que un bien de uso público destinado para el tránsito peatonal esté sometido a las condiciones que señale un sector comercial, y que se apropie de ese derecho, e imponga su voluntad sobre los bienes del Estado. Afirma, además, que es improcedente que el horario de uso del puente peatonal sea fijado por el reglamento de propiedad del centro comercial aludido, puesto que mediante estos se pueden establecer las horas de servicio del centro

comercial, pero sus facultades y atribuciones terminan precisamente en las puertas de sus instalaciones, no pudiendo extender sus efectos sobre un bien de uso público. Precisa que mediante los Acuerdos núms. 047 de 1987, 021 de 1998, y 003 de 1996, se autorizó al Alcalde Municipal para que otorgara los permisos necesarios a la Cooperativa de Vendedores del Centro Comercial Sanandresito la Isla Ltda., a fin de que construyera los puentes peatonales en los sitios mencionados, para que una vez construido el puente lo recibiera mediante escritura pública a nombre del municipio, lo que así ocurrió; que, por lo tanto, si bien es cierto que el puente peatonal se construyó por particulares, al hacerse sobre espacio público - aéreopermite considerársele de uso público, y en tal medida no puede existir ningún condicionamiento sobre él, como es la limitación de su uso por el señalamiento de un horario. Considera que el horario del cierre del puente vulnera la libertad de locomoción, que en este caso es colectiva, ya que se restringió el uso del espacio a toda una comunidad en general; y que estimar que ello no viola el derecho a transitar con seguridad por la zona, es ignorar la realidad de los hechos y las pruebas allegadas al proceso. Por otra parte, sostiene que los motivos verdaderos que llevaron al Alcalde Municipal de Bucaramanga a otorgar el permiso para que se construyera el puente peatonal aludido, están expresamente señalados en los Acuerdos mencionados, en los que en ningún momento se dice que es para permitir la comunicación entre las edificaciones del centro comercial Sanandresito y su

parqueadero, ni para que formara un elemento arquitectónico para embellecer la ciudad; y que lo que sí no se puede ignorar es que los fines, intereses sociales y colectivos que el Concejo Municipal tuvo -descongestionar el sector-, no fueron tenidos en cuenta por la constructora, ya que su objeto fue comercial y de mercadeo. Finalmente, argumenta que la sentencia protegió el interés particular sobre el general, puesto que si bien el puente peatonal está destinado al servicio de la ciudadanía en general, también lo es que está limitado al horario de apertura y cierre del centro comercial al que accede y este condicionamiento es para proteger los bienes de los propietarios de los establecimientos ubicados en el centro comercial Sanandresito La Isla Ltda., mas no para buscar la seguridad de la colectividad, ya que lo que está haciendo es exponiendo a que sus vidas corran peligro al tener que por obligación que cruzar las calles sobre las cuales está el puente. Lo que se reafirma aún más, con el hecho de que en la misma sentencia se acepta que el puente fue construido con fines comerciales y no para el beneficio de la comunidad, como buscaba el Concejo Municipal. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala en sentencia de 20 de febrero de 2003 (Expediente núm. AP-01701, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en el que también fue parte demandante el actor de este proceso: señor Daniel Villamizar Basto, tuvo oportunidad de pronunciarse frente a un asunto similar al que ahora es objeto de estudio, razón por la cual trae a colación las consideraciones que allí se hicieron para confirmar la sentencia apelada, denegatoria de las súplicas de la

demanda. “En el caso que ocupa la atención de la Sala, según se infiere de lo afirmado en la demanda, a expensas de dos edificaciones contiguas dedicadas al comercio se construyó un puente peatonal para facilitar el acceso de las personas que transitan por el lugar, puente que de conformidad con el Acuerdo núm. 055 de 1990, del Concejo Municipal de Bucaramanga, revirtió al patrimonio del Municipio. La inconformidad que se plantea en la demanda, que se acoge por el Agente del Ministerio público ante el Tribunal, es la de que dicho puente, por ser de uso público debe estar permanentemente al servicio de los transeúntes y no condicionado al horario de los establecimientos de comercio. La Sala en sentencia de 20 de septiembre de 2002 (Expediente núm. ACU-1043, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó, y ahora lo reitera, que el artículo 82 de la Carta Política impone al Estado la obligación de velar por la destinación al uso común de los bienes de uso público y dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a las vías públicas; empero ello no se contrapone a la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. Estima la Sala que en este caso resulta racional que el uso del puente peatonal dependa del horario de funcionamiento de los establecimientos de comercio que se comunican en virtud del mismo, pues de acuerdo con las fotografías que se acompañan a la

demanda (folio 8 vuelto) el puente, en cada uno de sus extremos, desemboca en las áreas de acceso de cada uno de dichos establecimientos pues, precisamente, su construcción se hizo, al parecer, como medida estratégica de comercio para captar mayores visitantes y así futuros compradores. Luego, pretender que las 24 horas del día esté al servicio de los transeúntes, implicaría afectar la seguridad de los Almacenes que los conforman, seguridad por la que también el Estado está en la obligación de velar. De otra parte, de acuerdo con las fotografías visibles a folios 176 a 179, debajo del puente peatonal se encuentra un área debidamente delimitada para el paso de peatones, además de que existe un semáforo, lo que obliga a que necesariamente los vehículos se detengan para dar paso a los transeúntes, garantizando de esta manera no solo el derecho al uso adecuado de la vía pública sino a la seguridad para sus vidas. Además, la vía sobre la cual se levantó el puente peatonal no constituye una autopista o avenida amplia sino, lo contrario, todo indica que se trata de una calle bastante reducida que, por lo mismo, no ofrece ningún peligro o dificultad para atravesarla de un lado a otro. Así pues, no advierte la Sala que los derechos colectivos relacionados con el uso y goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública o la libertad de locomoción se vean amenazados o estén siendo vulnerados...”. En este caso, igual al que se trató en la sentencia transcrita, según se desprende de la fotografía obrante a folio 1 del expediente, la vía sobre la cual se encuentra construido uno de

los puentes peatonales que une la calle con el centro comercial San Andresito La Isla, no solo está debidamente delimitada por cebras, sino que también hay semáforos, lo cual garantiza la seguridad de los transeúntes. Ahora, de acuerdo con las fotografías visibles a folios 45 y 46, al otro costado de la vía se encuentra el otro puente peatonal y si bien no se observan cebras ni semáforos, esta vía es bastante reducida lo que, de suyo, supone facilidad para atravesarla, poco flujo vehicular y, por ende, menos riesgo de accidentalidad. Conforme se advirtió en la precitada sentencia, el artículo 82 de la Carta Política impone al Estado la obligación de velar por la destinación al uso común de los bienes de uso público y dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a las vías públicas, lo que no se contrapone a la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. Encuentra la Sala que el uso de los puentes peatonales dependa del horario de funcionamiento de los establecimientos de comercio que componen el Centro Comercial San Andresito, pues de acuerdo con las fotografías que se acompañan a la demanda tales puentes, en cada uno de sus extremos, desembocan en las áreas de acceso de dicho Centro Comercial; y como los mismos no están abiertos al público las 24 horas del día, no existe razón que justifique desamparar la seguridad de los Almacenes que lo conforman, por la que también el Estado está

en la obligación de velar, máxime si, de una parte, el horario de atención al público generalmente coincide con el de mayor afluencia de transeúntes, pues es en las horas laborales en las que hay desplazamiento de personas de sus casas a sus lugares de trabajo y viceversa, lo que descarta el no uso y disfrute por parte de la comunidad; y, de la otra, la vía no ofrece riesgo para la vida de quienes transitan, como se anotó anteriormente. De otra parte, la construcción de los puentes, según se desprende de los Acuerdos núms. 047 de 1987 , 021 de 1988 y 093 de 20 de diciembre de 1996, visibles a folios 38, 39 a 41 y 42 a 44, que, además de ser propiedad del Municipio, en virtud de lo dispuesto en dichos actos administrativos, se hizo para mejorar el sistema vial, reducir el riesgo de accidentalidad, amén de constituir un obra de ornato para la Ciudad, aspectos estos que contribuyen a desvirtuar la vulneración de los derechos que alega el actor. En consecuencia, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 26 de marzo de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO