CE-68001-23-15-000-2004-00839-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Norma cuyo cumplimiento se pretende no opera de manera autónoma / CONVENCION COLECTIVAImprocedencia de la acción de cumplimiento para obtener aplicación de sus cláusulas En este caso los accionantes acuden a la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Empresa _lectrificadota de Santander S.A., ESP., cumplir lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 y dar estricta aplicación al artículo 45 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre esa entidad y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa. En términos del artículo 38 de la ley 489 de 1998, las sociedades de economía mixta hacen parte de la estructura del Estado, pues pertenecen al sector descentralizado por servicios e integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional; en consecuencia la acción de cumplimiento procede contra _lectrificadota de Santander S.A., E.S.P. para exigirle el cumplimiento, no solo de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos que le impongan deberes relacionados con la prestación del servicio a su cargo, sino de todas aquellas a cuya observancia se encuentre obligada en el ejercicio de sus funciones. Según lo plantean los demandantes, conforme al artículo 45 de la aludida Convención Colectiva de Trabajo, la Empresa adjudicará dos becas anuales por valor de $270.037 mensuales, pagaderos por 5 años a favor de los hijos de los trabajadores que obtengan los mejores puntajes en la pruebas del ICFES e ingresen a la Universidad. El señor

Gonzalo Meléndez Niño, aduciendo su calidad de pensionado, considera que le asiste el derecho a que la Empresa reconozca a favor de su hijo Guillermo Andrés Meléndez Alvarez la beca estudiantil a la que aluden esas disposiciones. Para la Sala es claro que la acción de cumplimiento, en cuanto está orientada a exigir la observancia de la citada previsión de la Convención Colectiva de Trabajo resulta improcedente, pues la misma no constituye una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo, únicas disposiciones cuyo cumplimiento, por virtud de la Constitución y la ley, puede exigirse mediante el ejercicio de esta acción. Por el contrario, la observancia del artículo 9º de la ley 4ª de 1976, por tratarse de una norma legal, si podría exigirse mediante el ejercicio de esa acción. En términos de esa norma las empresas y patronos deben otorgar becas o auxilios para estudios secundarios, técnicos o universitarios, a los hijos de su personal pensionado en las mismas condiciones que las otorguen para los hijos de los trabajadores en actividad. Para el caso propuesto el artículo 45 de la convención colectiva de trabajo suscrita entre la empresa _lectrificadota de Santander S.A. E.S.P. y el sindicato de Trabajadores de la misma –Sintraelecolimpone a esa empresa la obligación de otorgar dos becas anuales por valor de $270.037 mensuales, pagaderos durante 5 años, a favor de los hijos de los trabajadores que cumplan los requisitos previstos en la misma. Por consiguiente, la extensión de ese beneficio a favor de los hijos de los empleados está atado a la citada norma

convencional, cuya aplicación no puede obtenerse mediante la utilización de la acción constitucional, pues, como se anotó, aquella no constituye una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo. En esta forma, establecido que la aplicación del artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 no opera de manera autónoma, para la Sala la solicitud de cumplimiento formulada por los demandantes no está llamada a prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 68001-23-15-000-2004-00839-01(ACU)

Actor: GONZALO MELENDEZ NIÑO Y OTRO Demandado: EMPRESA ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. ESP Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 24 de agosto de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida por los Señores

Gonzalo Meléndez Niño y Guillermo Andrés Meléndez Alvarez.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES Los Señores Gonzalo Meléndez Niño y Guillermo Andrés Meléndez Alvarez, por intermedio de apoderado, ejercieron la acción de cumplimiento contra la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 y dar estricta aplicación al

artículo 45 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre esa entidad y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Sintraelecol, y, consecuencialmente, les pague la suma mensual a la que se refieren esas normas.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, los demandantes exponen, en resumen, los siguientes hechos: 1º El artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 tiene como finalidad facilitar que los hijos de los jubilados o pensionados que dependan económicamente de éstos tengan acceso al estudio en las mismas condiciones establecidas por las empresas o patronos para los hijos de los trabajadores en actividad. 2º El artículo 43 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, y el Sindicato de Trabajadores dispone que aquella adjudicará dos becas anuales por valor de $270.037 mensuales, pagaderos por cinco (5) años, a los hijos de los trabajadores que obtengan los mejores puntajes en la pruebas del ICFES e ingresen a la Universidad. 3º Con fundamento en esas normas y mediante escrito del 14 de noviembre de 2003, el Señor Gonzalo Meléndez Niño, en su calidad de jubilado de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, solicitó la adjudicación de beca estudiantil correspondiente al plan excelencia en beneficio de su hijo Guillermo Andrés Meléndez Alvarez. El 24 de febrero de 2004 la Empresa respondió esa petición para señalar que la Ley 100 de 1993 derogó la Ley 4ª de 1976 y que, por tanto, Guillermo Meléndez Alvarez no recibirá la beca de estudio por tratarse de un

beneficio convencional para los hijos de los trabajadores activos. 4º El 27 de marzo siguiente el Señor Meléndez Niño pidió reconsideración de esa posición, petición que reiteró los días 13 de junio y 15 de julio del mismo año. La Empresa se mantuvo en su posición. 5º El Señor Guillermo Andrés Meléndez Alvarez se encuentra a punto de sufrir un perjuicio irremediable dado que si la Empresa se sustrae del cumplimiento de la ley, no podrá continuar los estudios que adelanta en la Universidad Autónoma de Bucaramanga, dado que la mesada pensional que recibe su padre está destinada a sufragar los gastos correspondientes la su subsistencia y la de su familia.

2. CONTESTACION La Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, por intermedio de apoderada, contestó la demanda y solicitó que se desestimaran las pretensiones de la misma.

En oposición a las pretensiones de la demanda aduce que la Convención Colectiva de Trabajo, conforme lo señala su artículo 3º, solo se aplica a los trabajadores de la Empresa y, además, las becas a las que se refiere el artículo 45 de la misma están destinadas exclusivamente a los hijos de trabajadores. Señala que conforme a esas disposiciones no hubo desobediencia de la Empresa al negar la solicitud de adjudicación de beca formulada por el Señor Gonzalo Meléndez Niño en nombre de Guillermo Meléndez Alvarez, pues aquel tiene la calidad de pensionado y no de trabajador. Sostiene que los demandantes acudieron a la acción de cumplimiento para que se ordenara a la Empresa el pago de una beca estudiantil consagrada en el artículo 45 de la Convención Colectiva de Trabajo, la cual no tiene las características

requeridas para ejercer esa acción y que hagan posible un mandamiento ejecutivo.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción de cumplimiento formulada por el apoderado de los Señores Gonzalo Meléndez Niño y Guillermo Andrés Meléndez Alvarez. Como fundamento de esa decisión adujo, en resumen, lo siguiente: 1º La acción de cumplimiento no procede respecto de la Convención Colectiva de Trabajo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A., ESP., pues no constituye ni una ley ni acto administrativo, sino una extensión de las condiciones generales de los contratos de trabajo. 2º La Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP., está constituida como una sociedad anónima, sometida al régimen general de las empresas de servicios públicos y a las normas especiales que rigen a las empresas del sector eléctrico. 3º La acción de cumplimiento procede contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una ley o de un acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero solo para el cumplimiento de éstas.

Respecto de las empresas de servicios públicos domiciliarios esa acción cabe en relación con aquellos deberes que afectan la prestación del servicio. Los demandantes pretenden el cumplimiento del artículo 9º de la Ley 4ª. de 1976 que consagra que las empresas o patronos concederán becas o auxilios para estudios de los hijos del personal pensionado en las mismas condiciones que se establezcan para los hijos de los trabajadores en actividad. Esa previsión no hace parte de la función pública que entraña el servicio público que presta la Empresa

Electrificadora de Santander S.A. y, por tanto, la acción de cumplimiento propuesta no es procedente. Agregó que la prestación del servicio público de esa empresa no comporta dentro del ejercicio de sus funciones públicas el otorgamiento de becas o auxilios como los pretendidos por los demandantes.

5. LA IMPUGNACION El apoderado de los Señores Gonzalo Meléndez Niño y Guillermo Andrés Meléndez Alvarez impugnó la sentencia del Tribunal. Manifiesta que no comparte los argumentos expuestos como fundamento de la misma, pues sus pretensiones no están orientadas al cumplimiento de la convención colectiva de trabajo de la Empresa sino de una norma legal.

II. CONSIDERACIONES

Competencia. Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento. De la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

La Ley 393 de 1.997 desarrolló esa norma constitucional y en su artículo 1º señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, que cumplan real y efectivamente deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Ahora, mientras que las normas con fuerza material de ley son aquellas que tienen el rango, la eficacia y la vinculación jurídica de la ley –normas formalmente expedidas por el Congreso de la República y las expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de función legislativa extraordinaria o excepcional-, los actos administrativos pueden definirse, en sentido estricto, como aquellas manifestaciones de la voluntad unilateral de la administración dirigidas a producir efectos jurídicos y a imponer consecuencias jurídicas a sus destinatarios porque se presumen válidas. Aunque si bien es cierto la definición de los actos administrativos no es un asunto unívoco en la doctrina sino que, por el contrario, ha evolucionado y se ha construido a través de la historia, no es menos cierto que hay por lo menos un consenso en relación con el hecho de que los actos administrativos se expiden en ejercicio de la potestad administrativa del Estado. El asunto objeto de estudio En este caso los Señores Gonzalo Meléndez Niño y Gustavo Meléndez Alvarez

acuden a la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Empresa Electrificadora de Santander S.A., ESP., cumplir lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 y dar estricta aplicación al artículo 45 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre esa entidad y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Sintraelecol. Consecuencialmente solicitan que se ordene pagarles la suma mensual a la que se refieren esas normas. El Tribunal Administrativo de Santander declaró la improcedencia esa acción con apoyo en dos consideraciones: la primera, que respecto de las empresas de servicios públicos domiciliarios, esa acción solo procede en relación con los deberes derivados prestación del servicio, y la pretensión de los demandantes – pago de la beca estudiantilno hace parte de la función que entraña el servicio público que presta la Empresa Electrificadora de Santander S.A.. La segunda, que la Convención Colectiva de Trabajo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A., ESP. no constituye ni una ley ni acto administrativo y, por tanto, la acción de cumplimiento no procede para exigir su acatamiento. Corresponde entonces a la Sala definir, en primer término, si la Electrificadora de Santander S.A., ESP. es sujeto de la acción de cumplimiento. Según consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga (folios 36 a 38), aquella es una sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios, constituida bajo la forma de una sociedad anónima, con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal,

sometida al régimen general de las empresas de servicios públicos. Dada su composición accionaria y conforme a la definición contenida artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994, pertenece al grupo de las empresas de servicios públicos mixtas, pues la Nación, Ecopetrol, el departamento de Santander y algunos municipios de ese departamento, tienen aportes iguales o superiores al 50% de su capital. En tal virtud, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 17 ibídem, se encuentra sometida al régimen previsto en esa ley. Sin embargo, esa circunstancia no permite desconocer su calidad de autoridad administrativa. En efecto, en términos del artículo 38 de la ley 489 de 1998, las sociedades de economía mixta hacen parte de la estructura del Estado, pues pertenecen al sector descentralizado por servicios e integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional (numeral 2, literal f). Entonces debe concluirse que la acción de cumplimiento sí procede contra Electrificadora de Santander S.A., E.S.P. para exigirle el cumplimiento, no solo de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos que le impongan deberes relacionados con la prestación del servicio a su cargo, sino de todas aquellas a cuya observancia se encuentre obligada en el ejercicio de sus funciones. Establecido lo anterior corresponde a la Sala el estudio orientado a definir si la empresa demandada incurrió en el incumplimiento que reprochan los demandantes. El artículo 9º de la citada ley 4ª de 1976 dispone que “… las empresas o patronos otorgarán becas o auxilios para estudios secundarios, técnicos o universitarios, a

los hijos de su personal pensionado, en las mismas condiciones que las otorgan o establezcan para los hijos de los trabajadores en actividad”. Y, según lo plantean los demandantes, conforme al artículo 45 de la aludida Convención Colectiva de Trabajo, la Empresa adjudicará dos becas anuales por valor de $270.037 mensuales, pagaderos por 5 años a favor de los hijos de los trabajadores que obtengan los mejores puntajes en la pruebas del ICFES e ingresen a la Universidad. El Señor Gonzalo Meléndez Niño, aduciendo su calidad de pensionado, considera que le asiste el derecho a que la Empresa reconozca en favor de su hijo Guillermo Andrés Meléndez Alvarez la beca estudiantil a la que aluden esas disposiciones. Para la Sala es claro que la acción de cumplimiento, en cuanto está orientada a exigir la observancia de la citada previsión de la Convención Colectiva de Trabajo resulta improcedente, pues, como lo advirtió el Tribunal, la misma no constituye una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo, únicas disposiciones cuyo cumplimiento, por virtud de la Constitución y la ley, puede exigirse mediante el ejercicio de esta acción. En efecto, el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo define la convención colectiva como aquella que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. Por su parte la Corte Constitucional ha sostenido que la convención colectiva de trabajo, aún cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor

y la significación que ésta tiene a la luz de los textos constitucionales. Así, en sentencia C-009 de 1994, señaló: “Esta Corte considera, que la convención colectiva de trabajo, aun cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta tiene a la luz de los textos constitucionales, por las siguientes razones: - La convención, por su origen, proviene de una relación contractual surgida entre partes, cuya finalidad no es propiamente producir, como sucede con la ley, una innovación en el ordenamiento jurídico por vía general, dado que su ámbito de aplicación es restringido, a una o varias empresas, e inclusive cuando es extendida su vigencia por acto gubernamental a las empresas de una misma rama industrial en una determinada región económica, conforme al art. 472 del C.S.T. - La convención, no corresponde propiamente a la potestad legislativa del Estado, que se manifiesta a través de la ley que expide el Congreso (art. 150 C.P.), o de los decretos con fuerza de ley que puede expedir el Gobierno, cuando es investido de precisas facultades extraordinarias, o cuando pone en vigencia el plan Nacional de Inversiones Públicas (arts. 150-10 y 341 C.P.), o de los decretos legislativos, o con fuerza de ley, que igualmente puede dictar el Gobierno dentro de los estados de excepción, en los casos de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica (arts. 212, 213, 214 y 215 C.P.) En conclusión, aun cuando materialmente la convención es por sus efectos un acto regla, creador del derecho objetivo, a semejanza de la ley, según lo admite

la doctrina, no puede considerarse como producto de la función legislativa del Estado, desde los puntos de vista orgánico, funcional y formal, en que constitucionalmente aparecen estructurados y se manifiestan las funciones estatales”. En esta forma, la Sala halla razonable la decisión que adoptó el Tribunal de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento en cuanto está orientada a controvertir la observancia del artículo 45 de la aludida convención colectiva de trabajo. Por el contrario, la observancia del artículo 9º de la ley 4ª de 1976, por tratarse de una norma legal, si podría exigirse mediante el ejercicio de esa acción. En términos de esa norma las empresas y patronos deben otorgar becas o auxilios para estudios secundarios, técnicos o universitarios, a los hijos de su personal pensionado en las mismas condiciones que las otorguen para los hijos de los trabajadores en actividad. Es decir que la posibilidad de que los hijos de los pensionados de determinada empresa o patrono se beneficien de esas becas está sujeta al otorgamiento de las mismas en favor de los hijos de sus trabajadores activos. Para el caso propuesto el artículo 45 de la convención colectiva de trabajo suscrita entre la empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. y el sindicato de Trabajadores de la misma –Sintraelecolimpone a esa empresa la obligación de otorgar dos becas anuales por valor de $270.037 mensuales, pagaderos durante 5 años, a favor de los hijos de los trabajadores que cumplan los requisitos previstos en la misma. Por consiguiente, la extensión de ese beneficio a favor de los hijos de los empleados está atado a la citada norma convencional, cuya

aplicación no puede obtenerse mediante la utilización de la acción constitucional, pues, como se anotó, aquella no constituye una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo. En esta forma, establecido que la aplicación del artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 no opera de manera autónoma, para la Sala la solicitud de cumplimiento formulada por los demandantes no está llamada a prosperar. De otra parte, advierte la Sala que la pretensión respecto del cumplimiento de esa norma legal, en cuanto involucra el otorgamiento de unas becas estudiantiles a favor de los hijos de los pensionados de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP., necesariamente implicaría gastos. De consiguiente, el caso se enmarcaría dentro de la situación de improcedibilidad prevista en el parágrafo del artículo 9º. de la Ley 393 de 1997, que prohíbe el ejercicio de la acción de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. En esta forma, la Sala modificará la sentencia impugnada que negó la acción de cumplimiento por improcedente para, en su lugar, rechazar esa acción por improcedente, aunque por razones distintas a las planteadas por el Tribunal.

DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, FALLA: 1º Modifícase la sentencia dictada el 24 de agosto de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de rechazar, por improcedente, la acción de cumplimiento ejercida por los Señores Gonzalo Meléndez Niño y Guillermo Andrés Meléndez Alvarez contra la Empresa Electrificadora de

Santander S.A. ESP.. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

FILEMON JIMENEZ OCHOA REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General