CE-68001-23-15-000-2003-02274-01(AP)-2010

ACCION POPULAR - Cargas procesales No acertó el actor al afirmar que no existe norma que le imponga carga procesal diferente a la presentación de la demanda, pues los numerales 3° y 7° del artículo 95 de la Constitución Política establecen que son deberes y obligaciones a todos los ciudadanos el respeto y apoyo a las autoridades democráticas y la colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le impone la carga de la prueba de los supuestos fácticos de sus alegaciones. El artículo 27 ídem impone sanciones por la inasistencia injustificada a la audiencia de pacto de cumplimiento. El artículo 44 Idem establece que en los aspectos no regulados en ella, resultan aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo la jurisdicción que le corresponda, lo cual permite integrar disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento Civil. El numeral 6° del artículo 71 del Código de Procedimiento Civil establece que son deberes de las partes y sus apoderados prestar su colaboración para la práctica de pruebas y diligencias. Lo anterior permite inferir que las partes tienen deberes inequívocos para el cumplimiento de sus obligaciones procesales, tan es así que esta Corporación ha exhortado a los Tribunales para que impongan las sanciones previstas en la ley ante la inasistencia injustificada del actor popular. Aun cuando el Tribunal omitió imponer multa al actor por no asistir a la audiencia de cumplimiento, y no procede hacerlo en esta instancia porque se estaría violando

su derecho de defensa, es oportuno recordar al Tribunal ésta obligación para que en adelante multe a los actores por su inasistencia injustificada a dicho acto procesal.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los deberes de las partes para el cumplimiento de las obligaciones procesales, Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 25 de agosto de 2001, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 30 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 27 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 44 / CODIGO

DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 71

INCENTIVO EN ACCION POPULAR - Procedencia. Finalidad / INCENTIVOProcede si hay sentencia estimatoria de las pretensiones. Tasación depende de la actividad el actor En la sentencia apelada el Tribunal amparó los derechos colectivos invocados y negó al actor el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por considerar que no actuó diligentemente durante el trámite procesal. En orden de resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en la acción popular el actor tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El artículo 34 ibídem prevé que «la sentencia que acoja las pretensiones del demandante... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular», lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que solo hay lugar al incentivo en caso de dictarse

sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. La finalidad del incentivo está recogida en su propia denominación, esto es, motivar a las personas, naturales o jurídicas, para que se interesen por la efectividad de este mecanismo de defensa judicial de los derechos colectivos, habida cuenta que por tratarse de derechos difusos usualmente no hay quienes estén dispuestos a remunerar el ejercicio de dicha acción, siendo cuestión muy distinta la de la tasación del mismo, la cual dependerá de la actividad y dedicación que el actor hubiere desplegado en función del desarrollo del proceso. En efecto, el legislador al crear la figura del incentivo económico buscó fundamentalmente ofrecer un estímulo a los demandantes en las acciones populares por haber procurado la defensa de los derechos colectivos consagrados en la ley y, de esta forma, conseguir que las demás personas naturales o jurídicas ejerzan ese mecanismo judicial para efectivizar los derechos e intereses de la comunidad. Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Según lo anterior, es claro para la Sala que el a quo debió reconocer el incentivo económico que señala el artículo 39 ibídem, puesto que en el caso sub - examine se concluyó con una sentencia estimatoria de las pretensiones de la parte actora, y en cuanto se ampararon los derechos colectivos invocados.

Además, según se advierte de la actuación, la protección de tales derechos se obtuvo gracias a la intervención del actor, debido a que esté fue quien dentro de la presentación de la demanda de acción popular solicitó que se oficiara a la CAS y al Alcalde de Vélez para que rindiera un informe escrito en respecto de los hechos objeto de debate, pruebas que lograron finalmente acreditar la vulneración de los derechos colectivos invocados. Se insiste en que el actor popular tiene cargas procesales a cumplir, cosa diferente es que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 prevea como supuesto fáctico único para que proceda el reconocimiento del incentivo, que se profiera sentencia estimatoria de las pretensiones.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el incentivo en la acción popular, Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente AP-090. Actor Gustavo Quintero García y Sentencia de 27 de julio de 2000. Expediente AP-061. Actor Hernán Arias Henao.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 68001-23-15-000-2003-02274-01(AP)

Actor: RODOLFO ESCAMILLA DUARTE Demandado: MUNICIPIO DE VELEZ SANTANDER Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de septiembre de 2006, estimatoria de las pretensiones.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 29 de septiembre de 2003, el ciudadano RODOLFO ESECAMILLA DUARTE ejerció acción popular contra el Municipio de Vélez (Santander) para reclamar protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución, a la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en la zona fronteriza, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, a la seguridad y salubridad públicas.

Mediante auto de fecha tres (3) de octubre de 2003 se ordenó vincular a la CORPORACION AUTONOMA DE SANTANDER (en adelante CAS). 1.1. Hechos El matadero de Vélez está ubicado en el casco urbano contraviniendo el artículo 94 del Decreto 2278 de 19821. Por no tener el matadero un estercolero técnicamente construido, ni un procedimiento para el tratamiento de los residuos orgánicos sólidos, se producen malos olores y proliferación de vectores y zoonosis. Las aguas residuales generadas en la labor de sacrificio de animales se vierten sin tratamiento previo a la quebrada El Palenque, poniendo en grave riesgo la salubridad pública de la comunidad de Vélez.

El matadero de Vélez no está efectuando los controles ante y post mortem en los términos previstos en las normas técnicas de salubridad establecida en los Decretos 465 de 1986, 1036 de 1991, 2278 de 1982 y 3075 de 1997. 1 “Los mataderos se localizarán suficientemente alejados de industrias, actividades o lugares que produzcan olores desagradables o cualquier otro tipo de contaminación. Igualmente, aislados de focos de insalubridad y separados convenientemente de viviendas o conjuntos de ellas.” El Municipio de Vélez no ha adoptado las medidas de su competencia para hacer cesar el deficiente funcionamiento del matadero municipal que amenaza los derechos colectivos alegados. 1.2. Pretensiones Que se ordene al Municipio: Adecuar las instalaciones físicas del matadero del Municipio de Vélez para que el sacrificio, el procesamiento, el transporte y la distribución de animales de abasto público, se efectúen sin riesgo para los derechos colectivos cuyo amparo se pretende. Suspender el vertimiento de aguas servidas a la Quebrada El Palenque hasta que se solucione la problemática causada por falta de tratamiento previo. Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Pagar las costas del proceso.

2. LAS CONTESTACIONES 2.1. El Municipio de Vélez, guardó silencio. 2.2. La CAS mediante apoderado, propuso la excepción de «Falta de legitimación en la causa por pasiva» con fundamento en que el artículo 5° de la

Ley 142 de 19942, la competencia en la administración, control y coordinación de la prestación de los servicios públicos está asignada a los municipios. Señaló que mediante Conceptos Técnicos 676 de 2002 (28 de mayo), 113 de 2002, 034 de 2003 (23 de enero), 327 de 2003 (11 de septiembre) y los autos 01754 de 2002 (17 de octubre), 006 y 007 de 2003 recomendó al Municipio de Vélez reubicar y construir una nueva planta de sacrificio regional de animales de 2 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” abasto público, las cuales fueron desatendidas por el ente territorial. Indicó que el 10 de junio de 2003 se suscribió Acta de Compromiso entre el gremio de expendedores de carnes, el Alcalde y un delegado de la entidad en la cual asumieron diferentes obligaciones, dentro de ellas la reparación de la planta física del matadero municipal, que se encuentra en ejecución.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 3 de junio de 2005 con la asistencia de la apoderada del Municipio de Vélez, el apoderado de la CAS y la Procuradora Judicial 16 para Asuntos Administrativos. Se declaró fallida ante la inasistencia del actor.

4. ALEGATOS DE CONCLUSION 4.1 El actor no alegó de conclusión. 4.2 El Municipio de Vélez, mediante apoderado, puso de presente que carece de disponibilidad presupuestal para adelantar las reparaciones al matadero municipal conforme a las pretensiones.

Sostuvo que está tramitando ante la CAS la licencia de ambiental del proyecto de

reubicación del matadero. 4.3 La Procuradora Judicial 16 para Asuntos Administrativos, indicó que de las prueba recaudadas se constata que el municipio ha adelantado desde antes de la presentación de la acción popular gestiones administrativas para minimizar el impacto ambiental que generan las actividades que se realizan en al matadero. Manifestó que las medidas adoptadas por la autoridad ambiental han sido insuficientes para lograr el cumplimiento de las normas ambientales, así como para materializar la reubicación del matadero, pues han transcurrido más de dos años sin que este proyecto se lleve a cabo.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 27 de septiembre de 2006 el Tribunal Administrativo de Santander amparó los derechos colectivos al ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, por considerar que se probaron las deficiencias técnicosanitarias de la planta de sacrificio del Municipio de Vélez.

Adujo que el carácter preventivo de la presente acción impone la adopción de medidas correctivas tendientes a evitar una mayor afectación a los derechos colectivos alegados. Ordenó al Municipio de Vélez en coordinación con la CAS que en un término máximo de ocho (8) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia culmine el plan de reubicación del matadero. Se abstuvo de reconocer el incentivo, porque el actor se limitó a presentar la demanda y no demostró los supuestos fácticos de sus alegaciones.

III. IMPUGNACION La parte actora replicó el fallo por estimarlo contrario a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuanto a que procede el reconocimiento del

incentivo en caso de estimarse las pretensiones. Considera que no existe norma que le imponga la obligación de realizar actos procesales distintos a la presentación de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Precisión Preliminar No acertó el actor al afirmar que no existe norma que le imponga carga procesal diferente a la presentación de la demanda, pues los numerales 3° y 7° del artículo 95 de la Constitución Política establecen que son deberes y obligaciones a todos los ciudadanos el respeto y apoyo a las autoridades democráticas y la colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia.

El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le impone la carga de la prueba de los supuestos fácticos de sus alegaciones. El artículo 27 ídem impone sanciones por la inasistencia injustificada a la audiencia de pacto de cumplimiento. El artículo 44 Idem establece que en los aspectos no regulados en ella, resultan aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo la jurisdicción que le corresponda, lo cual permite integrar disposiciones establecidas en el Código de Procedimiento Civil. El numeral 6° del artículo 71 del Código de Procedimiento Civil establece que son deberes de las partes y sus apoderados prestar su colaboración para la práctica de pruebas y diligencias. Lo anterior permite inferir que las partes tienen deberes inequívocos para el cumplimiento de sus obligaciones procesales, tan es así que esta Corporación ha exhortado a los Tribunales para que impongan las sanciones previstas en la ley

ante la inasistencia injustificada del actor popular. Ha dicho: «En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-5001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes trascrito (artículo 27 de la Ley 472 de 1998) claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que ‘En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidades de tales acciones’, lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C. De P. C., o el artículo 114 del C.C.A Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe

tener presente el artículo 39 del C. De P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1° dicho funcionario puede ‘sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución.”. Esto cobra más importancia si se concibe a la audiencia de pacto de cumplimiento como la primera oportunidad para lograr la reivindicación del derecho colectivo conculcado, materializándose así esa naturaleza altruista propia de la acción popular que igualmente debe caracterizar a quien la ejerce, y por tanto desprovista de todo interés económico. Posteriormente, en sentencia del 6 de octubre de 2005, proferida dentro de la acción popular 90074, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, se dispuso: ‘Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a-quo imponer a ésta las sanciones previstas en la ley.’. A partir de tal precedente se ha venido advirtiendo que la inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, sin que se excusara por ello o la justificara, no debe pasarse por alto, razón por la cual ha encontrado necesario recordar que, en adelante, cuando ello ocurra, se tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.» Aun cuando el Tribunal omitió imponer multa al actor por no asistir a la audiencia de cumplimiento, y no procede hacerlo en esta instancia porque se estaría

violando su derecho de defensa, es oportuno recordar al Tribunal ésta obligación para que en adelante multe a los actores por su inasistencia injustificada a dicho acto procesal. 4.2. Caso concreto En la sentencia apelada el Tribunal amparó los derechos colectivos invocados y negó al actor el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por considerar que no actuó diligentemente durante el trámite procesal. En orden de resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en la acción popular el actor tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El artículo 34 ibídem prevé que «la sentencia que acoja las pretensiones del demandante... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular», lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que solo hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. La finalidad del incentivo está recogida en su propia denominación, esto es, motivar a las personas, naturales o jurídicas, para que se interesen por la efectividad de este mecanismo de defensa judicial de los derechos colectivos, habida cuenta que por tratarse de derechos difusos usualmente no hay quienes estén dispuestos a remunerar el ejercicio de dicha acción, siendo cuestión muy distinta la de la tasación del mismo, la cual dependerá de la actividad y dedicación que el actor hubiere desplegado en función del desarrollo del proceso.

En efecto, el legislador al crear la figura del incentivo económico buscó fundamentalmente ofrecer un estímulo a los demandantes en las acciones populares por haber procurado la defensa de los derechos colectivos consagrados en la ley y, de esta forma, conseguir que las demás personas naturales o jurídicas ejerzan ese mecanismo judicial para efectivizar los derechos e intereses de la comunidad. Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de consignar su pensamiento acerca de la cuestión que vuelve a plantearse en el asunto sub-examine, al decidir recurso de apelación sustentado en lo mismo argumentos expuestos por el actor. Con fundamento en el artículo 34 ídem la Sala ha dejado claramente definido que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. La Sala reitera 3: «El incentivo sólo puede ser reconocido en la que se dicta como consecuencia de la terminación normal del proceso... Si bien la Ley 472 de 1998, en su artículo 39 prevé que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un “Pacto de Cumplimiento”, no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos

derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos que queden conciliados y posteriormente aprobados. Por último, es necesario anotar que, en principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no se persigue un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, éste no es el fin primordial, pues se obra más en beneficio de la comunidad de la que el demandante forma parte». Según lo anterior, es claro para la Sala que el a quo debió reconocer el incentivo económico que señala el artículo 39 ibídem, puesto que en el caso sub - examine se concluyó con una sentencia estimatoria de las pretensiones de la parte actora, y en cuanto se ampararon los derechos colectivos invocados. Además, según se advierte de la actuación, la protección de tales derechos se obtuvo gracias a la intervención del actor, debido a que esté fue quien dentro de la presentación de la demanda de acción popular solicitó que se oficiara a la CAS y al Alcalde de Vélez para que rindiera un informe escrito en respecto de los hechos objeto de debate, pruebas que lograron finalmente acreditar la vulneración de los derechos colectivos invocados. Se insiste en que el actor popular tiene cargas procesales a cumplir, cosa 3 Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente AP-090. Actor Gustavo Quintero García y Sentencia de 27 de julio de 2000. Expediente AP-061. Actor Hernán Arias Henao. diferente es que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 prevea como supuesto fáctico único para que proceda el reconocimiento del incentivo, que se profiera

sentencia estimatoria de las pretensiones. Por lo tanto, se revocará el numeral cuarto (4°) de la sentencia apelada y, en su lugar, se reconocerá a favor de Rodolfo Escamilla Duarte el incentivo en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales vigentes. En mérito de lo expuesto el consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: REVOCASE el numeral 4° de la sentencia apelada, proferida el 27 de septiembre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar se dispone: 6°:- RECONOCESE a Rodolfo Escamilla Duarte el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez (10) salarios mínimos mensuales, a cargo del Municipio de Vélez Segundo: ADICIONASE la sentencia así: 7°.- CONFORMASE el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la Sentencia con el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Santander, el actor, el Personero Municipal, Delegados de la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Salud de Santander y la Corporación Autónoma Regional de Santander. 8°.- EXHORTASE al Tribunal para que en adelante imponga las sanciones previstas en la ley a la parte actora que inasista injustificadamente a la audiencia de pacto de cumplimiento. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO