CE-68001-23-15-000-2002-00541-01(1818-08)-2010

NOMBRAMIENTO DE REGISTRADOR ESPECIAL – Acto complejo /

INSUBSISTENCIA DE REGISTRADOR ESPECIAL – Facultad del Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil De conformidad con los artículos 26 y 33 del Decreto 2241 de 1986, parcialmente transcritos, es claro que el nombramiento de los Registradores Especiales de las capitales de departamento o de las ciudades de más de cien mil cédulas vigentes es un acto complejo, con unidad de contenido y fin, en el que intervienen los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, que efectúan el respectivo nombramiento, y el Registrador Nacional del Estado Civil quien le imparte su aprobación. Si bien es cierto que el nombramiento de los Registradores Especiales reviste la referida peculiaridad, su desvinculación, en cambio, no tiene legalmente la misma formalidad. Para el perfeccionamiento de tal acto basta la manifestación de voluntad de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, conforme con el artículo 33 ibídem, con el cual queda desvinculado de su empleo el respectivo Registrador Especial, sin que por ello se entienda vulnerado el derecho al debido proceso del actor porque los funcionarios competentes cumplieron lo dispuesto expresamente por las normas del Código Electoral que, como ya se anotó, facultan a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para “disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias”. Así las cosas, la Resolución No. 297 de 2001, por el cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de Registrador Especial, no requería para su perfeccionamiento de la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil, como equivocadamente sostiene el apelante y, por ende, el cargo formulado por la

parte actora no puede prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diez (2010).

Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00541-01(1818-08)

Actor: JOSUE HERNANDEZ RODRIGUEZ

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las súplicas de la demanda presentada por Josué

Hernández Rodríguez contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil.

ANTECEDENTES

1. La demanda. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Josué Hernández Rodríguez mediante apoderado, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, en orden a obtener la nulidad de la Resolución No. 297 de octubre 8 de 2001, proferida por los Delegados Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Santander, por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Registrador Especial 2065-08 de Barrancabermeja (Santander).

Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada reintegrarlo al cargo que venía

desempeñando; declarar que para todos los efectos legales no existió solución de continuidad en la prestación del servicio; reconocerle y pagarle todos los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de la desvinculación hasta cuando sea reintegrado; y dar cumplimiento al fallo conforme lo establece el artículo 178 del C.C.A. Basó su petitum en los siguientes hechos: Fue vinculado a la entidad demandada en el cargo de Registrador Especial 206502 de la Registraduría Especial del Municipio de Barrancabermeja, mediante Resolución No. 316 de septiembre 23 de 1993, proferida por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander y tomó posesión del cargo el 1º de octubre de 1993. Por Resolución No. 358 de noviembre 2 de 1993, suscrita por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil se confirmó el nombramiento, exponiendo que previamente el Registrador Nacional del Estado Civil, a través de la Resolución No. 5406 de octubre 26 de 1993, aprobó la Resolución No. 316. Por medio de la Resolución No. 297 de octubre 8 de 2001 fue declarado insubsistente su nombramiento, acto que está viciado de nulidad porque los Delegados del Registrador Nacional no tienen dentro de sus funciones la de declarar la insubsistencia de los Registradores Municipales.

Las normas violadas: de la Constitución Política, los artículos 29 y 83; del Código Contencioso Administrativo, el artículo 84; Decreto 2241 de 1986, el artículo 26 nums. 1 y 33.

2. Contestación de la demanda. La Registraduría Nacional del Estado Civil se opuso a todas las pretensiones de la demanda y señaló que para los efectos judiciales, administrativos, laborales y demás, la Registraduría Nacional del Estado Civil, ha sido concebida y estructurada por la ley como una entidad del orden nacional, compuesta por dos niveles: el central y el desconcentrado, puesto que el Código Electoral definió, regló y separó de manera clara, las competencias y funciones que en materia de personal tienen los Delegados Departamentales, otorgándoseles la facultad nominadora de movimientos de personal, pagos de suledo, etc. respecto de sus funcionarios.

Por su parte, el Decreto Ley 1010 de 2000 señaló las competencias de los Delegados Departamentales ejerciendo “la dirección administrativa y financiera de la organización administrativa desconcentrada de la Registraduría Nacional del Estado Civil en los términos de ley y de la delegación que en esta materia les conceda el Registrador Nacional”. Adicionalmente, expuso que conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los cargos de libre nombramiento y remoción adolecen de estabilidad debido a la misma naturaleza de sus funciones y a la libertad que la Constitución y la ley le otorgan al nominador para fundamentar su decisión de insubsistencia. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo proferido el 14 de marzo de 2008, denegó las súplicas de la demanda con base en los siguientes razonamientos (folios 192-208): Indicó que el artículo 6 del Decreto Ley 3942 de 1986 fue declarado parcialmente

inexequible por la Corte Constitucional aclarando que el cargo de Registrador Especial, entre otros funcionarios, no puede ser de carrera, “ya que las funciones a ellos asignadas por la legislación electoral exigen un alto grado de confianza, de identificación con las políticas y directrices del Registrador Nacional y de adopción de decisiones en el ámbito de sus competencias”. Así mismo, el Código Electoral (Decreto 2241 de 1986) señala las funciones del Registrador Nacional en lo Departamental, razón por la cual los delegados del Registrador Nacional de Santander se encontraban plenamente facultados para declarar la insubsistencia del nombramiento del demandante, sin que se pueda alegar falta de competencia del funcionario que expidió el acto, porque de acuerdo con el artículo antes citado son los nominadores del Registrador Especial de Barrancabermeja quienes pueden declarar insubsistente su empleo, contando además con facultades discrecionales para motivar la decisión, toda vez que se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra el anterior pronunciamiento el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación sustentándolo en los siguientes términos (folios 211-215): Alegó que si bien es cierto que conforme al precedente jurisprudencial se viene aceptando que el mismo funcionario que produjo el nombramiento está facultado de acuerdo a la preceptiva legal para remover del cargo al empleado, no menos cierto es que el ejercicio de esa competencia debe estar sujeta a las mismas condiciones que reglaron la facultad nominadora, puesto que el artículo 33 del Decreto 2241 de 1986 señala que para el nombramiento de algunos Registradores, se requiere aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil.

En ese orden, considera que si la facultad nominadora para el evento atrás referido está condicionada a la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil, resulta constitucionalmente válido exigir y entender a la luz de los principios de igualdad y del debido proceso, que la declaratoria de insubsistencia que realice un Delegado Departamental del Registrador Nacional requiere igualmente aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada señaló que el acto administrativo demandado fue expedido con plena observancia de las formalidades legales, dentro del ámbito de competencia, sin desviación de las atribuciones propias, gozando plenamente del atributo de presunción de legalidad y fue notificado debidamente al administrado dentro de los términos de ley, respetando los principios del debido proceso y derecho de defensa. Agrega que contra el actor se inició una actuación disciplinaria por cobrar en efectivo el valor del registro civil, desconociendo la prohibición legal para los registradores de hacerlo directamente; para el efecto se comisionó a la Registradora Especial de Bucaramanga, quien practicó las pruebas, concluyendo que el señor Hernández Rodríguez había infringido las normas disciplinarias y que existían elementos suficientes para formularle cargos pues, además, existió confesión del disciplinado.

CONSIDERACIONES

1. El problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala debe dilucidar si la Resolución No. 297 de octubre 8 de 2001, proferida por los Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Santander, por medio

de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de Registrador Especial 2065-08 de Barrancabermeja (Santander) se ajusta a derecho.

2. Marco jurídico y jurisprudencial aplicable La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas (artículo 120 de la Constitución

Política). Por mandato del artículo 125 superior, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y aquellos que determine la ley. Conforme con el artículo 6 del Decreto 3492 de 19861, los empleados de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil son de carrera, con excepción, entre otros, de los de Registrador Distrital y Especial que son de libre nombramiento y remoción. Cuando el retiro del servicio de un servidor público ocurre en ejercicio de la facultad discrecional, es menester hacer referencia igualmente al artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, que consagra la mencionada facultad de la siguiente forma: “ARTICULO 26. El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida. Los nombramientos de empleados de carrera sólo podrán ser declarados

insubsistentes por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley o reglamento que regule la respectiva carrera. La declaración de insubsistencia conlleva la pérdida de los derechos del funcionario de carrera.” De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha sostenido que “la declaratoria de insubsistencia del demandante por ser discrecional, no requería de motivación explícita en su texto; ni el actor se encontraba amparado por fuero alguno de estabilidad”2. Por su parte, el Decreto 2241 de 1986, por el cual se adopta el Código Electoral, señala en el artículo 26 las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil, y en lo que respecta a la parte del personal de la institución dispuso: 1 Mediante sentencia C-552 de 22 de octubre de 1996, la Corte Constitucional declaró inexequibles los literales a), c), d), e), f) y g) del artículo 6º del Decreto 3492 de 1986, en cuanto determinaban varios cargos como de libre nombramiento y remoción, “cuando en realidad se trata de funciones que no implican ejercicio alguno de dirección o toma de decisiones en lo que respecta al rumbo y políticas del organismo, pues tienen todas ellas un cometido técnico en cuya virtud la provisión de los empleos correspondientes y el ascenso y promoción en el interior de la Registraduría son perfectamente compatibles con el sistema de carrera.” 2 Sentencia del 11 de septiembre de 2003. Radicación número: 17001-23-31-000-2000-026201(2199-02) C.P.: Ana Margarita Olaya Forero. Demandado: NACION – REGISTRADURIA

GENERAL DE LA NACION. “7. Crear, fusionar, suprimir cargos y señalar las asignaciones correspondientes, con aprobación del Consejo Nacional Electoral.

8. Nombrar al Secretario General, quien será de distinta filiación política a la suya, así como a los Visitadores Nacionales, Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y Registradores Distritales de Bogotá, con aprobación del Consejo Nacional Electoral, y a los demás empleados de las oficinas centrales. Tanto el Secretario General como los Visitadores Nacionales deberán reunir las calidades de Magistrado del Tribunal Superior, o haber desempeñado uno de estos cargos por un periodo no menor de dos años.

9. Aprobar los nombramientos de Registradores de las capitales de departamentos y de aquellas ciudades que tengan más de cien mil (100.00) cédulas vigentes.

10. Disponer el movimiento del personal de las oficinas centrales de la

Registraduría”. Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-230 A del 6 de marzo de 2008 y en la misma providencia se dispuso la exequibilidad condicionada del numeral 8º “en el entendido de que estos cargos son de carrera administrativa especial, de conformidad con el inciso tercero del artículo 266 de la Constitución y que el Registrador Nacional del Estado Civil deberá convocar antes del 31 de diciembre de 2008, a un concurso de méritos para proveerlos”. Más adelante, el artículo 33 del citado decreto dispone que corresponde a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil: “1. Nombrar a los Registradores del Estado Civil y demás empleados de la

Circunscripción Electoral. El nombramiento de los Registradores Municipales de las capitales de departamento y de las ciudades de más de cien mil (100.000) cédulas vigentes, requiere la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil”. (…) “4. Disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias”.

3. El caso en estudio Hechos probados - Mediante Resolución No. 316 de septiembre 23 de 1993, proferida por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander, fue vinculado el señor Josué Hernández Rodríguez a la entidad demandada en el cargo de Registrador Especial 2065-02 de la Registraduría Especial del Municipio de Barrancabermeja (fl. 3). - El actor tomó posesión del cargo el 1º de octubre de 1993 ante el Alcalde y el Secretario de Gobierno de Barrancabermeja (fl. 4). - Por Resolución No. 358 de noviembre 2 de 1993, suscrita por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil se confirmó el nombramiento, exponiendo en la parte considerativa: “Que por Resolución No. 316 del 23 de septiembre de 1993, aprobada por el señor Registrador Nacional del Estado Civil, mediante Resolución No. 5406 de 26 de Octubre de3 1993, fue nombrado el señor JOSUE HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, identificado con cédula de ciudadanía 13.833.200 expedida en Bucaramanga, de filiación política liberal, como REGISTRADOR ESPECIAL (C) 2065-02 de BARRANCABERMEJA, quien ha demostrado que reúne las calidades que exige el

Artículo 3º. antes citado” (fls. 5 y 6). - Mediante Acta de Posesión No. 100 del 5 de noviembre de 1993 el actor se posesionó ante la Alcaldía de Barrancabermeja después que su nombramiento fue confirmado mediante Resolución No. 358 de 1993 (fl. 7). - Por Resolución No. 297 de Octubre 8 de 2001, suscrita por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander, se resolvió: “ARTICULO PRIMERO.- A partir del 09 de octubre de 2001, declarar insubsistente el nombramiento del cargo de REGISTRADOR ESPECIAL 2065-08 de BARRANCABERMEJA Santander a JOSUE HERNANDEZ RODRIGUEZ quien se identifica con cédula 13.833.200. “ARTICULO SEGUNDO.- Para su conocimiento y fines legales pertinentes, envíese copia de la presente Resolución al señor Registrador Nacional del Estado Civil, Gerente del Talento Humano y al interesado (fl. 2). Análisis de la Sala Inicialmente resulta procedente aclarar que el estudio que efectúa la Sala en esta oportunidad no tiene en cuenta lo dicho en la etapa de alegatos de conclusión por parte de la entidad demandada referente al proceso disciplinario adelantado en contra del actor, dado que tales hechos no fueron objeto de debate en la primera instancia ni tampoco el recurso de apelación hace referencia a dichas circunstancias. El cargo que formula el libelista y recurrente a la resolución acusada en el presente proceso se contrae a determinar que dicho acto fue expedido sin la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil y que por tanto, los

funcionarios –Delegados del Registrador Nacional en Santanderno cuentan con competencia para declarar insubsistente su nombramiento. La competencia hace relación a la facultad que tiene un funcionario u órgano para ejercer función administrativa en una materia y dentro de cierto tiempo y ámbito territorial. Es el poder de conocer, gestionar y ejercer autoridad administrativa en ciertos asuntos, dentro de “...la esfera de atribuciones de los entes o órganos, determinada por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico. Vale decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe legítimamente ejercer…”3 Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que “[l]a competencia, entonces, está delimitada por las atribuciones conferidas por la Constitución, la ley o el reglamento a las entidades y servidores públicos, quienes únicamente pueden hacer, actuar y ejercer funciones en lo que les está legalmente permitido y autorizado para el cumplimiento de los fines del Estado (arts. 2, 6, 121 y 122 C.P.). Como expresión del principio de legalidad, la competencia es expresa, irrenunciable e improrrogable, y está asignada por el ordenamiento jurídico en razón a criterios o factores, entre los que se destacan: (i) la materia (ratio materie), es decir, según las actividades, tareas y funciones que legalmente puede desempeñar la autoridad; (ii) el territorio (ratio loci), esto es, el ámbito espacial o circunscripción en la cual se puede ejercer; (iii) el tiempo (ratio temporis), o sea el ámbito temporal en el cual es legítimo ejercerla; y el grado; (iv) el nivel de

jerarquía o posición vertical que tenga la autorizada dentro de la organización administrativa; y (v) al sujeto (ratio personae), esto es, por las calidades o condiciones de la autoridad”4. Así las cosas, se puede concluir que los actos administrativos están ajustados a la ley cuando han sido proferidos por una autoridad pública u órgano dentro del marco de las atribuciones asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento, 3 Dromi, Roberto, El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina, Buenos Aires, 2000, Pág. 35 y ss. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Exp. 250002326000199603076 -01 (18.496). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. esto es, de su competencia; y, contrario sensu, están viciados por una causal de nulidad “... cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes...” (art. 86 C.C.A.), es decir, sin facultades para actuar administrativamente o por fuera de las reconocidas por aquellas preceptivas a los funcionarios u órganos públicos. En ese orden de ideas y de conformidad con los artículos 26 y 33 del Decreto 2241 de 1986, parcialmente transcritos, es claro que el nombramiento de los Registradores Especiales de las capitales de departamento o de las ciudades de más de cien mil cédulas vigentes es un acto complejo, con unidad de contenido y fin, en el que intervienen los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, que efectúan el respectivo nombramiento, y el Registrador Nacional del Estado Civil quien le imparte su aprobación. Si bien es cierto que el nombramiento de los Registradores Especiales reviste la

referida peculiaridad, su desvinculación, en cambio, no tiene legalmente la misma formalidad. Para el perfeccionamiento de tal acto basta la manifestación de voluntad de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, conforme con el artículo 33 ibídem, con el cual queda desvinculado de su empleo el respectivo Registrador Especial, sin que por ello se entienda vulnerado el derecho al debido proceso del actor porque los funcionarios competentes cumplieron lo dispuesto expresamente por las normas del Código Electoral que, como ya se anotó, facultan a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para “disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias”. Así las cosas, la Resolución No. 297 de 2001, por el cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de Registrador Especial, no requería para su perfeccionamiento de la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil, como equivocadamente sostiene el apelante y, por ende, el cargo formulado por la parte actora no puede prosperar5. 5 En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicación número: 76001-23-31-000-2003-05049-01(0924-07) C.P. Jesús María Lemos Bustamante.

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Finalmente, encuentra la Sala que el artículo 39 del precitado Código Electoral señala de manera clara que el Registrador Nacional del Estado Civil tiene el deber de remover de su cargo a ciertos funcionarios, dentro de los cuales no aparece incluido el del Registrador Especial. Reza la norma: “ ARTÍCULO 39. Los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y

los Registradores Distritales deberán ser removidas de su cargo por el Registrador Nacional del Estado Civil en caso de parcialidad política o por cualesquiera de las causales establecidas en la ley. En suma, el acto que sí requería de aprobación era la Resolución No. 316 del 23 de septiembre de 1993, proferida por los Delegados del Registrador Nacional en Santander, contentiva del nombramiento efectuado a Josué Hernández Rodríguez, el cual fue efectivamente fue aprobado por el Registrador Nacional del Estado Civil mediante la Resolución No. 5406 del 26 de octubre de 1993 y, por consiguiente, no se encuentra vicio en la expedición de ninguno de los actos administrativos relacionados en la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA CONFIRMASE la sentencia de 14 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ