CE-68001-23-15-000-2003-00221-01(AP)-2006

AREA METROPOLITANA - La construcción de puentes peatonales puede ser de interés metropolitano / DERECHO A CIRCULAR LIBREMENTEIntervención y reglamentación / PASOS PEATONALES - Clases Debe comenzar la Sala por advertir que no asiste razón al Área Metropolitana de Bucaramanga cuando para exonerarse de responsabilidad alega que no le compete construir puentes peatonales, ya que, de tratarse de una obra de interés metropolitano sí sería función suya conforme lo preceptúa el artículo 4° de la Ley 128 de 1994 del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. Son funciones de las Áreas Metropolitanas, entre otras, las siguientes: 1a. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción. 2a. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos. 3a. Ejecutar obras de interés metropolitano». Para resolver es necesario tener en consideración que en desarrollo del artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 1º de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) preceptúa que «todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.» El artículo 57 de la misma ley

regula la circulación de peatones, disponiendo que «el tránsito de los peatones por las vías públicas se hará por fuera de las zonas destinadas al tránsito de vehículos. Cuando un peatón requiera cruzar una vía vehicular, lo hará esperando las señales de tránsito y cerciorándose de que no existe peligro para hacerlo». A su vez, el artículo 2º señala que los denominados «pasos peatonales» pueden ser a nivel, entendiendo por tal «la zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones», o a desnivel, es decir, el «puente o túnel diseñado especialmente para que los peatones atraviesen la vía». PUENTE PEATONAL EN VIA BUCARAMANGA GIRON - Invulneración de derechos colectivos ante existencia de otro cercano Para la Sala las pruebas allegadas por el actor son insuficientes para demostrar el riesgo contingente o la amenaza de los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente pues no hay evidencia técnica que demuestre que las actuales condiciones de la vía sean las causantes del peligro inminente para peatones o conductores, habida cuenta de que metros antes de la entrada a «CENFER» existe un puente peatonal que como lo pusieron de presente el municipio y el Procurador Judicial 16 para Asuntos Administrativos, bien pueden usar los peatones para cruzar la vía Bucaramanga–Girón en forma segura. El actor reconoció su existencia y alegó que distaba casi un kilómetro del Centro de Convenciones, mas no lo demostró. Tampoco desvirtuó que los planes

de contingencia que la Alcaldía implementa los días en que tienen lugar eventos resulten insuficientes para organizar el tránsito o no garanticen el desplazamiento de peatones y transeúntes en condiciones seguras. En el caso presente no se desvirtuó que los peatones pueden atravesar la vía en forma segura empleando el puente peatonal cercano o por los pasos habilitados por los organismos de tránsito en los días de eventos concurridos, como lo sostuvo el municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 68001-23-15-000-2003-00221-01(AP)

Actor: CARLOS ARTURO RIOS VERA

Demandado: MUNICIPIO DE GIRON Y OTROS Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 1 de octubre de 2004 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 30 de enero de 2003, CARLOS ARTURO RÍOS ejerció acción popular contra el Municipio de Girón, el Área Metropolitana de Bucaramanga y el Centro de Ferias, Exposiciones y Convenciones «CENFER S.A.» para reclamar protección de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1. Hechos

 La vía Bucaramanga–Girón, a la altura de «CENFER», carece de puente peatonal, lo que representa riesgo contingente para la seguridad de peatones y conductores pues es una vía rápida de doble calzada.  «CENFER S.A.» realiza permanentemente eventos que congregan un gran número de personas. 1.2. Pretensiones El actor solicita que se ordene a los demandados:  Construir un puente peatonal frente a «CENFER ».  Reconocerle el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El Área Metropolitana de Bucaramanga, mediante apoderado, propuso la excepción que denominó «falta de legitimación en la causa por pasiva» pues compete a INVIAS la construcción de puentes peatonales en la vía Bucaramanga –Girón, o al municipio de Girón, dado que «CENFER» se encuentra dentro de su jurisdicción. 2.2. El Municipio de Girón, mediante apoderado, puso de presente que a la entrada de «CENFER» construyó un puente peatonal con andenes adecuados que permite un seguro acceso.

En los eventos de congregación masiva, que son aproximadamente 20 a 25 anuales, el Municipio dispone de policías de tránsito y funcionarios de la Defensa Civil para organizar el tránsito y garantizar que la comunidad pueda movilizarse en condiciones seguras. 2.3. «CENFER S.A.», a través de apoderado, propuso la excepción que denominó «no ser procedente la acción» pues al Municipio de Girón compete realizar obras públicas.

3 LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 7 de julio de 2003 con la asistencia del actor, la apoderada del Área Metropolitana de Bucaramanga, el Gerente de «CENFER S.A.» y su apoderado, el Defensor Público y la Procuradora 16 para Asuntos Administrativos. Se declaró fallida pues el Municipio de Girón no se hizo presente.

4. PRUEBAS 4.1. El actor allegó:  4 fotografías del lugar.  Informe rendido por el actor sobre la muerte de dos personas en los años 1998 y 1999 frente las instalaciones de «CENFER» 4.2. A solicitud del Tribunal se allegó el oficio 11381 de 23 de enero de 2004 en que el Inspector de Tránsito del Municipio de Girón informó que entre los años 1996 y 2003 han ocurrido 15 accidentes de tránsito frente a las instalaciones de «CENFER» en que únicamente se han visto involucrados vehículos.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Judicial 16 para Asuntos Administrativos consideró desvirtuada la amenaza a los derechos colectivos, pues metros antes de la entrada a «CENFER» hay un puente peatonal y la Administración de Girón implementa planes de contingencia para garantizar la seguridad de las personas que asisten a los espectáculos en el lugar.

Puso de presente que la baja accidentalidad del lugar demuestra que no existe riesgo para la seguridad pública.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las pretensiones por considerar que el oficio allegado por la

Inspección de Tránsito de Girón demuestra que en los pocos accidentes que han ocurrido en el lugar no se han visto involucrados peatones, y que la Alcaldía de Girón ha adelantado las gestiones necesarias para organizar el tránsito en los casos de eventos masivos y con ello garantizar la movilidad de la comunidad en condiciones seguras.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor considera que no asistió razón al Tribunal al considerar que la baja accidentalidad del lugar desvirtúa que exista amenaza a los derechos colectivos y puso de presente que la acción tiene carácter preventivo.

Reiteró que la vía aledaña a «CENFER» es de doble calzada, tiene gran flujo vehicular y es de velocidad rápida. El puente peatonal al que aludieron el Procurador Judicial 16 para Asuntos Administrativos y el Municipio de Girón se ubica aproximadamente a un kilómetro de la entrada de «CENFER», por tanto no es útil para los visitantes del lugar.

IV. LA ACTUACIÓN OFICIOSA Llegada la oportunidad procesal para decidir, se advirtió que el auto admisorio de la demanda no había sido notificado al Gerente del Instituto Nacional de Vías

(INVIAS), omisión que podía dar lugar a la causal de nulidad prevista en el numeral 9 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, saneable (Art. 144 CPC) pero únicamente alegable por la persona afectada (Art. 145 CPC). En consecuencia, en proveído de 22 de mayo de 20061 se ordenó ponerla en su conocimiento. INVIAS, por medio de apoderado, puso de presente que la vía principal que

colinda con «CENFER» no está a su cargo, según lo certificó la Directora Territorial de Santander el 20 de junio de 2006.

V. CONSIDERACIONES El artículo 88 CP dispone : «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. ...» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». El actor instauró la acción popular para reclamar la construcción de un puente peatonal en la vía Bucaramanga–Girón a la altura de «CENFER» pues la falta de 1 Folio 117. ese elemento representa riesgo para la seguridad de los peatones, que tienen que atravesar la vía de doble calzada y de alto flujo vehicular, para poder ingresar al Centro de Convenciones y Exposiciones. El Tribunal consideró que no existe amenaza para los derechos colectivos pues la Alcaldía de Girón realiza operativos de tránsito para garantizar la seguridad de los peatones cuando se realizan eventos en «CENFER» y, además, sostuvo que en

los accidentes que se han presentado en el sector no se han visto involucrados peatones. Debe comenzar la Sala por advertir que no asiste razón al Área Metropolitana de Bucaramanga cuando para exonerarse de responsabilidad alega que no le compete construir puentes peatonales, ya que, de tratarse de una obra de interés metropolitano sí sería función suya conforme lo preceptúa el artículo 4° de la Ley 128 de 1994 del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. Son funciones de las Áreas Metropolitanas, entre otras, las siguientes: 1a. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción. 2a. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos. 3a. Ejecutar obras de interés metropolitano». Para resolver es necesario tener en consideración que en desarrollo del artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 1º de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) preceptúa que «todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.» El artículo 57 de la misma ley regula la circulación de peatones, disponiendo que «el tránsito de los peatones por las vías públicas se hará por fuera de las zonas

destinadas al tránsito de vehículos. Cuando un peatón requiera cruzar una vía vehicular, lo hará esperando las señales de tránsito y cerciorándose de que no existe peligro para hacerlo». A su vez, el artículo 2º señala que los denominados «pasos peatonales» pueden ser a nivel, entendiendo por tal «la zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones», o a desnivel, es decir, el «puente o túnel diseñado especialmente para que los peatones atraviesen la vía». Debe también tenerse en cuenta que esta Sala ha tenido oportunidad de señalar que la protección de los derechos colectivos no se logra por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos disponibles son ineficaces y que la amenaza o el riesgo contingente está directamente asociado al medio que se echa de menos. A manera de ejemplo la Sala expuso este criterio al decidir acciones populares en que examinó los medios que, atendidas las circunstancias del caso concreto, permiten prevenir eficazmente el riesgo contingente de incendios y calamidades, sin que para lograrlo los municipios deban contar necesariamente con cuerpos de bomberos propios.

Dijo la Sala: «...La protección de los derechos colectivos invocados por el actor popular no depende de un único y específico instrumento, como equivocadamente lo afirma, pues existen diversos medios que permiten prevenir eficazmente el riesgo contingente de incendios y de calamidades conexas. Es el caso del Comité de Emergencia y Prevención de Desastres que según se probó, opera en el municipio, que además cuenta con la posibilidad de

atender las emergencias con el cuerpo de bomberos del municipio de Ocaña».2 Al decidir acciones populares interpuestas por hechos análogos a los que se plantean en el presente caso, la Sala ha advertido que existiendo medios alternativos y siendo estos eficaces, no resulta apropiado construir puentes peatonales pues ello constituiría un uso irracional de recursos económicos y técnicos escasos, que deben destinarse a la atención prioritaria de otras necesidades. Del acervo probatorio se destacan:  4 fotografías del lugar. 2Cfr. Sentencias de 23 de octubre de 2003. C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Expedientes AP 2003-0913 y 2003-0914. Actor: Luis A. Pinzón.  Informe rendido por actor acerca del fallecimiento de dos personas en los años 1998 y 1999 frente las instalaciones de «CENFER»  Oficio 11381 de 23 de enero de 2004 en que el Inspector de Tránsito del Municipio de Girón informó que entre los años 1996 y 2003 han ocurrido 15 accidentes de tránsito frente a las instalaciones de «CENFER» en que se han visto involucrados únicamente vehículos. Para la Sala las pruebas allegadas por el actor son insuficientes para demostrar el riesgo contingente o la amenaza de los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente pues no hay evidencia técnica que demuestre que las actuales condiciones de la vía sean las causantes del peligro inminente para peatones o conductores, habida cuenta de que metros antes de la entrada a «CENFER» existe un puente peatonal que como lo pusieron de

presente el municipio y el Procurador Judicial 16 para Asuntos Administrativos, bien pueden usar los peatones para cruzar la vía Bucaramanga–Girón en forma segura. El actor reconoció su existencia y alegó que distaba casi un kilómetro del Centro de Convenciones, mas no lo demostró. Tampoco desvirtuó que los planes de contingencia que la Alcaldía implementa los días en que tienen lugar eventos resulten insuficientes para organizar el tránsito o no garanticen el desplazamiento de peatones y transeúntes en condiciones seguras. En el caso presente no se desvirtuó que los peatones pueden atravesar la vía en forma segura empleando el puente peatonal cercano o por los pasos habilitados por los organismos de tránsito en los días de eventos concurridos, como lo sostuvo el municipio. Con todo la Sala exhortará al municipio de Girón a que continúe realizando operativos de tránsito para la movilización segura de peatones y conductores en los casos de eventos masivos programados en «CENFER». Se confirmará la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. EXHÓRTASE a la Alcaldía de Girón para que continué realizando operativos de tránsito para la movilización segura de peatones y conductores en los casos de eventos masivos programados en «CENFER». Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al

Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el diez (10) de agosto de 2006.

GABRIEL E MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN