CE-68001-23-15-000-2004-1152-01(AC)-2004

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia. Notificación de reliquidación de crédito / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación. Reliquidación de crédito hipotecario. Marco legal / CRÉDITO HIPOTECARIOReliquidación. Régimen aplicable a entidades financieras La presunta violación al debido proceso se basa en la omisión por parte del Banco Granahorrar de aplicar el procedimiento establecido en la sentencia T822 de 2003 de la Corte Constitucional a la reliquidación del crédito a cargo del demandante. Sobre el particular, cabe señalar que la sentencia referida fue dictada dentro de un proceso en acción de tutela instaurada contra el Fondo Nacional del Ahorro, entidad que si bien es una empresa industrial y comercial del estado de carácter financiero no puede catalogarse como un establecimiento bancario de conformidad con el artículo 1º de la ley 546 de 1999 y por ende no le es aplicable en su totalidad la referida norma. El Banco Granahorrar, por su parte, es una sociedad de economía mixta del orden nacional con régimen de empresa industrial y comercial del estado, constituido como un banco comercial de conformidad con las disposiciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sometido a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, por lo cual el procedimiento establecido para la reliquidación y/o redenominación de los créditos de vivienda en la sentencia T-822 de 2003 no es aplicable al caso en estudio, toda vez que a dicha entidad financiera le es aplicable en su totalidad la ley 546 de 1999. Así entonces, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en las sentencias C-700 de 1999 y C-955 de 2000, las personas que se

consideren perjudicadas o amenazadas en sus derechos en relación con la reliquidación de la obligación de crédito y la modificación en las condiciones pactadas, pueden acudir ante los jueces competentes ante la jurisdicción ordinaria para dirimir todas las controversias que surjan al respecto; en ese orden de ideas la acción de tutela no es el mecanismo procedente para discutirlas. Por lo anterior, para la Sala es claro que la acción de tutela interpuesta es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 1° del Decreto 2591 de

1991. Las anteriores razones son suficientes para modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 68001-23-15-000-2004-1152-01(AC)

Actor: WILLIAM HERNÁNDEZ BATISTA Demandado: CORPORACIÓN GRANAHORRAR Y OTROS Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 25 de mayo de 2004, por medio de la cual se resolvió no amparar el derecho fundamental al debido proceso por falta de notificación del cambio del sistema de crédito UPAC a UVR dentro de la obligación hipotecaria a cargo del demandante y rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada en cuanto a las demás pretensiones.

ANTECEDENTES La demanda. El señor William Hernández Batista, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela interpuso demanda contra la Corporación Granahorrar, el Presidente de la República, la Superintendencia Bancaria, la Junta Directiva del Banco de la Republica y el Congreso de la República, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a una vivienda digna. Fundamenta las pretensiones en los siguientes hechos: 1.- Afirma, que tiene a cargo una obligación hipotecaria con la Corporación Granahorrar adquirida conforme a las normas que estructuraban el antiguo sistema UPAC, que la Corte Constitucional en el año de 1999 dictó las sentencias C-383, C-700 y C-747, a través de las cuales se determinó la exclusión de la DTF de la corrección monetaria de la UPAC, la prohibición de capitalización de intereses y la inexequibilidad del sistema UPAC; que ese mismo año el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 1º de la resolución No. 18 de 1995 que hacía referencia a que la corrección monetaria se fijara teniendo en cuenta la DTF en lugar del IPC. Así mismo, en diciembre de 1999, se expidió la ley 546 con nuevas disposiciones sobre los créditos de vivienda. 2.- Que las anteriores circunstancias llevaron a efectuar una reliquidación de la obligación a su cargo para adecuarlo a las nuevas disposiciones existentes y por tal razón la reliquidación de su crédito estaba sujeta a las normas del debido proceso establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-822 de 2003,

en la cual se determinó que el Fondo Nacional del Ahorro debía informar a sus deudores de vivienda todos y cada uno de los procedimientos de reliquidación de créditos de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del C.C.A. y por consiguiente se debía notificar al deudor la forma y condiciones de la reliquidación, pues la falta de información adecuada constituía una situación de indefensión y violaba el debido proceso; que el procedimiento para elaborar la reliquidación de los créditos se debía regir por lo establecido en los artículos 2 al 48 del C.C.A., dentro de los cuales en el artículo 44 se determinó el deber y forma de la notificación personal. 3.- Señala, que la entidad demandada no respeto ninguno de los pasos descritos por la Corte Constitucional para garantizar el debido proceso, pues las condiciones en que fue adquirido el crédito fueron modificadas unilateralmente sin contar con su consentimiento; que de conformidad con la ley 546 de 1999, la liquidación del crédito implicaba necesariamente la elaboración de un nuevo título aceptado por ambas partes libre y espontáneamente. 4.- Manifiesta, que el Presidente de la República y el Superintendente Bancario no han cumplido con la función de vigilancia y control de la actividad financiera, situaciones que vulneran su derecho al debido proceso y configuran una amenaza para su derecho a una vivienda digna, pues las condiciones impuestas por el banco lo dejan en imposibilidad de cumplir con su obligación crediticia. 5.- Que la Junta Directiva del Banco de la República no cumplió con la obligación a su cargo establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000

de fijar la tasa de interés más baja del mercado; que de acuerdo con el artículo 42 de la ley 546 de 1999, la entidad financiera debe devolver el título que soporta su operación de crédito al Gobierno, toda vez que la misma presenta una mora superior a 12 meses. (fls. 1 a 2) Actuación procesal. Por auto del 6 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó notificar a la Superintendencia Bancaria, al Banco de la República, al Congreso de la República, a la Presidencia de la República y al Banco Granahorrar concediéndoles el término de 2 días para contestar la demanda. (fl. 6 a 7) El Banco de la República, a través del Secretario de la Junta Directiva, contestó oportunamente la demanda y señaló que la acción de tutela instaurada no puede prosperar por tres razones principales: la primera, porque el derecho cuya violación se alega (derecho a la vivienda o a la propiedad) no es un derecho que revista en si mismo el carácter de derecho fundamental y por ende no es susceptible de amparo mediante la acción de tutela; que el derecho a la vivienda digna es un derecho de desarrollo progresivo y como tal no es de exigencia inmediata a través de la vía judicial, pues requieren para su efectividad un desarrollo legal; en segundo lugar, porque el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa, tanto o más eficaces que la tutela para la protección de sus intereses, toda vez que la pretensión del demandante se encuentra encaminada a que se ordene a la entidad financiera la reliquidación de su crédito,

la devolución de las sumas pagadas en exceso y la indemnización de perjuicios, entre otros, basado en un supuesto pago de lo no debido, hecho que no es susceptible de debatirse ante el juez constitucional sino a través de un proceso ordinario; en tercer lugar, porque la acción de tutela no procede para que una autoridad, en este caso el Banco de la República, deje de cumplir las funciones que la ley le asigna, salvo que las mismas sean contrarias a la Constitución; que el Banco de la República señaló en su calidad de autoridad monetaria y crediticia la tasa máxima de interés remuneratorio de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo y de proyectos de construcción de vivienda, teniendo en cuenta los lineamientos de la Corte Constitucional señalados en la Sentencia C-955/00, la resolución externa 14 de 2000 y la certificación expedida por la Superintendencia Bancaria para el efecto, tasa que es inferior a la menor tasa real que se cobra en las demás operaciones crediticias dentro de la actividad financiera; que el Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de octubre de 2001, revisó la constitucionalidad y legalidad de la resolución externa 14 de 2000 incluyendo el procedimiento seguido por la Junta para la determinación de los límites a las tasas de interés y estableció que los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 /00 fueron acatados por la Junta Directiva de Banco de la República. (fl.s 13 a 23) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante apoderada, contestó oportunamente la demanda solicitando se deniegue por

improcedente la acción de tutela, porque considera que el primer mandatario carece de competencia para pronunciarse sobre los hechos de la acción debido a la naturaleza contractual de la controversia, pues no obstante sus calidades constitucionales como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema autoridad administrativa, ello no lo obliga a ejercer en forma directa las funciones asignadas a los ministros y jefes de departamento administrativos; que además la acción de tutela requiere para su procedencia que no existan otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá ser probado siquiera sumariamente, que no es el caso. Señala que dentro del expediente no se demostró que exista una acción u omisión imputable a sus representados, ni prueba de la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales alegados por el demandante. (fls. 29 a 34) El Jefe de la División Jurídica del Congreso de la República en representación del Congreso de la República, contestó la demanda solicitando negar por improcedente la acción de tutela instaurada, toda vez que el Legislativo con la expedición de la ley 546 de 1999 cumplió con lo que le correspondía en materia de vivienda, pues a través de ella señaló los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación, creó instrumentos de ahorro destinados a dicha financiación y dictó medidas relacionadas con impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda; que dicha norma fue declarada exequible

por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, razón por la cual no ha vulnerado o amenazado los derechos invocados en la presente acción; que el demandante contaba con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar la protección reclamada, toda vez que podía acudir al procedimiento establecido en la ley 546 de 1999 para resolver el conflicto surgido en relación con su crédito hipotecario o, si por el contrario cursaba en su contra un proceso hipotecario, podía solicitar la reliquidación y conversión de su crédito a UVR. (fls 35 a 39) El Banco Granahorrar, contestó oportunamente la demanda, manifestando que es una sociedad de economía mixta del orden nacional con régimen de empresa industrial y comercial del estado vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituida como un banco comercial de conformidad con las disposiciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sometido al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, cuyos actos y contratos celebrados en desarrollo de su actividad social se rigen por normas del derecho privado de acuerdo con lo establecido en el decreto 663 de 1993 y el artículo 93 de la ley 489 de 1998; que por tal razón la pretensión del demandante en el sentido de que el tratamiento de la información respecto al tema de la reliquidación de créditos se encuentra regulada por la normatividad contencioso administrativa, es totalmente improcedente. Afirma, que cualquier medio es válido para informar o notificar al cliente sobre el valor de su reliquidación, como efectivamente en su oportunidad así lo realizó el banco; que llama la atención de la entidad el hecho de que el demandante

presente una reclamación sobre el desconocimiento de los efectos y validez de la reliquidación de su crédito casi cuatro años después y cuando se adelanta en su contra un proceso ejecutivo en relación con el crédito objeto de solicitud de amparo, el cual cursa en el Juzgado 9º Civil Municipal de Bucaramanga, dentro del cual el demandante goza de todas las garantías de contradicción y defensa para refutar la reliquidación objeto de la presente acción; que de conformidad con lo anterior la acción carece de los elementos de inmediatez y subsidiariedad establecidos en el decreto 2591 de 1991, para que la acción prospere, razón por la cual la acción se torna improcedente dado que el Banco Granahorrar ha demostrado que con su actuación no amenazó ni vulneró ningún derecho fundamental del demandante. Que no es posible acceder a la devolución del TES, pues el decreto 2739 de 2003 establece su improcedencia dada la existencia de un proceso judicial de cobro; sin embargo, en el evento en que la solicitud fuere admisible el demandante perdería su reliquidación. Que dentro de la operación de crédito de la que es titular el demandante se abonó la suma de $5.063.530 como resultado de la reliquidación efectuada con retroactividad al 1º de enero de 2004, con sus respetivos intereses, ajustando el sistema de cartera el valor liquidado por efectos de la UVR y el valor de los intereses liquidados sobre el monto de las cuotas canceladas. (fls. 42 a 50) Por su parte, la Superintendencia Bancaria contestó la demanda señalando que de los hechos y pretensiones de la misma se infiere que la Superintendencia

habría incumplido su función de vigilancia y control de la actividad financiera, frente a lo cual manifestó que, con el fin de aclarar las dudas presentadas al momento de entrar en vigencia la ley 546 de 1999 la entidad expidió instructivos contenidos en las resoluciones externas 007, 048, 068 y 085 de 2000 de obligatorio cumplimiento para las instituciones sometidas a su vigilancia y control, lo que denota el cumplimiento por parte de la Superintendencia de sus deberes frente al sector vigilado; que dentro de sus funciones no se encuentra la de estar atenta para que los TES sean devueltos al Gobierno Nacional, pues la normatividad relacionada con el tema sólo indica que la entidad debe verificar la información allegada por los establecimientos de crédito; que respecto a las condiciones en que se produjeron las reliquidaciones de créditos hipotecarios y la aplicación de alivios en el caso de Granahorrar la Superintendencia encontró que dicho establecimiento bancario no brindó respuestas completas y oportunas a algunas reclamaciones presentadas por los clientes, así como que actuó con falta de diligencia y sin la debida atención frente a sus deudores hipotecarios, por tal razón elevó pliego de cargos ante los cuales la entidad tampoco brindo respuestas satisfactorias procediendo en consecuencia a imponerle sanciones; que entre el 7 de mayo y el 15 de agosto de 2003 se realizó una inspección judicial al referido establecimiento bancario en el que se verificaron además de otros temas la aplicación de los alivios a los créditos de que trata la ley 546 de 1999; que si bien es cierto que a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha establecido que los créditos adquiridos para la compra de

vivienda bajo el sistema UPAC deben ser reliquidados por las entidades respectivas y pueden ser revisados, también lo es que dichos pronunciamientos señalan claramente que para la obtención de tal reliquidación, en caso de que no la hiciere la entidad crediticia, o en caso de controversia, debe intentarse ante los jueces ordinarios y por los procedimientos propios para ello. (fls. 58 a 67) Sentencia impugnada. Mediante sentencia del 25 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió no amparar el derecho fundamental al debido proceso por falta de notificación del sistema de crédito de UPAC a UVR de la obligación hipotecaria y rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada en cuanto a las demás pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones: Señala que en el presente caso aunque se trate de una sola acción, las pretensiones llevan a que se haga un pronunciamiento en forma independiente; que respecto al trámite de la notificación de la reliquidación del crédito por parte de la entidad demanda los argumentos expresados por el demandante en relación con el fallo de tutela T-822 de 2003 expedido por la Corte Constitucional no son aplicables al caso en estudio, pues existen diferencias fundamentales en la actuación, toda vez que en dicha providencia se estableció un trámite en relación con el Fondo Nacional del Ahorro, empresa industrial y comercial del estado a la cual no se le aplican la totalidad de los artículos de la ley 546 de 1999; que el cambio del sistema UPAC al sistema UVR y su consecuente forma de liquidación de los créditos hipotecarios opera por ministerio de la ley 546 de 1999, en la que

se establece que los pagares mediante los cuales se instrumentan las deudas cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos se entenderán en su equivalente en UVR, por tal razón no requieren el trámite de la notificación respecto de dicho cambio; que dentro del expediente no obra prueba sobre la existencia de abuso por parte de la entidad bancaria en relación con la reliquidación del crédito de vivienda, ni tampoco de la presentación de los recursos contra las reliquidaciones ante la Superintendencia Bancaria, razón por la cual esta pretensión tampoco esta llamada a prosperar; que las pretensiones encaminadas a lograr la reliquidación de la obligación y la modificación de las condiciones pactadas, son improcedentes, pues la misma Corte Constitucional en las sentencias C-700 de 1999 y C - 955 de 2000 reconoció la forma como se deben liquidar los créditos hipotecarios y estableció que las personas que estimen que con dichas reliquidaciones se les cause un daño patrimonial deben acudir a una acción judicial ante los jueces competentes, ratificando que la modificación que pudiere haber sufrido la relación contractual será objeto de controversia ante los jueces civiles o podrá efectuarse mediante excepción dentro de la ejecución que se inicie por el no pago del pagaré que contiene la obligación; finalmente, indica que como quiera que no se demostró ni siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio irremediable, la acción se torna improcedente, ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. (fls. 117 a 131) Impugnación. El demandante impugnó la anterior decisión, porque considera que la misma desconoce la jurisprudencia constitucional sobre el tema lo que constituye una

clara denegación de justicia; que el derecho de acceso y conservación de una vivienda digna tiene rango de protección constitucional consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política y que se radica en cabeza del Estado el deber de diseñar un sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo, correspondiéndole al Presidente de la República el deber constitucional de presentar un proyecto de ley que le permita tanto a los despojados de vivienda del sistema UPAC y los que están en este propósito de conseguir una vivienda digna acceder a ella. (fls. 140 a 141) CONSIDERACIONES La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política, tiene por finalidad proteger los derechos constitucionales fundamentales que se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los casos señalados por la ley. Se encuentra instituida como mecanismo especial y supletorio para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas y procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, o el mismo no sea eficaz para el caso concreto, con excepción de cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el demandante pretende que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a una vivienda digna y en consecuencia solicita se le ordene a la entidad financiera demandada efectuar la notificación de la reliquidación de su operación de crédito de conformidad con el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, requiriendo su consentimiento para cualquier modificación de las condiciones inicialmente pactadas; ordenar al

Presidente de la República que presente ante el Congreso una ley marco de vivienda que contemple la financiación en pesos colombianos y con una cuota fija; ordenar al Presidente y al Superintendente Bancario ejercer los controles pertinentes sobre los anteriores procedimientos; ordenar al Congreso que se convoque una comisión de seguimiento de la ley 546 de 1999 y ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República fijar la tasa de interés más baja del mercado para la financiación de créditos de vivienda. La presunta violación al debido proceso se basa en la omisión por parte del Banco Granahorrar de aplicar el procedimiento establecido en la sentencia T822 de 2003 de la Corte Constitucional a la reliquidación del crédito a cargo del demandante. Sobre el particular, cabe señalar que la sentencia referida fue dictada dentro de un proceso en acción de tutela instaurada contra el Fondo Nacional del Ahorro, entidad que si bien es una empresa industrial y comercial del estado de carácter financiero no puede catalogarse como un establecimiento bancario de conformidad con el artículo 1º de la ley 546 de 1999 y por ende no le es aplicable en su totalidad la referida norma. El Banco Granahorrar, por su parte, es una sociedad de economía mixta del orden nacional con régimen de empresa industrial y comercial del estado, constituido como un banco comercial de conformidad con las disposiciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sometido a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, por lo cual el procedimiento establecido para la reliquidación y/o redenominación de los créditos de vivienda

en la sentencia T-822 de 2003 no es aplicable al caso en estudio, toda vez que a dicha entidad financiera le es aplicable en su totalidad la ley 546 de 1999. Así entonces, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en las sentencias C700 de 1999 y C-955 de 2000, las personas que se consideren perjudicadas o amenazadas en sus derechos en relación con la reliquidación de la obligación de crédito y la modificación en las condiciones pactadas, pueden acudir ante los jueces competentes ante la jurisdicción ordinaria para dirimir todas las controversias que surjan al respecto; en ese orden de ideas la acción de tutela no es el mecanismo procedente para discutirlas. Por lo anterior, para la Sala es claro que la acción de tutela interpuesta es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991 norma que en efecto, establece: “ La acción de tutela no procede: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Ahora bien, excepcionalmente procede la acción de tutela aún existiendo otros medios de defensa judicial, cuando se genere un perjuicio irremediable para el demandante lo cual no ocurre en el presente asunto en la medida en que el demandante no acreditó las razones de urgencia, inminencia, gravedad e impostergabilidad de la protección exigidos por la jurisprudencia, como características de dicho perjuicio que autorizan la procedencia de la presente acción como mecanismo transitorio.1

Las anteriores razones son suficientes para modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICASE la sentencia de primera instancia en el sentido de RECHAZAR por improcedente la acción de tutela instaurada. NOTIFÍQUESE a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE al Tribunal de origen,

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN REINALDO CHAVARRO

BURITICA

Presidenta 1 Sentencia T-253/94, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo.

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA