CE-68001-23-15-000-2003-01792-01(AP)-2009

CONSTRUCCION EN RUINA - Las autoridades pueden iniciar de oficio las acciones policivas para la desocupación / FUNCION URBANISTICA - Debe ejercerse mediante acciones para localizar áreas críticas de recuperación / FUNCION URBANISTICA - Prevención de desastres / CONSTRUCCION EN RUINA - Amenaza los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente De acuerdo con el artículo 69 de la Ley 9ª de 1989, las autoridades públicas podrán iniciar de oficio las acciones policivas tendientes a la desocupación de predios cuando sus construcciones presenten riesgos para la seguridad y tranquilidad públicas, además según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 8º de la Ley 388 de 1997, la función urbanística se ejerce, entre otras, mediante acciones tendientes a localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres. La Sala encuentra que frente a los hechos de que trata la demanda, el municipio demandado no ha desplegado acciones eficaces que permitan amparar el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a pesar de que conocía del estado de ruina de la estructura objeto de esta acción. Esta omisión implica un motivo de amenaza del derecho colectivo a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 - ARTICULO 69 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 8 – NUMERAL 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 68001-23-15-000-2003-01792-01(AP)

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El día 14 de agosto de 2003, el señor Daniel Villamizar Basto interpuso demanda en ejercicio de la acción popular contra el municipio de Bucaramanga por considerar vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad pública, el goce del espacio público, la defensa y utilización de bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, con ocasión del mal estado del muro de contención ubicado en la carrera 36ª No. 10-130 hasta el frente de las viviendas de la calle 11 No. 37ª -25 en la ciudad de Bucaramanga. HECHOS Afirma el demandante que en la única vía de acceso al barrio “El Diviso” en el municipio de Bucaramanga se encuentra construido un muro de contención que

amenaza con caerse sobre la carretera y las casas ubicadas en frente. Señala que el punto donde se encuentra el muro es un sector de alta actividad sísmica y que éste presenta grietas, problemas de pandeo y de torsión, que se encuentra desplomado y próximo a colapsar. Asevera que el estado del muro se debe a las cargas recibidas por el peso del terreno y de los vehículos pesados que transitan por el sector. Indica que por la vía peatonal adyacente al muro circula diariamente una gran cantidad de personas debido a que es la única entrada tanto vehicular como peatonal al barrio mencionado, lo que aumenta el riesgo de un accidente. Aduce que el municipio de Bucaramanga no ha dispuesto las medidas necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos infringidos como fijar los avisos y señales preventivas de ley para advertir a la ciudadanía del peligro que representa transitar por la vía mencionada. Asevera que con su omisión, el municipio de Bucaramanga vulnera y amenaza los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, al permitir la construcción de un muro de contención sin cumplir la normatividad vigente en la época e incumpliendo las normas actuales de sismoresistencia. PRETENSIONES El actor solicita que se amparen los derechos e intereses colectivos de la comunidad afectada en el sector que comprende el muro de contención. Que se ordene a la administración del municipio de Bucaramanga que ejecute todos los actos y obras necesarias que garanticen y protejan los derechos

colectivos vulnerados con su omisión. Que se condene en costas al demandado y se decrete el incentivo de ley. DEFENSA El municipio de Bucaramanga no contestó la demanda. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 10 de junio de 2005 negó las pretensiones de la demanda y exhortó a la administración municipal de Bucaramanga para que incluya en su programa de mejoramiento de vías, las obras necesarias para el mantenimiento del muro objeto de la acción. Manifestó que del material probatorio obrante en el proceso no se puede concluir que el peligro que denuncia el actor sea inminente o que represente un grave peligro. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión anterior, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander no valoró correctamente las pruebas recaudadas en el proceso, especialmente, el dictamen del perito ordenado por dicha Corporación. Señaló que tampoco se tuvo en cuenta el concepto del arquitecto Claudio José Castellanos que fue aportado al proceso junto con la demanda. Indicó que la parte demanda no contestó la demanda ni controvirtió ninguna de las pruebas aportadas o decretadas en el proceso. Solicitó que se revoque la sentencia del 10 de junio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y se concedan las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad

la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. En el presente asunto, el demandante ha manifestado que el muro de contención ubicado frente a las viviendas de la carrera 36ª No. 10-130 hasta la calle 11 No. 37ª -25 en la ciudad de Bucaramanga se encuentra a punto de colapsar. Estima la parte actora que el municipio demandado es responsable de la ocurrencia de los citados hechos que evidencian la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad pública, el goce del espacio público, la defensa y utilización de bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. La Sala procederá entonces a verificar si el municipio de Bucaramanga es responsable, por acción u omisión, de la presunta vulneración de los derechos colectivos que se invocan. a.- Análisis previo. Conviene señalar las disposiciones que el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto sobre el tema. El artículo 2° de la Constitución Política señala lo siguiente:

“Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) El artículo 82 de la Constitución Nacional, consagra la garantía de tal derecho en los siguientes términos: "Artículo 82.- Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. "Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) Y menciona en otro de sus artículos: Artículo 315 -1: “Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del Concejo.” En concordancia con las anteriores normas, es importante resaltar que por ser los

alcaldes la primera autoridad de policía en el respectivo municipio, son los mismos los encargados de hacer cumplir las normas constitucionales y legales, entre las cuales se encuentra velar por la vida e integridad de sus habitantes.” Por su parte, el artículo 9° de la Ley 472 de 1998 dispone: “Art. 9°.- Las Acciones Populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.” Ahora bien, el decreto 919 de 1989 “por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 2º, numerales 8 y 10, señala como integrantes del Sistema, entre otros, a los siguientes:

“ARTÍCULO 2.- INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL

PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES.

Forman parte del Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres: …

8. Las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y calamidades. … De lo anterior se concluye que sin lugar a dudas corresponde a las entidades territoriales que por su objeto tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres, velar porque se respeten las normas relativas a la protección de los derechos colectivos de sus habitantes. b.- Lo que está probado.

A folios 7 a 10 obran 7 fotografías en las cuales se observa el muro de contención señalado en los hechos, en grave estado de deterioro, agrietado y semidestruido.

A folios 64 a 66 aparecen 6 fotografías del mencionado muro en las que se puede apreciar un ligero derrumbamiento sobre la vía. A folios 70 a 72 se observa el informe del dictamen pericial ordenado por el Tribunal y elaborado por el ingeniero civil EMIRO ARAMBULA FLOREZ, en el cual se concluye lo siguiente: “… la Oficina de Vías de la SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURAS a cargo del ingeniero CESAR GRANADOS es la directa responsable de la INGENIERÍA y CONSTRUCCIÓN del muro de gravedad, que separa las dos vías anotadas; el diseño del muro de gravedad, debe contener: ZARPA DEL MURO de 60cm, mínimo, CUERPO DEL MURO, el cual varía de 0,00 a 3,00 metros, CARGUE o PENDIENTE INTERIOR calculada, a fin de evitar el volcamiento del muro y una posible catástrofe, ya que hacia abajo la pendiente de las viviendas es muy fuerte y se encuentran construidos edificios, sin cálculo alguno, de hasta CINCO PISOS…” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) A folios 130 a 132 se encuentran seis fotografías del lugar de los hechos relatados en la demanda que dan cuenta de un derrumbe de grandes proporciones sobre la vía pública y la destrucción parcial del muro de contención. Las pruebas referidas evidencian que el muro objeto de la presente acción popular representa un grave peligro para la seguridad de los habitantes del sector. Lo demuestra el dictamen pericial ordenado por el Tribunal, en el que se indica que se deben realizar las reparaciones en el muro para evitar una catástrofe.

Por otra parte, del registro fotográfico allegado al expediente, además de las otras pruebas, es evidente el riesgo al que están expuestos los usuarios de la vía aledaña a la mencionada construcción así como las viviendas que se encuentran ubicadas en frente y hacia abajo de la misma. De los anteriores hechos es forzoso concluir que las condiciones en que se encuentra el muro, vulnera los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad pública, el goce del espacio público, la defensa y utilización de bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. La Sala no comparte la decisión tomada por el Tribunal debido a que el ordenamiento jurídico establece de manera clara competencias a las autoridades municipales en aquellos eventos en los que el estado de ruina de los inmuebles amenace o ponga en riesgo la seguridad pública. En efecto, debe recordarse que conforme lo dispone el artículo 2º de la Constitución Política, las autoridades públicas están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, bienes u demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del estado y de los particulares, debiendo en ese orden adoptar las medidas y ejecutar las acciones que sean necesarias para salvaguardar esos derechos cuando éstos se encuentren amenazados o vulnerados. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-218 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, establece que el derecho a la vida por ser un derecho fundamental debe ser protegido de manera inmediata por parte de las autoridades

competentes, dicha corporación señaló lo siguiente: “La actuación oportuna y eficaz se exige de las autoridades en protección del derecho fundamental a la vida que, en sentir de esta Corporación, "es de aplicación inmediata y no limita su alcance a la prohibición absoluta de la imposición de la pena de muerte", de modo que "también comprende la garantía de que la autoridad competente para protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave en el que se encuentre un grupo de habitantes del territorio nacional y, más aún que existiendo tal riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden eliminarlo, al menos no contribuirán conscientemente a agravarlo". Así mismo, de acuerdo con el artículo 69 de la Ley 9ª de 1989, las autoridades públicas podrán iniciar de oficio las acciones policivas tendientes a la desocupación de predios cuando sus construcciones presenten riesgos para la seguridad y tranquilidad públicas, además según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 8º de la Ley 388 de 1997, la función urbanística se ejerce, entre otras, mediante acciones tendientes a localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres. De otro lado, la Sala encuentra que frente a los hechos de que trata la demanda, el municipio demandado no ha desplegado acciones eficaces que permitan amparar el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a pesar de que conocía del estado de ruina de la estructura objeto de esta acción. Para la Sala esta omisión implica un motivo de amenaza del derecho colectivo a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo

que se revocará el fallo impugnado y en su lugar se accederá a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA: PRIMERO: REVÓCASE la providencia del diez (10) de junio de dos mil cinco (2005), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Y EN SU LUGAR: PROTÉGESE los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad pública, el goce del espacio público, la defensa y utilización de bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. Para tal efecto ORDÉNASE al alcalde de dicho municipio tomar las medidas necesarias

para la reconstrucción del muro de contención ubicado en la carrera 36ª No. 10130 hasta el frente de las viviendas de la calle 11 No. 37ª -25 en la ciudad de Bucaramanga, de acuerdo con las disposiciones técnicas y legales vigentes apropiadas para este tipo de construcción.

SEGUNDO: Para garantizar que las anteriores órdenes sean cumplidas, INTÉGRASE un comité permanente de verificación conformado por el demandante, el alcalde municipal de Bucaramanga y el Defensor del Pueblo del municipio o un representante suyo.

TERCERO: FÍJASE como incentivo en favor de la parte actora y a cargo de la alcaldía de Bucaramanga, la suma de diez (10) salarios mínimos legales

mensuales vigentes.

CUARTO: Comuníquese esta decisión a la parte actora, a los demandados y a los integrantes del comité de verificación.

QUINTO: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN