CE-68001-23-15-000-2004-0541-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración / CREDITO HIPOTECARIO - Abono a los que se encuentran en mora / PROCESO EJECUTIVO HIPOTECARIO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir decisión judicial / AUTORIDADES JUDICIALES - Eventos en que son sujeto pasivo de la acción de cumplimiento. Normas o actos administrativos relacionados con las actuaciones administrativas En este caso la acción de cumplimiento ejercida está orientada a cuestionar la actuación adelantada por el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga en el curso de un proceso ejecutivo que se adelanta en su despacho y, en especial, la decisión judicial de continuar la ejecución y no dar por terminado dicho proceso, contenida en el aludido auto. Dicho de otro modo, en sentido estricto, el demandante pretende que se ordene la terminación del proceso hipotecario que cursa en el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, en tanto que, a su juicio, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 546 de 1999. La acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es

propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha considerado que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración. Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga debe aplicar el artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario judicial mediante auto del 30 de enero de 2004 adoptó una decisión sobre el particular, en sentido negativo, en cuanto no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por la parte ejecutada, al punto de que ello implicaría el control de legalidad de esa providencia judicial frente a la cual es posible ejercer dicho control mediante los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 68001-23-15-000-2004-0541-01(ACU)

Actor: CARLOS JULIO FUENTES FUENTES

Demandado: JUZGADO SEPTIMO CIVIL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 25 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las pretensiones formuladas por el señor Carlos Julio Fuentes Fuentes en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El señor Carlos Julio Fuentes Fuentes ejerció la acción de cumplimiento contra el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 42 de la ley 546 de 1999 y, en consecuencia, disponga la terminación y el archivo inmediato del proceso ejecutivo radicado bajo el número 1999-0979.

B. HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expone, en resumen, siguientes hechos: 1° Hasta el año 1999 los créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda se regían por las normas que estructuraban el sistema de Unidades de Poder Adquisitivo Constante - UPAC. En virtud de la Ley 546 de 1999 el Congreso de la República estableció las Unidades de Valor Real para reemplazar ese sistema, y en el artículo 38 y siguientes estableció un régimen de transición para regular los efectos del nuevo régimen sobre los créditos pactados en UPAC vigentes para la fecha de expedición de esa ley. 2º Cuando se expidió la Ley 546 de 1999 en el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga cursaba el proceso ejecutivo con título hipotecario que adelantó

en su contra AV VILLAS. Por efecto del régimen de transición esa entidad financiera aportó al proceso una reliquidación de la obligación hipotecaria para realizar la redenominación de UPAC a UVR, depuró el crédito de los factores declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional en la Sentencia C-700 de 1999 y aplicó el alivio otorgado por el Gobierno Nacional. 3º Correspondía igualmente la aplicación del artículo 42, parágrafo tercero de esa ley, que ordenaba la terminación inmediata de todos los procesos iniciados con anterioridad al año 2000 y su archivo sin mas trámite, una vez efectuada la reliquidación. Así lo han entendido los Tribunales Superiores del país y lo han ratificado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 4º El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga no ha accedido a la terminación del proceso 1999-0979 y para ello ha acudido a errados argumentos sobre si la obligación quedaba o no al día con el alivio, y ha sostenido, que aún cuando quedara saldada en razón del mismo, debía continuar el proceso. 5º Se solicitó al titular de ese despacho el cumplimiento del parágrafo tercero del artículo 42 de la Ley 546 de 1999. El juez de manera equivocada confundió ese requerimiento con un derecho de petición y, de manera errada, señaló que el mismo era improcedente frente a procesos judiciales.

2. CONTESTACION El Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma. Al efecto señala que la

terminación del proceso como consecuencia de la reliquidación no opera de manera automática y solo se produce en el evento de que el saldo total de la obligación sea menor al valor del bono de reliquidación, pues, en caso contrario, cuando dichos saldo sea mayor, el proceso debe continuar. Afirma que en el caso del demandante no se da el supuesto que exige la norma para la terminación del proceso, pues la reliquidación que hizo la entidad financiera arrojó un saldo de $3.500.771.36. Agrega que la acción de cumplimiento no es el escenario dentro del cual se debe debatir lo concerniente a los créditos de vivienda, pues para ello se encuentran previstos los procesos ejecutivos y los ordinarios. Es decir que como el demandante cuenta con vías expeditas, la acción de cumplimiento deviene en improcedente.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 25 de marzo de 2004, denegó las pretensiones de la demanda. Con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que transcribe en forma parcial1, concluyó que el demandante no utilizó los recursos procesales contra las providencias interlocutorias dictadas dentro del proceso ejecutivo, y, concretamente, contra la que negó la solicitud de terminación del proceso.

Advirtió que no se puede pretender utilizar el mecanismo de la acción de cumplimiento para dejar sin valor decisiones judiciales, pues aceptar lo contrario implicaría dejar sin efectos las competencias de las diversas autoridades, comprometiendo su autonomía e independencia. Además, introducir la posibilidad de controvertir las decisiones que se adopten en el trámite de los procesos

judiciales a través de la acción de cumplimiento conllevaría la inaplicación de los códigos de procedimiento y crearía inseguridad jurídica. Agregó que el juez constitucional no puede entrar a razonar sobre el contenido de una ley para ordenar la terminación y archivo de un proceso en curso, por cuanto ello sería desconocer las actuaciones válidamente tramitadas y ceñidas al debido proceso.

4. LA IMPUGNACION El demandante interpuso recurso de apelación contra esa sentencia. Aduce que, además de los argumentos expuestos en la demanda, son fundamentos del mismo los que se señalan en la sentencia del Consejo de Estado del 25 de enero de 2001, expediente ACU-1745, “… en el que se ordena la terminación de un proceso anterior a 1999 en mandato del artículo 42 de la Ley 546 de ese año”.

Afirma el demandante que ello indica que es viable la terminación de los procesos como el comentado y, por tanto, se le está violando el derecho a recibir un mismo trato de las autoridades.

II. CONSIDERACIONES

Competencia. Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal 1 Auto del 21 de enero de 1999, expediente ACU-546 Administrativo de Santander, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003,

corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento. El asunto objeto de estudio.- El Señor Carlos Julio Fuentes Fuentes sostiene que el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga ha omitido el deber jurídico de cumplir con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 546 de 1999 dentro del tramite del proceso hipotecario adelantado en su contra por la Corporación de Ahorro y Vivienda AV Villas, pues no obstante que esa entidad financiera reliquidó el crédito hipotecario que adquirió en tiempos en que aquellos se regían por las normas que estructuraban el sistema de poder adquisitivo constante –UPAC-, el Juzgado no ha ordenado la terminación inmediata de ese proceso. Por lo tanto, solicita que ordene al Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga que cumpla la previsión contenida en esa disposición y, en consecuencia, disponga la terminación y el archivo inmediato del proceso ejecutivo radicado bajo el número 1999-0979, adelantado en su contra por la Corporación AV Villas. Se encuentra demostrado que el 18 de diciembre de 2003 el Señor Carlos Julio Fuentes Fuentes, invocando el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 y con el fin de constituir el requisito de la renuencia, dirigió al citado funcionario judicial un escrito con destino al proceso ejecutivo hipotecario número 1999-0979, para solicitarle el cumplimiento del artículo 42 de la Ley 542 de 1999 (folios 1 a 6). Esa petición fue resuelta mediante auto del 30 de enero de 2004 en el sentido de negarla. Para

adoptar esa decisión adujo, en lo principal, que la terminación del proceso que consagra esa disposición procede cuando el abono aplicado a los créditos hipotecarios por concepto de reliquidación haya cubierto la totalidad de las cuotas en mora y, por consiguiente, la obligación haya quedado al día, o, por el contrario, cuando entre las partes se acuerde la reestructuración del crédito, supuestos que no se configuran en ese caso. De lo anterior se desprende que la acción de cumplimiento ejercida está orientada a cuestionar la actuación adelantada por el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga en el curso de un proceso ejecutivo que se adelanta en su despacho y, en especial, la decisión judicial de continuar la ejecución y no dar por terminado dicho proceso, contenida en el aludido auto. Dicho de otro modo, en sentido estricto, el demandante pretende que se ordene la terminación del proceso hipotecario que cursa en el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, en tanto que, a su juicio, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 546 de 1999. Corresponde, entonces, a la Sala definir si la acción de cumplimiento procede para exigirle a los jueces que, en sus providencias, cumplan lo dispuesto en las normas con fuerza material de ley o en actos administrativos. El artículo 87 de la Constitución creó la acción de cumplimiento para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. A su turno, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que “la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa2 a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo”. De hecho, “si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento”. De otra parte, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento “tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o3 acto 2 La expresión resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998. 3 La expresión resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998. administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” De manera que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la

Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual. Sin embargo, se tiene que la lectura literal de las normas transcritas en precedencia permitirían sostener que, en principio, procede la acción de cumplimiento contra los jueces, en tanto que como las normas no distinguen contra qué autoridades procede la acción y contra quienes no, la acción de cumplimiento podría interponerse contra los jueces que, en sus providencias, incumplan u omitan un deber jurídico. En tal contexto, todos los jueces, como autoridades que son, no sólo podrían ser titulares de deberes jurídicos sino que también podrían ser destinatarios de esta acción constitucional. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha considerado que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración4. Y esta Sala, en sentencia del 11 de marzo de 20045, acogió esa conclusión por los motivos que se explicaron en la misma y que ahora se reiteran, así: La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que

busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el 4 Entre otras, pueden consultarse las sentencias del 16 de abril de 1999, expediente ACU-683, del 29 de noviembre de 1999, expediente ACU-839, del 12 de marzo de 1999, expediente ACU-609, todas de la Sección Cuarta, del 28 de mayo de 1999, expediente ACU-839 de la Sección Tercera y del 21 de enero de 1999, expediente ACU-546 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5 Expediente 2003-02445 carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones

judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales. Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga debe aplicar el artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario judicial mediante auto del 30 de enero de 2004 adoptó una decisión sobre el particular, en sentido negativo, en cuanto no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por la parte ejecutada, al punto de que ello implicaría el control de legalidad de esa providencia judicial frente a la cual es posible ejercer dicho control mediante los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento. Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial. Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el

control de legalidad de las providencias judiciales implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de cumplimiento es improcedente en este asunto. Por lo tanto, debe modificar la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la misma y, en su lugar, disponer su rechazo por improcedencia.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Modifícase la sentencia del 25 de marzo de 2004 del Tribunal Administrativo de Santander en cuanto negó la solicitud formulada por el Señor Carlos Julio Fuentes Fuentes en ejercicio de la acción de cumplimiento. En su lugar, se rechaza esa acción por improcedente. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA