CE-68001-23-15-000-2002-02496-01(AP)-2007

PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Requisitos de distancia; vulneración del derecho al medio ambiente / MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA - Violación de derechos colectivos por publicidad exterior visual / CONTAMINACION VISUAL - Publicidad exterior La Ley 140 de junio 23 de 1994, por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional, precisa en su artículo 4° lo siguiente: “CONDICIONES DE LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL EN ZONAS URBANAS Y RURALES. La Publicidad Exterior Visual que se coloque en las áreas urbanas de los municipios, distritos y también en los territorios indígenas, deberá reunir los siguientes requerimientos: a) Distancia: Podrán colocarse hasta dos vallas contiguas con la Publicidad Exterior Visual. La distancia mínima con las más próximas no puede ser inferior a 80 metros. Dentro de los dos (2) kilómetros de carretera siguiente al límite urbano y territorios indígenas, podrá colocarse una valla cada 200 metros, después de este kilometraje se podrá colocar una valla cada 250 metros; b) Distancia de la vía: La Publicidad Exterior Visual en las zonas rurales deberán estar a una distancia mínima de quince metros lineales (15 mts/L) a partir del borde de la calzada. La ubicación de la Publicidad Exterior Visual en las zonas urbanas la regularán los Concejos Municipales; (...). Los anteriores elementos probatorios dan cuenta de la presencia de las vallas publicitarias en la autopista Bucaramanga-Floridablanca a las que se refieren los hechos y que efectivamente en la ubicación de las mismas se desatendió la distancia mínima

que debe existir entre una y otra, así como también entre ellas y la calzada, prevista en el artículo 4° de la Ley 40 de 1994, antes trascrito. Igualmente demuestran que ya no se encuentra instalada una de las aludidas vallas, específicamente aquella en la cual se anunciaba la publicidad de la empresa Cablecentro. Y además, que ninguna de ellas cuenta con registro ni permiso para su instalación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 68001-23-15-000-2002-02496-01(AP)

Actor: LUIS GUILLERMO ROSSO BAUTISTA Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 2 DE MARZO DE

2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por uno de los actores, contra la sentencia proferida el 2 de marzo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda y no reconoció el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. I – ANTECEDENTES I.1. LUIS GUILLERMO ROSSO BAUTISTA y LINETTE ANDREA GUTIERREZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política,

desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander contra el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consignados en los literales a), d) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados. Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. En la autopista que de Floridablanca conduce a Bucaramanga, específicamente en los primeros metros de la paralela ubicada a su costado occidental, y del sector colindante con la empresa “Lechesan” en la paralela oriental de la misma vía, se han instalado aproximadamente diez vallas publicitarias comerciales.

2. Las mencionadas vallas se encuentran en ambos sentidos de la vía, a un costado de ella, y contienen mensajes publicitarios de distinta naturaleza, ordenados por varios establecimientos de comercio.

3. Con miras a regular la colocación de elementos de publicidad exterior visual en el territorio colombiano se expidió la Ley 140 de 1994 cuyos objetivos se precisan en el artículo 2°, y las condiciones en que debe efectuarse están consignadas en el artículo 4° donde se especifica, entre otros aspectos, que la dimensión de la publicidad exterior visual en lotes sin construir no podrá ser superior a 48 mts2.

4. La colocación y existencia de los citados elementos de publicidad exterior

visual desconocen normas que han sido establecidas para la protección del medio ambiente con miras a descontaminar visualmente el territorio, a gozar del espacio público, entre otros objetivos.

5. Los accidentes en el sector son continuos y la existencia de las vallas publicitarias, que tienen una distancia mínima entre sí, constituyen un mayor factor de riesgo para los conductores que por allí transitan, cuyo número es elevadísimo pues constituye un hecho notorio que la vía referenciada permite la integración de los municipios del área como zonas de producción y consumo con el interior del país.

I.2. PRETENSIONES. Los actores persiguen: “PRIMERA: Que se ordene la remoción o adecuación de los elementos de publicidad exterior visual vallas señaladas e identificadas, conforme a lo establecido en las normas pertinentes para el caso, protegiendo y garantizando los derechos colectivos de los conciudadanos.

SEGUNDA: Si hubiere oposición, se condene a la parte demandada en costas.

CUARTO: Que se decrete el incentivo de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1.998.”

II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.

II. 1. EL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA (SANTANDER), a través de apoderado, contesta la demanda y se opone a la prosperidad de sus pretensiones.

Expresa que la Ley 140 de 1994 establece en su artículo 4° literal a) la distancia mínima que debe existir entre una valla y otra contigua, disposición de la cual dice que se cumple a cabalidad en el caso bajo estudio, al igual que el artículo 2°, ibídem, referente a las condiciones que deben observarse para la ubicación de las

mismas. Aclara que al momento de contestar la demanda ya no se encuentra instalada la valla de Cablecentro. Sostiene que las vallas existentes en la vía a que se refieren los actores, en nada obstaculizan el paso vehicular puesto que se encuentran en sitios privados o alejados de la confluencia de los automotores. Resalta que la ubicación de las vallas como medio de publicidad exterior visual no genera alteración perjudicial o antiestética ni mucho menos deteriora el ambiente, pues es una forma de comunicación que lo único que trasmite es una información llamando la atención de las personas que transitan por la vía donde se encuentran instaladas. Finalmente, respecto de las pretensiones, manifiesta que se atiene a lo que resulte probado. III – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El a-quo al iniciar el análisis del caso concreto recuerda lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 140 de 1994 referente a las condiciones de la publicidad exterior visual tanto en zonas urbanas como rurales. Precisa que el material fotográfico aportado por los actores, demuestra el incumplimiento de la normativa citada por parte del Municipio de Floridablanca (Santander) al no reubicar las vallas sin que se haya dado una medida eficaz contra dicha infracción. Advierte que si bien la acción invocada procede por las razones que hasta el momento se han expuesto, la misma suerte no la corre el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por cuanto la actuación llevada a cabo por el accionante en desarrollo del proceso fue negligente, dado que se señaló la fecha para celebrar el pacto de cumplimiento al cual no asistieron los accionantes, lo que

pone de manifiesto su indiferencia al no querer llegar a un acuerdo para que cesara la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado: “Ese estímulo es una compensación por la labor altruista de quien ejerce la acción, aunque dicho valor, por disposición del legislador debe ser cancelado por la entidad o persona responsable de la vulneración, e inclusive en los eventos en que éstas se allanen a cumplir el deber demandado.” Concluye afirmando que los derechos colectivos por los cuales se entabló la acción, se encuentran vulnerados por la entidad demandada, por cuanto esta misma reconoce su negligencia en la instalación de los avisos publicitarios sobre la vía. Por lo anterior, mediante sentencia del 2 de marzo de 2005, el Tribunal Administrativo de Santander concedió las pretensiones de la demanda y no reconoció el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. IVFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION Uno de los actores apela la sentencia de primera instancia para que sea revocada parcialmente y en su lugar se reconozca el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Alega que en modo alguno la parte actora ha sido negligente pues si se revisan con detenimiento las actuaciones adelantadas por ella se puede concluir que en el transcurso del proceso realizó diferentes diligencias que permitieron probar la responsabilidad de la entidad demandada. Advierte que anexó al escrito de la demanda siete fotografías mediante las cuales el a-quo determinó la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicitó, tal como expresamente lo consignó en el fallo censurado.

Resalta que las pruebas solicitadas por la parte demandante fueron las únicas tenidas en cuenta para evidenciar la responsabilidad del demandado y la vulneración por parte de éste, de los derechos colectivos de la comunidad. Destaca en especial la inspección judicial practicada en el lugar de los hechos por iniciativa suya, que permitió corroborar lo vislumbrado en las fotografías y demostrar la distancia existente entre una valla y otra, probándose así la contaminación visual alegada. Anota que solicitó al Municipio de Floridablanca la remisión de copia del registro de publicidad exterior visual de las vallas en cuestión, así como también que informara sobre los permisos otorgados y el orden en que fueron expedidos, respecto de lo cual el ente territorial se pronunció, incidiendo dicha prueba en el sentido de la sentencia. Insiste en que no puede atribuírsele negligencia a la parte actora porque de lo contrario no le hubiese asistido razón a Luis Guillermo Rosso, uno de los integrantes de la misma, para asistir a la inspección judicial y probar en ella la responsabilidad del Municipio de Floridablanca. Además hace notar que cumplió con la carga procesal de publicar el aviso sobre la admisión de la acción popular, lo cual le compete. Acerca de la diligencia de pacto de cumplimiento afirma que la inasistencia a la misma no constituye negligencia dentro del proceso, máxime cuando se conocía de antemano que el apoderado del municipio tampoco concurriría, lo que impediría su realización así la parte actora hubiese estado presente. Recuerda que el incentivo económico pretende, por una parte, aliviar los gastos propios en que puede incurrir el demandante en cualquier proceso, y por otra, no

solo premiar a quien emprende una acción eficiente en pro de la guarda de los derechos colectivos, sino animarlo para hacerle frente a una contraparte económicamente poderosa en muchos casos, quien dispondrá de todos los recursos necesarios para su defensa. Concluye que en el caso concreto se encuentra plenamente probada y reconocida la violación de los derechos colectivos con la colocación de elementos de publicidad exterior visual vulneradores de las normas legales dispuestas para tal fin, contraviniendo el ordenamiento tanto nacional como municipal, responsabilidad aceptada por el Municipio de Floridablanca, razones por las cuales estima procedente el reconocimiento del incentivo, previo descarte de cualquier comportamiento negligente por su parte. VCONSIDERACIONES DE LA SALA Los actores le atribuyen al Municipio de Floridablanca (Santander) la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues en ambos sentidos de la vía que conduce de Bucaramanga a ese ente territorial se han instalado aproximadamente diez vallas publicitarias sin la observancia de los requisitos previstos en la Ley 140 de 1994, especialmente porque no guardan entre sí la distancia mínima exigida y ponen en riesgo a los conductores que transitan por ese sector donde ocurren accidentes con mucha frecuencia. En su defensa el municipio sostiene que la publicidad se encuentra situada tal y como lo estipula la normativa legal aplicable al asunto, sin que obstaculice el tráfico vehicular o deteriore el ambiente.

La Ley 140 de junio 23 de 1994, por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional, precisa en su artículo 4° lo siguiente: “CONDICIONES DE LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL EN ZONAS URBANAS Y RURALES. La Publicidad Exterior Visual que se coloque en las áreas urbanas de los municipios, distritos y también en los territorios indígenas, deberá reunir los siguientes requerimientos: a) Distancia: Podrán colocarse hasta dos vallas contiguas con la Publicidad Exterior Visual. La distancia mínima con las más próximas no puede ser inferior a 80 metros. Dentro de los dos (2) kilómetros de carretera siguiente al límite urbano y territorios indígenas, podrá colocarse una valla cada 200 metros, después de este kilometraje se podrá colocar una valla cada 250 metros; b) Distancia de la vía: La Publicidad Exterior Visual en las zonas rurales deberán estar a una distancia mínima de quince metros lineales (15 mts/L) a partir del borde de la calzada. La ubicación de la Publicidad Exterior Visual en las zonas urbanas la regularán los Concejos Municipales; c) Dimensiones: Se podrá colocar Publicidad Exterior Visual, en terrazas, cubiertas y culatas de inmuebles construidos, siempre y cuando su tamaño no supere los costados laterales de dichos inmuebles. La dimensión de la Publicidad Exterior Visual en lotes sin construir, no podrá ser superior a cuarenta y ocho metros cuadrados (48 mts2).” (Subrayas y negrillas fuera del texto). Para acreditar los hechos descritos en la demanda, los actores anexaron a la misma siete fotografías de las referidas vallas publicitarias (Ver folios 1, 2 y 3 del

expediente). También solicitaron que se oficiara al Municipio de Floridablanca para que remitiera una copia del registro de publicidad exterior visual de los citados elementos, donde se pudiera determinar el orden y los permisos otorgados. Así mismo, que se practicara una inspección judicial, lo cual igualmente pidió el ente territorial. La inspección judicial practicada el 7 de octubre de 2003 en la autopista que de Bucaramanga conduce a Floridablanca, más exactamente en los primeros metros de la paralela ubicada al costado occidental pasando el Puente de Provenza, da cuenta de lo siguiente: “…; encontramos al costado occidental de esta, tres (3) vallas contiguas, en donde entre cada una de ellas hay una distancia aproximada de ocho metros (8 mts), luego a una distancia de aproximadamente cien metros (100 mts) se encuentra ubicada otra valla; las cuatro (4) vallas que se encuentran están dentro de un terreno sin construcción el cual está cercado, así mismo se encuentran las tres (3) primeras vallas anteriormente referenciadas a una distancia de aproximadamente dos metros (2 mts) del anden y la siguiente valla a una distancia de cinco metros (5 mts) igualmente del anden. Estas corresponden a las mismas vallas que se encuentran en las fotos obrantes en el folio tres (3) del expediente, pero con diferentes mensajes publicitarios, cabe notar que en las fotos anteriormente mencionadas el terreno no se encontraba cercado y en la actualidad sí. Acto seguido el despacho se traslada al otro sitio de la inspección judicial ubicado en el sector colindante a la empresa Lechesan en la paralela costado oriental

de la misma vía que de Bucaramanga conduce a Floridablanca, es una vía de norte a sur de doble sentido; encontramos en este costado oriental que existen dos (2) vallas a una distancia una a la otra de cinco metros (5 mts) aproximadamente, luego se observa a una distancia de ochenta metros (80 mts) otra valla, estas se encuentran en un lote sin construcción el cual está cercado y están aproximadamente a cinco metros (5 mts) del anden; las dos (2) vallas iniciales mencionadas anteriormente corresponden a las fotos obrantes en el folio dos (2) del expediente y la tercera valla referenciada corresponde solamente a la valla cuya publicidad es de Lechesan y se nota u observa que la otra valla de la foto obrante en el folio uno (1) del expediente cuya publicidad es de condado campestre ya está desmontada o no se encuentra ubicada en dicho lugar.” (Folios 42 y 43 del expediente) (Negrillas y subrayas fuera del texto). A folio 44 del informativo figura oficio del 16 de octubre de 2003, suscrito por la Secretaria de Planeación Municipal de Floridablanca (Santander), mediante el cual contesta al a-quo que: “… no se puede expedir ningún tipo de copia pues una vez revisados los archivos se pudo apreciar que las vallas a que hacen alusión en la acción popular no cuenta con ningún tipo de registro ni permiso para su instalación de publicidad exterior. (Negrillas y subrayas fuera del texto). En el mismo oficio certifica “que después de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial no se han expedido permisos o registros para la

instalación de vallas publicitarias en el sector de la autopista.”. Los anteriores elementos probatorios dan cuenta de la presencia de las vallas publicitarias en la autopista Bucaramanga-Floridablanca a las que se refieren los hechos y que efectivamente en la ubicación de las mismas se desatendió la distancia mínima que debe existir entre una y otra, así como también entre ellas y la calzada, prevista en el artículo 4° de la Ley 40 de 1994, antes trascrito. Igualmente demuestran que ya no se encuentra instalada una de las aludidas vallas, específicamente aquella en la cual se anunciaba la publicidad de la empresa Cablecentro. Y además, que ninguna de ellas cuenta con registro ni permiso para su instalación. Le asiste, por tanto, razón al a-quo al afirmar que el Municipio de Floridablanca (Santander) ha vulnerado el derecho colectivo al goce del medio ambiente sano por permitir la colocación de material publicitario sin el lleno de los requisitos legales dispuestos para ello, ocasionando contaminación visual, más aún cuando para su instalación no se contó con el permiso respectivo, afectación que en modo alguno desaparece con ocasión del anuncio hecho por el ente territorial en el sentido de que al contestar la demanda ya no se encuentra instalada la valla publicitaria de la empresa Cablecentro, pues este es apenas uno de los varios anuncios relacionados por los actores, permaneciendo los otros tal como se constató al practicarse la inspección judicial. Al alegar de conclusión el Municipio de Floridablanca (Santander) afirma que las vallas publicitarias que originaron la demanda ya fueron retiradas. Con el propósito de acreditar su dicho aporta copia del oficio 418 del 12 de abril de 2004 (folios 61 y

62), dirigido por el Secretario de Gobierno al Alcalde Municipal mediante el cual le informa los resultados de la campaña de descontaminación de publicidad exterior visual en el sector de la autopista “Floridablanca-Piedecuesta”, dando cuenta del desmonte de los elementos obstructores en diligencia realizada el día 6 de ese mismo mes y año. Sin embargo tal afirmación tampoco desvirtúa la ocurrencia de la vulneración alegada pues se refiere a un específico sector de esa autopista y los demandantes sitúan los hechos en la autopista “Bucaramanga-Floridablanca”. Con todo, si el anunciado retiro hubiese ocurrido en el lugar de los hechos descrito en la demanda, tampoco permitiría afirmar que la vulneración no sucedió, sino a lo sumo que cesó en el curso del trámite de la acción popular, mucho después de la notificación de la demanda y como consecuencia de su presentación, debiendo establecerse, de todas formas, la procedencia o no del incentivo económico. Como se advirtió en el acápite correspondiente a la apelación, uno de los demandantes se muestra inconforme con la sentencia de primera instancia, porque a pesar de que se concedieron sus pretensiones, el a-quo negó el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 al estimar que habían sido negligentes por no asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento. Al respecto la Sala estima que si bien la inasistencia injustificada o sin excusa de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento ocasiona la imposición de las sanciones previstas en la ley, tal como lo dejó establecido en sentencia 990074

del 6 de octubre de 2005, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, en el presente caso dicha circunstancia no resulta suficiente para negar el incentivo, dado que no se alcanza a configurar la negligencia alegada por el a-quo pues los actores además de presentar la demanda, aportaron siete fotografías para acreditar los hechos y la vulneración de los derechos colectivos, al igual que pidieron la práctica de pruebas que contribuyeron a determinar la existencia de vallas publicitarias sin la autorización respectiva y su instalación inobservando los requisitos previstos por la ley para ello; así mismo, cumplieron con la publicación del aviso a la comunidad de la admisión de la acción popular, uno de ello asistió a la inspección judicial ordenada por el a-quo, y ambos alegaron de conclusión. Además de lo anterior, no debe olvidarse que el incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos, norma esta que debe analizarse armónicamente con el artículo 34, ibídem, que alude a que aquél se reconocerá en la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda. Por tanto, lo que debió hacer el a-quo fue imponer las sanciones de ley a quienes no asistieron a la audiencia de pacto de cumplimiento y oportunamente no se excusaron o justificaron su inasistencia, siendo procedente exhortarlo para que en adelante, cuando se repita tal situación, proceda de conformidad. Así las cosas, se revocará el numeral segundo de la parte resolutiva de la

sentencia apelada y en su lugar se ordenará al Municipio de Floridablanca (Santander) pagar a los actores la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, a razón de cinco (5) para cada uno, por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. En los demás aspectos se confirmará dicha providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero: REVÓCASE el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada y en su lugar se ORDENA al Municipio de Floridablanca (Santander) pagar a los actores LUIS GUILLERMO ROSSO BAUTISTA y LINNETTE ANDREA GUTIERREZ la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, a razón de (5) para cada uno, por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Segundo: CONFÍRMASE la sentencia en los demás aspectos.

Tercero: EXHÓRTASE al a-quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, imponga las sanciones previstas en la ley.

Cuarto: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 1° de febrero de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA