CE-68001-23-15-000-2002-01258-02(AP)-2006

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN ACCION POPULAR - No pueden anularse pero sí suspenderse / CONTROL DE LEGALIDAD - No es el objeto propio de la acción popular / SUSPENSION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN ACCION POPULAR - Procede para evitar daño o amenaza a derechos colectivos / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN ACCION POPULAR - No procede por no ser su objeto el control de legalidad Ahora bien, en la forma en que se planteó la controversia resulta necesario precisar en primer lugar si tratándose de actos administrativos éstos pueden constituir o no causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y si la acción popular en tales casos es el remedio procesal procedente para conjurar dicha situación. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación1 ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un

análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero si puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos. BIENES DE DOMINIO PUBLICO - Concepto; bienes fiscales o patrimoniales / BIENES DE USO PUBLICO POR NATURALEZA O POR DESTINO JURIDICOConcepto / BIENES FISCALES O PATRIMONIALES - Concepto En relación con la naturaleza de los bienes que hacen parte del dominio público, la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2003 precisó lo siguiente: “El dominio público .... lo constituye “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. “En esta categoría se encuentran los bienes fiscales, definidos en el artículo 674 del Código Civil como “[l]os bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”, denominados también bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. “Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración

utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes baldíos. “Ahora, los bienes de uso público 1 Al respecto ver, entre otras, la sentencia de 13 de septiembre de 2002 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación dentro del expediente de acción popular num. A.P. 575. propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o por el destino jurídico2, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Están definidos en la ley como aquellos que “su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio. ENAJENACION DE BIEN DE USO PUBLICO - Invulneración de derechos colectivos ante variación de destino, desafectación del servicio público y conversión en bien fiscal / VARIACION DE DESTINO DE BIEN DE USO PUBLICO - Competencia del concejo / DESAFECTACION DE BIEN DE USO PUBLICO - Permisión que convierte el bien en fiscal sujeto al derecho común Pues bien, en este contexto fáctico, probatorio y normativo y bajo los puntuales lineamientos de la jurisprudencia antes referida, no se advierte por la Sala que el

Acuerdo Municipal núm. 45 del 27 de diciembre de 1978 del Concejo Municipal de Bucaramanga vulnere los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la defensa del patrimonio público. En efecto, para que pueda predicarse amenaza o violación de los derechos e colectivos la acción u omisión de la autoridad pública o del particular demandado que constituye dicha amenaza o violación, debe recaer sobre un derecho de tal naturaleza, lo cual no ocurre en este evento, como quiera que el objeto del negocio jurídico cuestionado por la parte actora no fue un bien de uso público o que haga parte del espacio público. Según lo antes reseñado, la franja de terreno correspondiente a la Calle 47 en el sector comprendido entre las Carreras 16 y 17 del municipio de Bucaramanga, fue inicialmente un bien de uso público de esa entidad territorial, pero por virtud de la desafectación al servicio público efectuada mediante el acto municipal antes citado se convirtió en un bien fiscal, que por lo tanto era susceptible de ser enajenado válidamente, pues sobre él tenía una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. La Sala no comparte el criterio de la impugnante según el cual el artículo 208 de la Ley 4ª de 1913 prohíbe la desafectación de los bienes de uso público, pues es lo cierto que tal restricción no está consagrada en dicha norma. La citada disposición claramente prevé que no podrán enajenarse las vías públicas ni los bienes de uso público allí señalados, pero en tanto que tales bienes ostenten esa

calidad, ya que cuando dejan de tenerla para convertirse en bienes de uso público no se encuentra limitada su negociación en el comercio. En tales condiciones, se reitera, no existe amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil seis (2006) Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01258-02(AP) 2 CSJ Sent. 26 de septiembre de 1940

Actor: ELCY STELLA RAMIREZ

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide por la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 16 de mayo de 2002 la ciudadana ELCY STELLA RAMÍREZ interpuso demanda en ejercicio de la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998 contra el Municipio de Bucaramanga, para la protección de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público, así como a la defensa del patrimonio público, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Santander ordene al municipio demandado la restitución de la

calle 47 entre carreras 16 y 17, e igualmente tase a favor suyo y en contra de

aquel el incentivo económico establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. Los hechos Como sustento fáctico de la demanda se exponen, en síntesis, los siguientes: 1.- La ciudad de Bucaramanga tenía trazada una vía vehicular pública

denominada calle 47 entre carreras 16 y 17 en el centro de la ciudad. 2.- Sin embargo, mediante el Acuerdo 045 de 1978 el Concejo Municipal de Bucaramanga determinó que la misma no podía seguir siendo usada como vía publica. 3.- En el mismo acuerdo se autorizó al Alcalde de dicha ciudad para vender el espacio físico que abarcaba esa vía, en el cual hoy se está construyendo el Centro Comercial Éxito. 4.- Para expedir el citado Acuerdo Municipal dicha corporación de elección popular se fundó en los artículos 4º de la Ley 97 de 1913 y 201 de la Ley 4ª de 1913, sin observar lo dispuesto en el artículo 208 de esta ultima ley que prevé que “las vías, puentes y acueductos públicos no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso” y que “toda ocupación permanente que se haga de estos objetos es atentatoria a los derechos del común, y los que en ello tengan parte serán obligados a restituir, en cualquier tiempo que sea, la parte ocupada y un tanto más de su valor, además de los daños y perjuicios de que puedan ser responsables”. 5.- Por lo tanto la venta de la vía antes referida es ilegal, pues le fue hurtado a la comunidad un bien de uso público. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El Concejo Municipal de Bucaramanga contestó en tiempo la demanda a

través de apoderado judicial para oponerse a las pretensiones de la misma, señalando que con el Acuerdo Municipal 045 del 27 diciembre de 1978, se desafectó la vía pública de la calle 47 entre carreras 16 y 17 y por ende dejó de ser un bien de uso público, razón por la cual el Municipio de Bucaramanga vendió el predio, por lo que ahora, 22 años después, no se puede solicitar la nulidad de dicho acuerdo, el cual cumplió además su finalidad consistente en desafectar el bien y facultar al Alcalde de la época para que lo vendiera. Anotó que hace 22 años no había una proyección urbana clara para el Municipio de Bucaramanga, situación diferente a la actual en la que se han proferido leyes en procura de un ordenamiento territorial que exige un análisis del impacto urbano y unas políticas a largo plazo. Señaló que en 1978 se estaba proyectando la obra de la carrera 15, situación que permitió disponer de la calle 47, la cual iba a ser reemplazada por esa obra, y que ese bien no se canjeó por cuanto en esa época no existía la Ley 9° de 1989 que lo estableciera o que lo prohibiera. 2.- Por su parte, el apoderado de la sociedad de Almacenes Éxito S.A., contestó la demanda argumentando lo siguiente: Puso de presente que lo que se conoció como la calle 47 entre las carreras 16 y 17 no fue nunca una vía para automotores, pues se trato de una franja de terreno que atravesaba un inmueble de mayor extensión de propiedad particular que sólo se utilizó para el tránsito peatonal, y que dejo de utilizarse para tal fin desde hace

más de 20 años. Advirtió que este terreno hacía parte de un inmueble adquirido en el año de 1901 por la sociedad de San Vicente de Paúl, en el cual su titular permitía el tránsito peatonal, por lo que hasta ese momento no se trataba de una vía pública, siendo un bien que nunca tuvo la calidad de bien de uso público, categoría que no solo requiere de la utilización común del bien sino de la titularidad del mismo en cabeza de una entidad estatal. Precisó que en razón al uso que se hacía de esa franja de terreno surgieron dudas en torno a la naturaleza jurídica del mismo, de lo cual se dejó constancia en la escritura pública núm. 5210 del 22 de diciembre de 1978 de la Notaría Segunda de Bucaramanga, por la cual la sociedad San Vicente de Paúl vendió el inmueble a la sociedad Promotora Comercial Trevi S.A., antecesora inmediata en el dominio adquirido por Almacenes Éxito S.A. Explicó que para resolver esa duda se acudió a la solución más prudente, consistente en que los titulares del predio y el municipio de Bucaramanga actuaron como si se tratase de un bien de uso publico, para luego de su desafectación, proceder a enajenarlo como bien fiscal; es así que en la escritura pública 1554 del 27 de abril de 1979 de la Notaria Segunda de Bucaramanga, mediante la cual el Municipio de Bucaramanga vendió, luego de su desafectación, la franja de terreno a la sociedad Promotora Comercial Trevi S.A., se precisó que “(...) entre la

sociedad de San Vicente de Paúl y el Municipio de Bucaramanga se ha llegado a un convenio, consistente en que la sociedad reconozca que la parte del inmueble ocupada por la Calle cuarenta y siete (47) es de propiedad del Municipio de Bucaramanga y éste, en consecuencia, ha procedido a desafectarla del servicio público (...)”. Señaló, en ese orden, que el Concejo Municipal de Bucaramanga mediante el Acuerdo 045 desafectó como vía pública la denominada calle 47 entre las carreras 16 y 17, puesto que consideró que “había perdido su importancia como vía de comunicación en conformidad con el plan vial urbano correspondiente a la Diagonal 15 y quebrada la Rosita”, autorizando al alcalde municipal para vender dicho terreno; en este Acuerdo se previó que el uso público no cesaría a pesar de dicha desafectación hasta tanto no entrara en servicio la Diagonal 15. Puntualizó que del artículo 4º de la Ley 4ª de 1913 no puede concluirse que los bienes de uso público deban tener ese carácter eternamente, ya que tal norma prohíbe la enajenación u ocupación de tales bienes mientras conserven el carácter de tales, pero una vez que éstos sean desafectados sí pueden enajenarse, tal como ocurrió en este caso. Anotó que en el año 1994 se negoció entre el Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Bucaramanga y la sociedad Promotora Comercial Trevi S.A. una franja de terreno segregada del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 300-02136, que al igual que el terreno conocido como Calle 47

entre las Carreras 16 y 17 hacía parte del globo de terreno propiedad de esa sociedad, con lo cual se satisface aún más en dicho sector la necesidad de locomoción de los habitantes, razón adicional para considerar que el paso peatonal de la Calle 47 resulta innecesario para la comunidad. Propuso como excepciones las que denominó “Inexistencia de vulneración a derechos colectivos”, “improcedencia de la acción popular”, “cumplimiento de la normatividad (sic) aplicable”, “ausencia de interés colectivo para demandar”, y “buena fe”, así como la llamada “genérica”. Fundamentó dichos medios exceptivos en las razones de defensa antes expuestas, precisando que no se está en presencia de un bien de uso público y que el Acuerdo Municipal 045 de 1978 es un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, la cual solo puede ser controvertida a través de otros mecanismos judiciales. 3.- El Municipio de Bucaramanga contestó la demanda en forma extemporánea, aduciendo similares razones de defensa a las esgrimidas por Almacenes Éxito. III.- LA AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia especial de pacto de cumplimiento que prevé el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se realizó el 4 de septiembre de 2003, pero fue declarada fallida por la inasistencia de la parte actora a la misma. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora: Observó que la defensa planteada por los demandados se dirigió a señalar que la calle 47 correspondía a una franja de terreno que era propiedad privada pero que

por su generosidad se sometieron a un tramite administrativo en el que previamente aceptaron que la misma no era propiedad privada sino de uso público, todo ello aduciendo la existencia de dudas sobre la destinación de dicha calle; y que como no se pudo demostrar que era propiedad privada se recurrió a aceptar que era un bien de uso público, pero dicha aceptación se condicionó a que en forma inmediata esa calle se sometiera a la figura de desafectación, olvidando que por expresa prohibición del artículo 208 de la Ley 4ª de 1913 las vías públicas, puentes y acueductos no pueden ser objeto de esta figura. 2.- La parte demandada: El Municipio de Bucaramanga y Almacenes Éxito S.A. reiteraron las razones de defensa que adujeron al momento de contestar la demanda. 3.- El Ministerio Público La Procuradora 16 Judicial en Asuntos Administrativos Delegada ante el Tribunal señaló que el objeto de la controversia no es la venta de un bien de uso público, como quiera que la venta se realizó mediante la escritura pública núm. 1554 del 27 de abril de 1979 y el acuerdo municipal que le quitó al bien su condición de bien de uso público fue expedido el 27 de diciembre de 1978, por lo que dicho negoció se efectuó respecto de un bien que no ostentaba esa calidad sino la de bien fiscal, siendo por tanto legal la venta. Precisó, así mismo, que los derechos de la comunidad no se encuentran vulnerados, porque el municipio recibió obras muchos más modernas, teniendo accesos por las Carreras 16 y 17, la Avenida rosita, la Calle 45 y la Diagonal 15, producto de la modernización de la ciudad, de la organización vial y de la

necesidad de generar desarrollo en el municipio. Destacó que en todas las normas que han regulado el uso del suelo se pueden observar dispocisiones que permiten a los Concejos Municipales disponer sobre la materia, razón por la cual es viable que un predio que tiene la condición de bien de uso público pueda cambiar su naturaleza a bien fiscal y ser enajenado. V.- LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander mediante la sentencia apelada denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en la siguiente motivación: Señaló que de las pruebas obrantes en el expediente se desprende que el sector de la calle 47 entre carreras 16 y 17 de la ciudad de Bucaramanga fue un bien cuya naturaleza varió de bien de uso público a bien fiscal, y que bajo esa óptica se convirtió en un bien de uso privativo de dicho municipio, entidad territorial facultada para disponer del mismo como a bien lo tuviere. Precisó que dada la falta de importancia que revestía la calle 47 como vía de comunicación y ante la existencia del proyecto de la Diagonal 15, el Concejo Municipal de Bucaramanga mediante el Acuerdo 045 de 1978 eliminó la destinación pú- blica de esa franja de terreno y autorizó al Alcalde Municipal para efectuar su enajenación; y que estas razones se expusieron posteriormente en el Acuerdo Municipal 050 de 1979, mediante el cual se ordenó la remodelación del sistema vial de un sector de Bucaramanga, disponiendo en su artículo 2º que a partir de la terminación y entrega al servicio público del empalme de las Avenidas “La Rosita y Diagonal 15”, por resultar innecesaria, se declaraba sin utilidad pública el sector de la Calle 47 que cierra y tapona las carreras 16 y 17, sustituyéndola por una vía de 4 mts. de ancho paralela a la Diagonal 15. Advirtió que la motivación de dichos actos administrativos aún se mantiene vigente según lo que se desprende del concepto emitido por la Oficina Asesora de Planeación Municipal, para la cual no es indispensable la recuperación de la vía pública ubicada entre las carreras 16 y 17, exactamente donde funciona el Almacén Éxito, por cuanto esta calle se neutraliza en las dos carreras, es decir, no tiene continuidad con la malla vial, considerándose técnicamente como un tapón en las dos carreras que une. Manifestó que el Acuerdo 045 de 1978 es un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, ya que no ha sido demandada la nulidad del mismo, y su motivación se cimienta en razones fácticas concordantes con la realidad. Anotó que de conformidad con lo anterior el bien transferido a Almacenes Éxito es un inmueble privado que se rige por las regulaciones propias del derecho civil, gozando de un derecho pleno de dominio por cuanto ostenta justo titulo y buena fe; en consecuencia, no se puede predicar violación del goce, defensa y utilización de un bien de uso público que no tiene tal calidad y mucho menos atribuir responsabilidad alguna a los demandados pues se trata de un bien privado adquirido bajo los

parámetros legales. Señaló que con los elementos probatorios allegados al proceso no se demostró que la venta efectuada por el municipio haya sido en detrimento de los bienes e intereses colectivos que señala el demandante, ya que por el contrario lo que se aprecia es que la desafectación y posterior enajenación del bien obedeció a la facultad que para entonces le confería el numeral 11 del artículo 169 de la Ley 4 de 1913 a los municipios para acordar lo conveniente para el mejoramiento y la prosperidad de sus habitantes. Concluyó que no se configura una violación del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, ni a la defensa del patrimonio público, toda vez que el acto por el cual se efectuó la enajenación se encuentra amparado por la presunción de legalidad que cobija a todo acto administrativo, la cual no ha sido desvirtuada en el proceso. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión la demandante la apeló con el fin de que sea revocada, señalando que el juez popular puede pronunciarse respecto de los actos administrativos aún cuando no se haya demandado su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, y que la naturaleza jurídica de la Calle 47 es la de ser un bien de uso público, por lo que se desconoció lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley 4ª de 1913 que prohíbe su desafectación.

VII.- CONSIDERACIONES

1. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo

88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la defensa del patrimonio público, los cuales se estiman vulnerados en razón a que se enajenó por parte del Municipio de Bucaramanga un bien de uso público correspondiente a la vía de la Calle 47 entre Carreras 16 y 17 de dicha ciudad. En ese sentido, solicita que se ordene a la entidad demandada la restitución de

ese bien, y que se reconozca y pague en su favor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. 3.- En la sentencia impugnada el a quo denegó las súplicas de la demanda, en síntesis, bajo la consideración de que el referido negocio se efectuó sobre un bien fiscal y no de uso público, puesto que el uso como vía pública de la Calle 47 en el sector comprendido entre las Carreras 16 y 17 fue eliminado a través del Acuerdo Municipal núm. 45 del 27 de diciembre de 1978, el cual además autorizó al Alcalde Municipal para realizar su venta, acto éste que está amparado por la presunción de legalidad que no se ha desvirtuado en este proceso. 4.- Ahora bien, en la forma en que se planteó la controversia resulta necesario precisar en primer lugar si tratándose de actos administrativos éstos pueden constituir o no causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y si la acción popular en tales casos es el remedio procesal procedente para conjurar dicha situación. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación3 ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción

popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero si puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos. 3 Al respecto ver, entre otras, la sentencia de 13 de septiembre de 2002 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación dentro del expediente de acción popular num. A.P. 575. 5.- Como antes se dijo, en el Acuerdo Municipal 45 del 27 de diciembre de 1978 del Concejo Municipal de Bucaramanga “Por el cual se cambia la destinación de un bien inmueble de uso público y se autoriza su venta” se invocaron como fundamentos jurídicos los artículos 201 de la Ley 4ª de 1913 y 4º de la Ley 97 de 1913, los cuales disponen lo siguiente: - Ley 4ª de 1913 “Sobre régimen político y municipal” “Artículo 201. Todo solar perteneciente al común, que exista

dentro del área de la población y que no sea necesario para algún uso público, se podrá vender con las formalidades aquí prevenidas.” - Ley 97 de 1913 “Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales” “Artículo 4º. Corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos; y conceder permiso para ocuparlas con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles y tranvías, torres y otros aparatos para cables aéreos, y en general, con accesorios de empresas de interés municipal. Si las empresas interesaren a varios Municipios o a todo un Departamento, corresponde a las Gobernaciones respectivas o a las autoridades que designan las Ordenanzas conceder los permisos; y si interesaren a más de un Departamento o a toda la Nación, corresponde al Gobierno o a la autoridad que designe la ley concederlo. Por su parte, el artículo 208 de la primera ley citada, el cual supuestamente desconoció el Concejo Municipal de Bucaramanga, preceptúa lo siguiente: “ Artículo 208. Las vías, puentes y acueductos públicos no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso. Toda ocupación permanente que se haga de estos objetos es atentatoria a los derechos del común, y los que en ello tengan parte serán obligados a restituir, en cualquier tiempo que sea, la parte ocupada y un tanto más de su valor, además de los daños y perjuicios de que puedan ser responsables.”

6.- En relación con la naturaleza de los bienes que hacen parte del dominio público, la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2003 precisó lo siguiente: “El dominio público .... lo constituye “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”4. “En esta categoría se encuentran los bienes fiscales, definidos en el artículo 674 del Código Civil como “[l]os bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”, denominados también bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común5. “Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes baldíos. “Ahora, los bienes de uso público propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o por el destino jurídico6, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Están definidos en la ley como aquellos que “su

uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio” (art. 674 C.C.)”. 7.- Del examen de los distintos elementos de prueba obrantes en el expediente se observa lo siguiente: a) Mediante la escritura pública núm. 5210 del 22