CE-68001-23-15-000-2004-02391-01(35822)-2011

TÍTULO EJECUTIVO - Integrado por acta de liquidación unilateral de contrato estatal y por acto administrativo que resolvió recurso contra liquidación unilateral / TÍTULO EJECUTIVO - Integrado por providencia que lleva consigo ejecución / PROCESO EJECUTIVO - Improsperidad de excepciones. Confirma decisión de primera instancia / EXCEPCIONES EN PROCESO EJECUTIVO - Interposición exclusiva de las excepciones enlistadas en el Código de procedimiento Civil / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - No prosperó / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Cinco años [E]l título ejecutivo que se trajo en este asunto está integrado por la copia auténtica de la Resolución No. 014 del 27 de junio 2003, por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato 02-30510-321656, y la copia auténtica de la Resolución No. 016 del 12 de septiembre de 2006, por medio de la cual se resuelve negativamente el recurso de reposición que la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA propuso contra el acto que liquidó de manera unilateral el mencionado contrato. Lo anterior significa que en este proceso el título ejecutivo consiste en una providencia que lleva consigo ejecución y que por lo tanto la ejecutada SERVICIOS MARPED LTDA sólo podía proponer como excepciones, cualquiera de las enlistadas en el numeral 2º del artículo 509 del C.P.C. (…) En efecto, las cuatro primeras excepciones, esto es la de fraude procesal (la tercera), la de prejudicialidad administrativa (la segunda) y las que se sustentan en la

nulidad de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo (la primera y la cuarta), ni por asomo se arriman a las del numeral 2º del artículo 509 del C. P. C., razón por la cual no pueden ser consideradas y sin más deben ser rechazadas. (…) Ahora, como el artículo 136 del C. C. A. regula lo atinente a la caducidad de las acciones en lo contencioso administrativo y los hechos y circunstancias que narra la excepcionante se apoyan en él, se sigue que lo que en verdad está proponiendo es la excepción de caducidad y no la de prescripción. (…) Habiendo determinado cuál es la excepción que finalmente ha propuesto la ejecutada, esto es la de caducidad, y que de acuerdo con la interpretación ya señalada puede aducirla aunque expresamente no se mencione en el numeral 2º. del artículo 509 del C. P. C., debe ahora considerarse para determinar si el rechazo del a quo se ajusta a derecho. (…) La acción ejecutiva, (…) no persigue la declaración de certeza del derecho sino el cumplimiento forzado de una obligación porque se parte de la certidumbre del crédito que está aparejado en la relación obligatoria. (…) El numeral 11 del (…)artículo 136 del C. C. A. (…) trata de la caducidad de las acciones ejecutivas que se derivan de las decisiones judiciales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, señalando un término de cinco años para ello. (…) Ahora, como el derecho aquí invocado es exigible desde el 8 de octubre de 2003 y la demanda ejecutiva se presentó el 7 de septiembre de 2004, es conclusión

obligada que no habían transcurrido los cinco años que se requieren para la caducidad de la acción ejecutiva. No habiendo operado la caducidad, la excepción no estaba llamada a prosperar como acertadamente lo decidió el Tribunal.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 509, NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136,

NUMERAL 11

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Puede proponerse como excepción cuando el título consiste en una providencia que lleva consigo una ejecución / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Causal de rechazo de demanda. Puede ser declarada por el juez de oficio La razón por la que el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C. no menciona la caducidad debe estar en que el legislador supone que el juzgador le ha dado estricto cumplimiento al artículo 85 del C. P. C. que impone el deber de rechazar la demanda si de esta o de sus anexos se desprende que el término de caducidad ha vencido. Pero como es posible que por cualquier razón esa circunstancia no se advierta al momento de decidir sobre el mandamiento de pago, queda abierta la posibilidad para que el juez, de oficio, la declare en la correspondiente sentencia pues el entendimiento contrario conduce irremediablemente al yerro que atrás se mencionó, solución que encuentra pleno respaldo en el inciso segundo del artículo 164 del C. C. A. para este excepcional caso de la caducidad en el proceso ejecutivo cuando el título de recaudo consiste en una providencia que lleva

consigo ejecución. Queda entonces por averiguar, si el ejecutado puede proponer la excepción de caducidad en los procesos ejecutivos en que el título de ejecución consiste en una providencia que lleva consigo ejecución. Una interpretación sistemática y lógica del artículo 164 del C. C. A. y de los artículos 85 y 509 del C.

P. C., lleva a la Sala a sostener la afirmativa por las siguientes dos razones: La primera, porque en todos los casos el juez tiene el deber de declararla probada de oficio, lo que en últimas se traduce en que en manera alguna el proceso ejecutivo puede continuar si la caducidad ha operado; y, la segunda, porque si el juez no la advierte pero el ejecutado sí, la posiibilidad de que este la aduzca, más que satisfacer un interés individual, lo que hace es proteger el interés general.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 509, NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-15-000-2004-02391-01(35822)

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS - ECOPETROL

Demandado: SERVICIOS MARPED LTDA Referencia: PROCESO EJECUTIVO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA contra la sentencia del 25 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución por no haber prosperado las excepciones propuestas.

I. ANTECEDENTES

1. La EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS - ECOPETROL -, mediante demanda presentada el 7 de septiembre de 2004, solicitó que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra de la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA, por la suma de $804.675.595 y por los correspondientes intereses.

2. Como título ejecutivo se trajo copia auténtica de la Resolución No. 014 del 27 de junio 2003, por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato 02-30510321656, y copia auténtica de la Resolución No. 016 del 12 de septiembre de 2006, por medio de la cual se resuelve negativamente el recurso de reposición que la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA propuso contra el acto que liquidó de manera unilateral el mencionado contrato.

3. El acto que liquida el contrato le impone a la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA la obligación de pagar a la EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOSECOPETROL - la suma de $804.675.59 y se encuentra debidamente ejecutoriado.

4. El 29 de octubre de 2004 se libró orden de pago contra la ejecutada por la suma pretendida y sus intereses y se ordenó, además, enterarla de este mandamiento.

5. Enterada que fue la demandada de la orden ejecutiva, propuso como excepciones las que denominó “Falsedad y abuso de autoridad al dictar las resoluciones que decretaron la caducidad del contrato y su liquidación, lo que genera la nulidad de dicha resolución”, “Fraude procesal por parte de Ecopetrol al iniciar dos procesos ejecutivos, ambos en el Tribunal Administrativo de Santander, uno contra el contratista y otro contra la compañía aseguradora”, “Prejudicialidad administrativa”, “Nulidad del mandamiento de pago por ser realizado en fundamento a una liquidación que se hizo violando la ley (sic)…” “Caducidad de la acción” y “Prescripción.” Apoya la primera en que los actos que declaran la caducidad del contrato y lo liquidan estan falsamente motivados porque, en síntesis, la inejecución de la obra es imputable a la empresa contratante y no a la sociedad contratista.

La segunda la sustenta en que con fundamento en el mismo contrato se le están cobrando ejecutivamente, en procesos diferentes, $804.675.595 a la aquí ejecutada y $657.819.534 a la aseguradora. La tercera se cimenta en que en el Tribunal Administrativo de Santander cursan dos demandas contractuales que inciden en el mandamiento de pago: una presentada por la contratista y la otra por la seguradora. Fundamenta la cuarta en que el mandamiento de pago es nulo porque el título ejecutivo viola la ley, toda vez que no se citó previamente a la contratista para realizar una liquidación de mutuo acuerdo. La de caducidad de la acción, según el excepcionante, se deduce claramente de las fechas del título ejecutivo y de la lectura de los artículos 87 y 136 numeral 10º del

C.C.A. Para la última excepción, la de prescripción, trae en esencia los mismos argumentos que para la anterior porque compara las fechas del título ejecutivo con los literales a), b) y c) del numeral 10 del artículo 136 del C. C. A.

6. Decretadas como fueron las pruebas y surtido el traslado para alegar, oportunidad ésta que aprovecaron ambas partes, el 25 de abril de 2008 se profirió sentencia ordenando continuar con la ejecución.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En sentencia del 25 de abril de 2008 el Tribunal ordenó continuar con la ejecución por considerar que no estaban llamadas a prosperar las excepciones propuestas.

Para tomar ésta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones: Dice el sentenciador de primera instancia que en los procesos de ejecución no es posible cuestionar la nulidad de los actos administrativos porque el escenario natural de ese asunto es el proceso ordinario, razón por la cual considera imprósperas las excepciones primera y cuarta. En cuanto al fraude procesal estima que por tratarse de una conducta delictuosa la Jurisdicción Contencioso administrativa carece de competencia para pronunciarse sobre esa cuestión. Respecto de la prejudicialidad el Tribunal considera que no resulta viable porque no fue sustentada ya que la excepcionante se limitó a mencionarla por su nombre y a citar la norma legal que la prevé, sin que en parte alguna se relacionen los hechos en que se fundamenta. Finalmente el Tribunal despacha desfavorablemente la excepción de caducidad porque estima que la acción ejecutiva caduca en cinco años y como quiera que considera que, por lo que expresa el excepcionante, la que propone como de

prescripción es la misma de caducidad, también la rechaza.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra lo así decidido se alzó la ejecutada y es por esta razón que el asunto ha venido a esta instancia.

Dice el recurrente que la presunción de legalidad de los actos administrativos es una ficción que sólo opera cuando no se discute el derecho porque si esto ocurre la administración y el juzgador deben probar, de un lado, lo que ella afirma y, de otro, que no ha ocurrido lo que sostiene el ciudadano. Considera entonces un absurdo argumentar que la legalidad de los actos administrativos no se puede controvertir en los procesos de ejecución. Se queja de la improsperidad de las excepciones dos y tres porque hay un excesivo formalismo en el Tribunal ya que, siendo su Sala de sólo cinco miembros y habiendo cuatro demandas, es lógico suponer que tiene conocimiento de la existencia de todas ellas. Por último, la apelante insiste en que la caducidad de todas las acciones contractuales es de dos años y que por lo tanto la acción ejecutiva en esta caso ha caducado y por ende también está prescrita.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público pide que se confirme la sentencia apelada con fundamento en las razones que en síntesis se compendian así: En este proceso el título ejecutivo consiste en una resolución que liquida unilateralmente un contrato y por consiguiente se trata de una providencia que lleva consigo ejecución y como quiera que en estos casos, a la luz del numeral 2º. del artículo 509 del C. P. C., solo pueden proponerse las excepciones que tienen

por objeto extinguir la obligación o de demostrar irregularidades que afecten el debido proceso. La caducidad de la acción ejecutiva derivada de actos administrativos, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, es de cinco años por aplicación analógica del numeral 11 del artículo 136 del C. C. A. En cuanto a la prescripción se aplican, por remisión, las normas que regulan ese fenómeno en el Código Civil, por lo que el término también es de cinco años. Concluye entonces que las excepciones no pueden prosperar, las de caducidad y prescripción por haber sido presentada oportunamente la demanda y las restantes por no ser de aquellas que menciona el inciso segundo del artículo 509 del C. P. C. No advirtiéndo causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. CONSIDERACIONES

1. Según se desprende de lo preceptuado por el artículo 64 del C. C. A., los actos administrativos, una vez en firme, dan lugar a que la administración pueda realizar los actos necesarios para su cumplimiento.

Si el acto administrativo impone la obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de una entidad estatal y ella es actualmente exigible, se dice entonces, por así disponerlo el artículo 68 del C. C. A., que el acto presta mérito ejecutivo. Al prestar mérito ejecutivo, la administración puede concurrir ante el juez para que mediante su concurso se logre el cumplimiento forzado de la obligación. Por consiguiente, se puede afirmar, en síntesis, que los actos administrativos ejecutoriados que imponen la obligación de pagar una suma líquida de dinero a

favor de una entidad estatal, son providencias que llevan consigo ejecución.

2. Las normas del proceso ejecutivo regulado en el Código de Procedimiento Civil son aplicables a las ejecuciones adelantadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como se deduce de lo previsto en el artículo 267 del C. C. A.

El numeral 2º del artículo 509 del C. P. C. prevé que si el título ejecutivo consiste en una sentencia de condena o cualquier otra providencia que lleve consigo ejecución, no pueden proponerse excepciones previas, ni aún por la vía del recurso de reposición, y que sólo pueden esgrimirse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción, transacción, pérdida de la cosa debida y las nulidades procesales a que se refieren los numerales 7º y 9º del artículo 140 del C. P. C., siempre y cuando que las siete primeras se basen en hechos acontecidos con posterioridad a la respectiva providencia. En consecuencia, si el título ejecutivo es un acto administrativo que lleve consigo ejecución, el ejecutado sólo podrá presentar las excepciones que atrás se han reseñado y cualquiera otra que aduzca deberá ser rechazada por improcedente.

3. Como ya se dijo, el título ejecutivo que se trajo en este asunto está integrado por la copia auténtica de la Resolución No. 014 del 27 de junio 2003, por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato 02-30510-321656, y la copia auténtica de la Resolución No. 016 del 12 de septiembre de 2006, por medio de la cual se

resuelve negativamente el recurso de reposición que la sociedad SERVICIOS MARPED LTDA propuso contra el acto que liquidó de manera unilateral el mencionado contrato. Lo anterior significa que en este proceso el título ejecutivo consiste en una providencia que lleva consigo ejecución y que por lo tanto la ejecutada SERVICIOS MARPED LTDA sólo podía proponer como excepciones, cualquiera de las enlistadas en el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C.

4. Miradas las excepciones que trajo la ejecutada, se advierte que la mayoría de ellas no corresponden a las que, según el citado numeral 2º del artículo 509 del C.

P. C., pueden ser enderezadas contra un título ejecutivo del linaje de las providencias que llevan consigo ejecución. 4.1. En efecto, las cuatro primeras excepciones, esto es la de fraude procesal (la tercera), la de prejudicialidad administrativa (la segunda) y las que se sustentan en la nulidad de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo (la primera y la cuarta), ni por asomo se arriman a las del numeral 2º del artículo 509 del C. P.

C., razón por la cual no pueden ser consideradas y sin más deben ser rechazadas. 4.2. Los fenómenos jurídicos, al igual que cualquier otro, se estructuran por los elementos esenciales que lo integran y no por su nombre toda vez que el nomen iuris es apenas una aproximación a su identificación, razón por la cual quien pretenda excepcionar, más que mencionar una denominación, debe expresar fundamentalmente los hechos y circunstancias que conduzcan a identificar la respectiva excepción por los componentes de su esencia.

Las excepciones que SERVICIOS MARPED LTDA denomina caducidad y prescripción, respectivamente, se apoyan en que de acuerdo con lo expresado en los literales a), b), c) y d) del numeral 10º del artículo 136 del C. C. A., las acciones relativas a los contratos caduca en dos años e insinúa que este término ya había transcurrido cuando se presentó la demanda ejecutiva. Como puede verse, las dos últimas excepciones que propone la demandada (la quinta y la sexta) configuran en verdad una sola porque los hechos y circunstancias que trae como sustento en cada una de ellas son en esencia los mismos, lo que en últimas significa que a la misma excepción le ha dado dos denominaciones diferentes. Ahora, como el artículo 136 del C. C. A. regula lo atinente a la caducidad de las acciones en lo contencioso administrativo y los hechos y circunstancias que narra la excepcionante se apoyan en él, se sigue que lo que en verdad está proponiendo es la excepción de caducidad y no la de prescripción. 4.3. El numeral 2º del artículo 509 del C. P. C. no menciona la caducidad dentro de las excepciones que pueden proponerse cuando el título ejecutivo es una providencia que lleva consigo ejecución, razón por la cual, en principio y con la sóla lectura de ésta norma, se podría concluir que no puede ser considerada y que ha de rechazarse. Sin embargo, una conclusión de esa naturaleza eventualmente daría lugar a la continuación del proceso ejecutivo cuando en verdad el término de caducidad ha vencido sin que se haya presentado oportunamente la demanda, si esta

circunstancia sólo se advierte al momento de dictar la sentencia. Por supuesto, que la solución jamás sería la aplicación irracional y aislada del precepto para continuar de manera obsecuente y errada el proceso ejecutivo a pesar de la operancia de la caducidad. La razón por la que el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C. no menciona la caducidad debe estar en que el legislador supone que el juzgador le ha dado estricto cumplimiento al artículo 85 del C. P. C. que impone el deber de rechazar la demanda si de esta o de sus anexos se desprende que el término de caducidad ha vencido. Pero como es posible que por cualquier razón esa circunstancia no se advierta al momento de decidir sobre el mandamiento de pago, queda abierta la posibilidad para que el juez, de oficio, la declare en la correspondiente sentencia pues el entendimiento contrario conduce irremediablemente al yerro que atrás se mencionó, solución que encuentra pleno respaldo en el inciso segundo del artículo 164 del C.

C. A. para este excepcional caso de la caducidad en el proceso ejecutivo cuando el título de recaudo consiste en una providencia que lleva consigo ejecución.

Queda entonces por averiguar, si el ejecutado puede proponer la excepción de caducidad en los procesos ejecutivos en que el título de ejecución consiste en una providencia que lleva consigo ejecución. Una interpretación sistemática y lógica del artículo 164 del C. C. A. y de los artículos 85 y 509 del C. P. C., lleva a la Sala a sostener la afirmativa por las

siguientes dos razones: La primera, porque en todos los casos el juez tiene el deber de declararla probada de oficio, lo que en últimas se traduce en que en manera alguna el proceso ejecutivo puede continuar si la caducidad ha operado; y, la segunda, porque si el juez no la advierte pero el ejecutado sí, la posiibilidad de que este la aduzca, más que satisfacer un interés individual, lo que hace es proteger el interés general que envuelve la defensa de las normas de orden público ya que las que regulan la caducidad tienen esta naturaleza. 4.4. Habiendo determinado cuál es la excepción que finalmente ha propuesto la ejecutada, esto es la de caducidad, y que de acuerdo con la interpretación ya señalada puede aducirla aunque expresamente no se mencione en el numeral 2º. del artículo 509 del C. P. C., debe ahora considerarse para determinar si el rechazo del a quo se ajusta a derecho. El inciso primero del artículo 87 del C. C. A. prevé la acción contractual y de él se desprende que su naturaleza es declarativa porque persigue que una pretensión incierta y discutida que tiene su origen en un contrato, se torne cierta e indiscutible mediante la sentencia que el juez debe pronunciar. La acción ejecutiva, por el contrario, no persigue la declaración de certeza del derecho sino el cumplimiento forzado de una obligación porque se parte de la certidumbre del crédito que está aparejado en la relación obligatoria. De la lectura del numeral 10º del artículo 136 del C. C. A. surge que el término de caducidad de dos años que allí se prevé es atinente a las acciones contractuales declarativas y no a las ejecutivas.

El numeral 11 del citado artículo trata de la caducidad de las acciones ejecutivas que se derivan de las decisiones judiciales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, señalando un término de cinco años para ello. El Código Contencioso Administrativo no señala término de caducidad para las acciones ejecutivas derivadas de los contratos y es por esto que esta Corporación ha establecido que es aplicable en estos casos lo dispuesto por el numeral 11 antes citado.1 En consecuencia, la caducidad de la acción ejecutiva derivada de los contratos estatales es de cinco años y no de dos como equivocadamente lo sostiene la ejecutada. Ahora, como el derecho aquí invocado es exigible desde el 8 de octubre de 2003 (Folios 157 y 158 del cuaderno principal) y la demanda ejecutiva se presentó el 7 de septiembre de 2004 (Folio 165 del cuaderno principal), es conclusión obligada que no habían transcurrido los cinco años que se requieren para la caducidad de la acción ejecutiva. No habiendo operado la caducidad, la excepción no estaba llamada a prosperar como acertadamente lo decidió el Tribunal. En conclusión, acogiendo el concepto del Ministerio Público, se confirmará la sentencia apelada porque finalmente el Tribunal encontró imprósperas las excepciones propuestas aunque deben tenerse en cuenta especialmente las consideraciones que aquí se hicieron respecto de los cuatro primeros medios exceptivos. En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen. 1 Auto del 14 de agosto de 2003 (Expediente 15299) y Sentencia del 22 de marzo de 2007,

(Expediente 28719).

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OLGA VALLE DE DE LA HOZ ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente Magistrado

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Magistrado Ponente FA