CE-68001-23-15-000-2003-00521-01(AP)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Incidente de desacato / JUEZ NATURAL - Es el competente para pronunciarse sobre la legalidad de la sanción impuesta / NUEVO INCIDENTE DE DESACATO - Para que se vincule e individualice en debida forma a los actuales representantes legales que deben dar cumplimiento al fallo de acción popular [A]unque se vislumbra el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de acción popular proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado el del 22 de enero de 2009, la Sala encuentra indebida la decisión adoptada por el a quo en el sentido de imponer la sanción respecto de los representantes legales de las personas jurídica de derecho público sin haber efectuado su correspondiente individualización; circunstancia esta que, además, no puede ser subsanada en esta instancia, toda vez que al juez del grado jurisdiccional de consulta únicamente le compete pronunciarse sobre la legalidad de la sanción impuesta, sin que pueda vincular nuevos responsables ni cambiar el sujeto sancionado, pues esto podría ir en detrimento de la garantía fundamental del debido proceso. En consecuencia, la Sala ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que inicie un nuevo incidente de desacato, en el que se vincule e individualice en debida forma a los actuales representantes legales del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA,

de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA MESETA DE

BUCARAMANGA (CDMB), del INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE

INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA -INURBE EN LIQUIDACIÓNy del

INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL

MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), por cuanto resultan ser los sujetos encargados de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia del 21 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y por la sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 80

NOTA DE RELATORÍA: Frente al deber de probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla la orden por parte de la persona encargada de su cumplimiento, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, exp. 68001-23-31000-2001-00572-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta, consultar: Consejo de Estado, sección Segunda. Subsección A, sentencia de 12 de noviembre de 2015, exp. 11001-03-15-000-2014-03252-02, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. En cuanto a la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona natural que incumple la orden judicial o quien tenga la

representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, exp. 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-31-000-2003-00521-01(AP)A

Actor: ALICIA GAVIRIA RENDÓN Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 15 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se sancionó a los representantes legales del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, de la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA MESETA DE

BUCARAMANGA (CDMB), del INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE

INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA -INURBE EN LIQUIDACIÓNy del INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), con multa de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido la sentencia de acción popular proferida el 21 de abril de 2006, la cual fue confirmada por la

Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 22 de enero de 2009 . I-. ANTECEDENTES 1.1. La señora ALICIA GAVIRIA RENDÓN promovió acción popular ante el Tribunal Administrativo de Santander, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; estos derechos se estimaban vulnerados por el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), el INURBE y el INVISBU. 1.2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 21 de abril de 20061, decidió lo siguiente:

“PRIMERO: NO PROSPERA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE

LEGITIMACIÓN POR ACTIVA.

SEGUNDO: DENIÉGUENSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

TERCERO: REQUERIR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, a la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA, INSTITUTO DE VIVIENDA DE

INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA y al INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA EN LIQUIDACIÓN para que de manera coordinada desarrollen un estudio geológico – geotécnico detallado con el objeto de determinar en forma clara y específica los

mecanismos y características de los movimientos.

CUARTO: ENVÍESE COPIA DE LA SENTENCIA A LA DEFENSORÍA

PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LOS PREVISTO EN EL ARTÍCULO 80 DE LA LEY 472 DE 1998.” 1.3. La parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia del 22 de enero de 20092, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Segundo: EXHÓRTASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, a la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA, al INSTITUO DE VIVIENDA DE

INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA y al INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA – INURBE EN LIQUIDACIÓN con miras a que adopten inmediatamente a la notificación de este fallo, las medidas necesarias para que, de conformidad con sus respectivas competencias y la calificación como zona de alto y moderado riesgo del terreno donde se encuentra edificado el barrio Villa Helena II etapa: a) Adelanten los estudios y labores necesarias tendientes a establecer las condiciones generales y estructurales de las viviendas construidas en el lugar, especialmente si sus muros, paredes, cimientos y suelos, presentan deterioro, agrietamiento, desnivel, hundimiento, etc., y si resulta segura la

habitabilidad de quienes en ellas residen. B) Determinen el grado de 1 Folios 224 a 241 del Cuaderno 1. 2 Folios 318 a 347 del Cuaderno 1. riesgo de las viviendas así: colapso inminente, colapso a corto plazo, riesgo a mediano plazo o sin riesgo alguno. C) Implementen las medidas de todo orden dirigidas a conjurar el grado de riesgo detectado en las viviendas, disponiendo incluso la reubicación de cumplirse con las exigencias de ley para ello.

Tercero: Envíese el expediente al Tribunal de origen.” 1.4. El 23 de septiembre del 2009, la demandante formuló, ante el Tribunal Administrativo de Santander, incidente de desacato3 en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, la CDMB, el INURBE EN LIQUIDACIÓN y el INVISBU, por el presunto incumplimiento del fallo de acción popular del 22 de enero de 2009, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en lo referente a la realización de estudios y actividades tendientes a establecer el estado de las viviendas, la calificación del nivel de riesgo al que se encuentra expuesto el barrio Villa Helena II de Bucaramanga y las medidas a adoptar. 1.5. Mediante auto del 14 de diciembre de 20094, el Tribunal Administrativo de Santander le corrió traslado a las autoridades y entidades accionadas, por el término de 3 días, para que se pronunciaran al respecto.

En atención a tal requerimiento se recibieron las siguientes respuestas:

i) La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), mediante escrito del 15 de febrero de 20105, informó que el 19 de marzo de 2010 se realizó una reunión en las instalaciones del INVISBU y se acordó que la alcaldía de Bucaramanga debía actualizar el estudio sobre vulnerabilidad del sector norte de la ciudad en donde se ubica el barrio Villa Helena II etapa y, además, establecer el nivel de riesgo de las viviendas y cuáles debían ser reubicadas. Asimismo, puso de presente que el 12 de junio de 2010 se realizó una reunión en la sede de la Alcaldía de Bucaramanga, en la cual se acordó que la CDMB contrataría la actualización de los estudios de vulnerabilidad. En virtud de lo anterior, la CDMB contrató con el CONSORCIO M & C.I., la elaboración de los estudios correspondientes. 3 Folios 358 a 360 del Cuaderno 1. 4 Folio 399 y 400 del Cuaderno 1. 5 Folio 408 a 410 del Cuaderno 1. De igual forma, señala que una vez obtenidos los estudios se conformó un Comité Técnico de Verificación con el fin de atender las recomendaciones establecidas en los estudios contratados. ii) El INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), mediante escrito del 16 de febrero de 20106, informó que el 19 de marzo de 2009 se llevó a cabo una reunión en la cual se decidió la actualización del estudio sobre vulnerabilidad del sector norte de la ciudad, toda vez que allí se encuentra ubicado el barrio Villa Helena II

etapa. Agregó que el 12 de junio de 2009 se realizó otra reunión en donde se acordó que la CDMB contrataría la actualización de los estudios de vulnerabilidad antes mencionados y que tal decisión se cumplió por parte de la Corporación Autónoma mediante la suscripción del contrato con el CONSORCIO M & C I. iii) La SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA DE BUCARAMANGA, mediante escrito del 26 de febrero de 2010, reiteró los aspectos informados por la CDMB y el INVUSBU. 1.6. Mediante auto del 5 de noviembre de 20107, el Tribunal Administrativo de Santander decidió abrir formalmente el incidente de desacato y, además, requirió a las entidades accionadas “para que dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación se sirvan informar conforme a los estudios contratados, en qué etapa se encuentran, cual es el paso a seguir, cuáles han sido las gestiones realizadas encaminadas a suministrar información a los miembros del Barrio Villa Helena sobre el trámite que están adelantando”. En cumplimiento a tal solicitud, se recibieron las siguientes respuestas: i) Mediante escrito del 21 de enero de 20118, el INVISBU allegó copia del acta 001 del 16 de diciembre de 2010, en la cual se da cuenta de los asuntos abordados en relación con el cumplimiento de la sentencia de acción popular proferida el 21 de abril de 2006: 6 Folios 411 a 413 del Cuaderno 1. 7 Folios 426 a 429 del Cuaderno 1. 8 Folios 434 a 436 del Cuaderno 1.

“El Dr. Carlo Javier Guerrero, abogado externo del INVISBU empieza leyendo el Fallo para que los presentes tengan conocimiento de su contenido. (…) Los funcionarios de la CDMB comentan que ya hay un estudio geológico, geomorfológico con planos y que se realizaron perforaciones en la zona de vulnerabilidad verificándose que es zona se alto riesgo. El Total de viviendas afectadas es de 174, siendo clasificadas en dos casos: 77 viviendas de vulnerabilidad alta y 89 de vulnerabilidad media. Efectivamente, hay que tomar medidas urgentes: 1º Reubicación inmediata de las viviendas de vulnerabilidad alta y 2º realizar obras de mitigación que estabilice el sector de vulnerabilidad media, para que no se afecten otros barrios ubicados en la parte baja. La Dra. Silvia opina que después de hechas las obras de mitigación se debe verificar nuevamente para saber que seguridad ofrecen dichas obras. Los funcionarios de la CDMB comentan que las obras que se proponen realizar valían en el año 2009 $3.900.000.000 y para el año 2011 valdrían $4.900.000.000. Se habla de convocar a la Comunidad a una reunión para informarles que se está haciendo e informarle al Juez que se está armando un Proyecto y se están buscando los recursos a nivel nacional en un Proyecto del Fondo Nacional de Regalías. La Directora del INVISBU, comenta que primero debe hablar con el señor Alcalde, aportando toda la información, para definir cómo y quienes lo van a asumir, en cuánto tiempo, gestionar los recursos y así poder convocar la reunión con la Comunidad. Solicita a la CDMB copia

del estudio.” ii) El MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, mediante escrito del 19 de enero de 20119, señaló que en cumplimiento de la sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, la CDMB suscribió un contrato con el CONSORCIO M&CI. Puso de presente que el representante legal del CONSORCIO M&CI señaló que “el estudio geológico y técnico realizado presentan plano de vulnerabilidad y 9 Folios 437 a 464 del Cuaderno 1. riesgo presentando este último una coluvión activa que requiera la demolición de las viviendas que se encuentran en alto riesgo y estabilización del terreno definido como vulnerabilidad media. Así mismo, señaló que de las 174 viviendas que componen el Barrio Villa Helena II Etapa, 77 viviendas se encuentran en alto riesgo y 89 en vulnerabilidad media”. Y, con base en lo anterior, justifica el cumplimiento de la orden relativa a la realización de estudios que determinen el nivel de riesgo. De otro lado, precisó que, “como consta en el acta 001 de 210 del comité de verificación de cumplimiento de la acción popular”, se requiere de la reubicación de 77 viviendas y esta actividad debe ser asumida por el INVISBU. Finalmente, en relación con las obras de mitigación del riesgo, informó que la CDMB se encontraba elaborando un proyecto para la realización de obras, el cual sería financiado con recursos del Fondo Nacional de Regalías. iii) El INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), mediante escrito del 19 de

enero de 201110, reiteró que la CDMB suscribió un contrato para la elaboración de los estudios de vulnerabilidad y riesgo del barrio Villa Helena II Etapa y que respecto de la situación de vulnerabilidad de algunas viviendas, la CDMB estaba elaborando un proyecto de mitigación. II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 15 de abril de 2015, resolvió el incidente de desacato en los siguientes términos: “PRIMERO: SANCIONAR por desacato a los representantes del

MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA

(CDMB), el INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y

REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA –

INVISBUy al INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA –INURBE EN LIQUIDACIÓN, con multa por valor de VEINTICINCO (25) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES para cada uno, con destino al Fondo para la Defensa de 10 Folios 465 a 468 del Cuaderno 1. los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REQUERIR a los representantes del MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA

LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), el

INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA

URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA –INVISBUy al INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA –INURBE EN LIQUIDACIÓN a fin de que de manera inmediata a la notificación de la presente providencia y coordinadamente se dispongan a materializar las acciones de reubicación de las 77 viviendas diagnosticadas con vulnerabilidad alta, así como la estabilización y mitigación del peligro de las 89 viviendas diagnosticadas con vulnerabilidad media del sector Villa Helena etapa II del Municipio de Bucaramanga, TERCERO: En firme esta decisión, de conformidad con los dispuesto en el artículo 41 de la ley 472 de 1998, por secretaría REMÍTASE en el efecto devolutivo el presente proceso al H. Consejo de Estado para surtir el trámite de la consulta.” La decisión en mención fue adoptada por el a quo con fundamento en las siguientes consideraciones:  En el trámite incidental las entidades accionadas manifestaron que se realizaron varias reuniones en las que se acordó que la CDMB contrataría la actualización de los estudios tendientes a establecer las condiciones generales y estructurales de las viviendas del barrio Villa Helena II Etapa; este compromiso se materializó con la contratación del CONSORCIO M & CI., quien hizo entrega del estudio general en septiembre de 2009 y del estudio específico de las viviendas en noviembre de 2009.  El a quo consideró que las entidades accionadas habían dado cumplimiento a las órdenes relativas a la clasificación de la zona y las viviendas y la determinación de las actividades tendientes a la mitigación del peligro.

 Sin embargo, no encontró acreditado el cumplimiento del literal c) de la sentencia de segunda instancia, conforme al cual se debían implementar “las medidas de todo orden dirigidas a conjurar el grado de riesgo detectado en las viviendas, disponiendo incluso la reubicación con las exigencias de ley para ello”. Esto por cuanto “no basta con que se hayan realizado los estudios de diagnóstico y se haya definido el plan a seguir para conjurar el daño causado, es necesario que se lleven a cabo los proyectos de reubicación de las 77 viviendas diagnosticadas con vulnerabilidad alta, así como la estabilización y mitigación del peligro de las 89 viviendas diagnosticadas con vulnerabilidad media; acciones que no se han materializado, pues dentro del material probatorio allegado, sólo obra, respecto a la reubicación, el censo realizado por el grupo de prevención y atención de desastres de Bucaramanga en el año 2010 (Fol. 451 a 464) y la solicitud por parte del ISABU (sic) a la Secretaría de Hacienda Municipal de Bucaramanga que se efectúen las apropiaciones presupuestales pertinentes para la vigencia fiscal del 2012 (Fol 504)”. En consecuencia, para el Tribunal “es claro que no se ha dado total cumplimiento a las órdenes emitidas en los fallos mencionados, pues correspondía a las entidades demandadas de manera coordinada, además de realizar el diagnóstico, efectuar las acciones necesarias tendientes a conjurar el daño que se presente en el sector de Villa Helena II etapa, situación que no se ha materializado, pese a que desde los años 2010 a 2012 se determinaron las acciones que debían efectuarse, sin embargo, sólo se evidencia que hasta el año 2012 se realizaron trámites inconclusos,

después de esta fecha no se observa material probatorio que dé cuenta del cumplimiento del fallo, por ejemplo, el proyecto del Concejo Municipal para la financiación de la reubicación de las 77 viviendas con vulnerabilidad alta, o proyectos para la financiación de los planes de mitigación del peligro para las 89 viviendas con vulnerabilidad media, entre otros”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De manera previa a la decisión que ha de tomarse, la Sala se estima pertinente pronunciarse respecto de: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en la acción popular; para posteriormente dirimir iii) el caso concreto.

3.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 199811, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta a los representantes legales del MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA, de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), del INSTITUTO NACIONAL DE

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA -INURBE EN

LIQUIDACIÓNy del INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), mediante providencia del 15 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

3.2. LA REGULACIÓN DEL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION

POPULAR.

El artículo 41 de la Ley 472 establece: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la

autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y que este trae como consecuencia, la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior. En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato “busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o 11 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.”12

En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden. No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala13 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o

12 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Radicación N°: 250002315000-2008-01087 13 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial. De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y

tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa, conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio. Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de audiencia y defensa para evaluar su conducta. Asi pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el

plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”14. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional; de lo cual se colige que la multa pueda ser conmutable en arresto y, por tanto, éste procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública.

3.3. DEL CASO CONCRETO.

Corresponde a la Sala determinar si la sanción por desacato, consistente en “multa por valor de VEINTICINCO (25) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES”, impuesta a los representantes legales del MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA, de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), del INSTITUTO NACIONAL DE

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA -INURBE EN

LIQUIDACIÓNy del INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), resulta ajustada a derecho, proporcionada y adecuada, para lo cual deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos, objetivo y subjetivo, necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato. En primer lugar, la Sala entrará a estudiar el sujeto pasivo del incidente de desacato, a efectos de establecer quién debe responder por el incumplimiento de

la orden judicial, pues solo habiéndose precisado este aspecto se puede continuar con el análisis de los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001-23-31-000-2001-00572-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. En relación con tal asunto, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 señala que “[l]a persona que incumple una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona natural que incumple la orden judicial o “quien tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo”15 de los derechos colectivos, pues es respecto de éste que se debe analizar la conducta respectiva y frente al cual tendría efecto persuasivo la imposición de la sanción. Así lo precisó esta Sección en la sentencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “el trámite incidental debe adelantarse en contra