CE-68001-23-15-000-2002-00489-01(AP)-2006

MATADERO DEL MUNICIPIO DE LOS SANTOS - Modificación de plazo para gestiones administrativas, financieras y presupuestales para reubicación / PLANTA DE SACRIFICIO - Modificación del plazo en municipio de Los Santos Si bien se concederá un plazo superior al otorgado por el a quo, el mismo no puede ser el señalado por el municipio en el memorial de impugnación (seis años), pues ciertamente dicho término no resulta justificado si se tiene en cuenta que el municipio de Los Santos había sido requerido por la autoridad ambiental competente (Corporación Autónoma Regional de Santander – C.A.S.) desde el 7 de noviembre de 2000 para tramitar los permisos y licencias ambientales y construir y poner en funcionamiento una planta de sacrificio que cumpla con la normatividad legal (concepto técnico núm. 2400/000), y que dicha entidad territorial al concertar y aprobar con esa Corporación el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio, mediante la Resolución núm. 04533 del 22 de diciembre de 2003, se comprometió a adelantar en el corto plazo las gestiones para la construcción de la planta de sacrificio de conformidad con las disposiciones de orden ambiental establecidas por la C.A.S. en la resolución num. 0098 del 9 de enero de 2001, lo cual hasta el momento no ha cumplido. Por consiguiente, si hasta la fecha no lo ha efectuado, deberá el municipio demandado, dentro del término de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, iniciar y culminar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes para la consecución de los

recursos necesarios para reubicar el matadero municipal y dotarlo de las áreas, elementos y equipos necesarios para que el sacrificio de ganado se realice en condiciones que garanticen la salubridad pública y la integridad del medio ambiente (conforme a la Ley 9ª de 1979 y el Decreto 1036 de 1991), labores estas que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses contados desde el vencimiento del término previamente señalado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00489-01(AP)

Actor: IVAN LEONARDO RINCON ACONCHA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE LOS SANTOS – SANTANDER Referencia: Acción Popular Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Los Santos

(Santander) contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2005 por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto acogió las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 15 de febrero de 2002, los ciudadanos Iván Leonardo Rincón Aconcha,

Giovanni Álvarez Maldonado, Carlos Alfonso Peñaranda Molina, Carlos Leonardo Aconcha Rincón y Janier Enrique Rodríguez Velásquez, promovieron demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio Los

Santos (Santander), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su restauración, conservación y restitución, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la realización de las construcciones y edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y, los derechos de los consumidores y usuarios, en cuyo amparo solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que adoptara las siguientes disposiciones: “1. Que se ordene a la parte demandada a (sic) adoptar las medidas necesarias para garantizar que el sacrificio de animales de abasto público se realice sin desmedro de los derechos colectivos relacionados con la protección del medio ambiente, los recursos naturales que hacen parte del mismo y la salubridad pública.

2. Que se condene a la parte demandada a reubicar o remodelar el matadero municipal de LOS SANTOS (Santander), y en consecuencia de construya las instalaciones fuera del casco urbano y/o con las áreas, sistemas y equipos necesarios para realizar el sacrificio animal de forma tal que garantice la salubridad pública y la protección del medio ambiente.

3. Que se condene a la parte demandada a adoptar en el corto plazo medidas de mitigación del impacto ambiental y sanitario.

4. Se condene a la parte demandada a pagar a los actores el incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998”

(fl. 1).

2. Los Hechos Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos: 1.- El matadero municipal de Los Santos (Santander) se encuentra ubicado dentro del casco urbano de dicha localidad en lote cuya propiedad, al parecer, es de la entidad territorial, quien en todo caso sí asume la administración de ese establecimiento, en el cual se sacrifican semanalmente entre 6 a 10 reses y 5 a 12 cerdos aproximadamente. 2.- El citado matadero municipal carece de áreas apropiadas para el sacrificio animal, toda vez que no tiene una zona de protección sanitaria, zonas diferenciadas para el manejo de vísceras blancas y rojas, ni sistema de tratamiento de aguas residuales, además que no se hace un adecuado manejo ambiental de los residuos sólidos, los cuales se mezclan con los residuos líquidos y son arrojados directamente al alcantarillado. 3.- Los residuos industriales por su alto contenido de materia orgánica contienen bacterias peligrosas para los recursos naturales, la salubridad pública y la calidad de vida de las personas.

II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Los Santos no contestó la demanda de la referencia, no obstante que fue notificado legalmente de la misma, según consta a folio 34 del expediente. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento inicialmente para el día 9 de octubre de 2002 y luego para el 2 de

diciembre de 2002, fecha esta última en que fue declarada fallida en razón a la inasistencia de la parte actora a la diligencia. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta etapa del proceso. - El Procurador Judicial 17 para Asuntos Administrativos, en calidad de Agente del Ministerio Público Delegado ante el Tribunal, estimó que de las pruebas allegadas al expediente se advierte con claridad que el procedimiento de sacrificio de ganado en el municipio de Los Santos vulnera los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, pues el mismo se encuentra operando sin permiso o autorización alguna, no cuenta con plan de manejo ambiental, carece de los requisitos mínimos para su funcionamiento, no tiene la infraestructura necesaria para el sacrificio ni para el tratamiento de las vísceras, como tampoco con una planta de tratamiento de aguas residuales, todo lo cual permite que el daño ambiental sea considerable. Concluyó, por lo tanto, que deben prosperar las pretensiones de la demanda, pero con la salvedad de que debe concederse al municipio un plazo amplio y suficiente para que realice todas las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para la construcción del matadero municipal, toda vez que se trata de una obra de costos muy elevados en cuya financiación deberán colaborar entidades del orden nacional y departamental. Finalmente, solicitó que se oficie a la Corporación Autónoma Regional de Santander – C.A.S., con el fin de que requiera a la Administración Municipal de Los Santos para que cumpla lo dispuesto por esa entidad en el concepto técnico núm. 2004 de 7 de noviembre de 2000.

V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo luego de referirse a las pruebas obrantes en el proceso y al contenido y alcance de los derechos e intereses colectivos invocados en al demanda, accedió a las pretensiones de la misma, con apoyo en los siguientes argumentos: Señaló que de de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 228 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, le corresponde al municipio de Los Santos ejercer control y vigilancia sobre los establecimientos en los cuales se llevan a cabo procedimientos de sacrificio de ganado, los cuales se deben realizar dentro de los parámetros establecidos en las normas con el fin de evitar problemas de salubridad pública y ambientales. Precisó que dentro de tales normas se encuentra la Ley 9ª de 1979 “Por la cual se dictan medidas sanitarias”, en cuyos artículos 307 a 311 se señalan los requisitos mínimos que deben cumplir los mataderos en cuanto a su ubicación y funcionamiento. Advirtió que de las pruebas que hacen parte del proceso, en especial el informe rendido bajo juramento por el Alcalde Municipal de Los Santos, se tiene que el matadero de esa municipalidad no cumple con las normas exigidas para su funcionamiento, ya que carece de autorización o licencia para ello, no cuenta con un pozo séptico, y tampoco tiene permiso de vertimiento de líquidos ni estudio de

impacto ambiental aprobado por la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS, lo cual genera riesgos para la comunidad residente en dicha localidad. Indicó que el matadero municipal no cuenta con la infraestructura y los elementos necesarios para operar satisfactoriamente, tales como los señalados en el artículo 39 del Decreto 1036 de 1991, esto es, área de protección sanitaria, corrales de sacrificio, sala de sacrificio separada según especie, área de sacrificio y faenado de los animales, área para procesamiento de vísceras y pieles, estercolero, sistema de tratamiento de aguas residuales, trampa de aturdimiento, mesón para lavado, entre otros. Concluyó entonces que el proceso de sacrificio de ganado se realiza sin los elementos básicos, al paso que se hace en condiciones sanitarias deficientes, lo cual constituye un factor de riesgo para la salud humana, tanto de quienes laboran en ese establecimiento como de quienes finalmente consumen el producto final de esa actividad, lo cual es corroborado con el informe de 20 de marzo de 2003 emitido por la C.A.S. En lo que hace al derecho colectivo de la existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, señaló que el mismo se encuentra seriamente comprometido, como quiera que los residuos líquidos se vierten directamente a una corriente hídrica llamada Pozo Azul y que los residuos sólidos son arrojados al botadero de basuras, sin que exista acto administrativo que lo haya autorizado; además, porque se comprobó que la planta

de sacrificio en mención se encuentra ubicada en el casco urbano, más exactamente frente a la plaza de mercado, afectándose el paisaje que rodea la zona aledaña al mismo dada la presencia de animales carroñeros y roedores. Estimó que el funcionamiento del matadero municipal de Los Santos en las condiciones antes señaladas constituye una flagrante violación del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, al tiempo que se convierte en una amenaza grave y cierta a la salubridad pública. En ese orden, con miras a proteger dichos derechos y como meta a corto plazo, ordenó al Alcalde del Municipio de Los Santos que en un plazo no mayor a dos (2) meses adopte las medidas de manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos, e implemente medidas de higiene y salubridad en el sacrificio del ganado, cumpliendo para el efecto las orientaciones que al respecto precise la Corporación Autónoma Regional de Santander – C.A.S. Del mismo modo, como meta a mediano plazo y atendiendo a que se trata de una obra de un costo elevado que se deberá realizar en varias administraciones y con la colaboración de entidades nacionales y departamentales, se ordenó al Alcalde del citado municipio que en un plazo de veinticuatro (24) meses reubique el matadero municipal en un lugar y en instalaciones técnicamente apropiadas, que cumplan los requisitos legales para su funcionamiento y operación y garanticen a sus habitantes los derechos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, debiendo seguir las recomendaciones técnicas de la Corporación Autónoma Regional de Santander C.A.S, de manera tal que resulte posible proyectar las medidas tendientes a obtener los recursos necesarios con el fin de

cristalizar la construcción de la referida obra; una vez ejecutada la misma, la administración municipal deberá proceder al desmonte del actual matadero. En el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo se le concedió a la parte actora el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión el municipio demandado la apeló a través de memorial radicado el 6 de julio de 2005, con el fin de que se amplíe el término concedido en su numeral 3º para la reubicación del matadero municipal. Sostuvo que el término de veinticuatro (24) meses para la reubicación del matadero municipal es muy corto, toda vez que se debe adelantar la correspondiente licitación pública en los términos de la Ley 80 de 1993, proceso contractual que supone previamente la existencia de la disponibilidad presupuestal suficiente, con la cual no cuenta el municipio de Los Santos, siendo necesario que entidades del orden nacional y departamental transfieran al municipio los recursos necesarios para tal fin. Adicionalmente, una etapa previa a la contratación es la adquisición del lote y la realización del examen de factibilidad y prefactibilidad, trámites éstos independientes al de la construcción ordenada por el Tribunal y que también requieren de disponibilidad presupuestal previa. Por todo lo anterior, sugiere el demandado que se amplíe el término para la construcción del matadero a seis (6) años aproximadamente. Señaló que los recursos provenientes del sistema general de participaciones ya tienen destinación, y es la correspondiente a la construcción de jagüeyes para mejorar la calidad de vida de los moradores del sector rural, razón por la cual los

dineros se encuentran comprometidos para las siguientes vigencias fiscales, lo que imposibilita disponer a largo plazo de estos recursos para reubicar el matadero municipal. VII.- LAS CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los

recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su restauración, conservación y restitución, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la realización de las construcciones y edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y, los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de la existencia del matadero municipal dentro del casco urbano del municipio de Los Santos (Santander), y del deficiente funcionamiento de éste desde el punto de vista sanitario y ambiental. En tal sentido, en síntesis, solicitaron los demandantes que se ordene al municipio demandado reubicar el matadero municipal fuera del casco urbano de esa localidad, y garantizar que el mismo opere en forma tal que el sacrificio de animales no atente contra la salubridad pública y el medio ambiente. 3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó los mencionados derechos e intereses colectivos, ordenando en consecuencia al Municipio de Los Santos (Santander), lo siguiente (artículos 2º y 3º de la parte resolutiva): - Como meta a corto plazo, que en un término no mayor a dos (2) meses adopte las medidas de manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero municipal, e implemente medidas de higiene y salubridad en el sacrificio del ganado, cumpliendo para el efecto las orientaciones que al respecto señale la Corporación Autónoma Regional de Santander – C.A.S. - Como meta a mediano plazo, que en un término de veinticuatro (24) meses

reubique el matadero municipal en un lugar y en instalaciones técnicamente apropiadas, que cumplan los requisitos legales para su funcionamiento y operación y garanticen a sus habitantes los derechos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, debiendo seguir las recomendaciones técnicas de la Corporación Autónoma Regional de Santander C.A.S,. de manera tal que resulte posible proyectar las medidas tendientes a obtener recursos necesarios con el fin de cristalizar la construcción de la referida obra; una vez ejecutada la misma, la administración municipal deberá proceder al desmonte del actual matadero. 4.- El municipio de Los Santos impugnó la anterior decisión, aduciendo que para la ejecución de las obras ordenadas en el artículo 3º del fallo se requiere contar con los respectivos recursos presupuestales, y adelantar los procedimientos pre contractuales y contractuales necesarios y definir los programas y proyectos respectivos, por lo que solicita que el plazo para cumplir lo ordenado se amplíe al menos a seis (6) años. 5.- Para efectos de resolver el motivo de reproche contra el fallo de primera instancia, es preciso decir que ha sido criterio reiterado de la Sala1 que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación de la misma, por lo que al emitirse una orden en esa dirección debe tenerse en cuenta,

entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar. 1 Entre otras, ver las sentencias de 25 de octubre de 2001 (exp. 2000-0512-01, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo), 24 de octubre de 2002 (exp. 2001-0904-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade) y 29 de junio de 2006 (exp. 2004 00160-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta). Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. 6.- En ese contexto, aplicadas las anteriores consideraciones al caso concreto, estima la Sala que debe ser modificada parcialmente la sentencia impugnada, como quiera que el plazo de veinticuatro (24) meses concedido por el a quo no es suficiente tanto para adelantar las gestiones pertinentes para la obtención de los recursos necesarios como para llevar a cabo las obras de infraestructura allí ordenadas. Si bien se concederá un plazo superior al otorgado por el a quo, el mismo no

puede ser el señalado por el municipio en el memorial de impugnación (seis años), pues ciertamente dicho término no resulta justificado si se tiene en cuenta que el municipio de Los Santos había sido requerido por la autoridad ambiental competente (Corporación Autónoma Regional de Santander – C.A.S.) desde el 7 de noviembre de 2000 para tramitar los permisos y licencias ambientales y construir y poner en funcionamiento una planta de sacrificio que cumpla con la normatividad legal (concepto técnico núm. 2400/000), y que dicha entidad territorial al concertar y aprobar con esa Corporación el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio, mediante la Resolución núm. 04533 del 22 de diciembre de 2003, se comprometió a adelantar en el corto plazo las gestiones para la construcción de la planta de sacrificio de conformidad con las disposiciones de orden ambiental establecidas por la C.A.S. en la resolución num. 0098 del 9 de enero de 2001, lo cual hasta el momento no ha cumplido. Por consiguiente, si hasta la fecha no lo ha efectuado, deberá el municipio demandado, dentro del término de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, iniciar y culminar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes para la consecución de los recursos necesarios para reubicar el matadero municipal y dotarlo de las áreas, elementos y equipos necesarios para que el sacrificio de ganado se realice en condiciones que garanticen la salubridad pública y la integridad del medio ambiente (conforme a la Ley 9ª de 1979 y el Decreto 1036 de 1991), labores estas

que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses contados desde el vencimiento del término previamente señalado. 7.- En consecuencia, la Sala modificará el numeral 3º de la parte resolutiva del fallo apelado en la forma y términos señalados en el numeral 6 de estas consideraciones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A MODIFÍCASE el numeral 3º de la parte resolutiva del fallo apelado en el siguiente sentido: ORDÉNASE al municipio de Los Santos (Santander) que, si hasta la fecha no lo ha efectuado, dentro del término de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes para la consecución de los recursos necesarios para reubicar el matadero municipal y dotarlo de las áreas, elementos y equipos necesarios para que el sacrificio de ganado se realice en condiciones que garanticen la salubridad pública y la integridad del medio ambiente (conforme a la Ley 9ª de 1979 y el Decreto 1036 de 1991), labores estas que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses contados desde el vencimiento del termino previamente señalado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de julio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ

TOBÓN