CE-68001-23-15-000-2008-00712-01(1560-09)-2010

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES – Evolución jurisprudencial / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES – Acción de nulidad contra actos particulares. Procedencia / ACTO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Acción de nulidad. Improcedencia En efecto, la resolución mediante la cual se ordena el reconocimiento de una prestación pensional no corresponde a los actos administrativos de carácter particular que el legislador ha previsto expresamente como susceptibles de ser enjuiciados mediante el contencioso objetivo de nulidad, entre ellos, las actas de escrutinios de los jurados de votación art. 223 del C.C.A.; las cartas de naturaleza art. 221 del C.C.A.; los certificados de patentes art. 567 del C.Co y las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos art. 72 de la Ley 160 de 1994. En este mismo sentido, debe decirse que la citada Resolución No. No. 473 de 12 de diciembre de 2003 tampoco comporta un interés para la comunidad, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran numero de colombianos toda vez que, si bien los recursos con que se pagan las mesadas pensionales de la señora Rosalba Montañez Sánchez tienen la connotación de públicos esa circunstancia, per se, no comporta una incidencia trascendental en la economía nacional, así como tampoco afecta el desarrollo y bienestar socio económico de un gran número de colombianos. Una interpretación distinta, implicaría que cualquier acto administrativo de contenido particular, que lleve

implícito un contenido económico, como lo es la generalidad de este tipo de actos, sería susceptible de ser enjuiciado mediante el contencioso objetivo de nulidad lo cual, a juicio de la Sala, contraría lo dispuesto por la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en cuanto excepcionalmente ha admitido la posibilidad de demandar la nulidad de actos particulares mediante la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, debe decirse que la solicitud de nulidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, en el caso concreto, lleva implícita una pretensión litigiosa que se concreta en un eventual restablecimiento del derecho, representado en el cese de la obligación de la administración de pagarle a la señora Rosalba Montañez Sánchez la pensión de jubilación que viene percibiendo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diez (2010).

Radicación número: 68001-23-15-000-2008-00712-01(1560-09)

Actor: TIBERIO VILLAREAL RAMOS Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO - SANTANDER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 9 de marzo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se rechazó de plano la demanda formulada por el señor TIBERIO VILLAREAL RAMOS en contra del municipio de Rionegro, Santander.

ANTECEDENTES El señor Tiberio Villareal Ramos, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. y por intermedio de apoderado, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, mediante la cual el Alcalde municipal de Rionegro, Santander, le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Rosalba Montañez Sánchez, en su condición de ex trabajadora estatal. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 9 de marzo de 2009 rechazó de plano la demanda de simple nulidad presentada por el señor Tiberio Villareal Ramos en contra del municipio de Rionegro, Santander, con los siguientes argumentos (fls. 121 a 124, cuaderno No. 1): Sostuvo que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo consagra la acción de simple nulidad como el instrumento procesal idóneo para que cualquier persona pueda solicitar la nulidad de un acto administrativo de contendido general que estime vulnera o transgrede el ordenamiento jurídico. Precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de cuestionar la legalidad de actos administrativos de carácter particular, a través de la acción de simple nulidad, cuando la ley expresamente así lo prevea y, cuando éstos comporten un especial interés para la comunidad, en tanto se vean afectados los intereses económicos de la Nación. Manifestó que en el caso concreto, la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de

2003, por medio de la cual el Alcalde municipal de Rionegro, Santander, le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Rosalba Montañez Sánchez no reviste un especial interés para la comunidad de alcance y contenido nacional, con incidencia en el desarrollo social y económico del país. Concluyó que de acuerdo con las circunstancias antes anotadas debe rechazarse de plano la demanda incoada por el señor Tiberio Villareal Ramos en contra del municipio de Rionegro, Santander. EL RECURSO DE APELACION Solicita la parte actora que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la demanda con los siguientes argumentos (fls. 126 a 173): Sostiene que el Tribunal, al rechazar de plano la presente demanda, incurrió en una vía de hecho que vulnera los derechos fundamentales de los habitantes del municipio de Rionegro, Santander, al abstenerse de estudiar la legalidad de una decisión que claramente afecta el patrimonio del citado municipio. Invocó como precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la sentencia de 5 de octubre de 2006., Rad. 5622-02 la cual, a su juicio, no exige que un acto administrativo de carácter particular demandado en acción de simple nulidad deba tener una proyección e incidencia sobre la economía nacional. No obstante lo anterior, insistió en que, de los hechos expuestos en la demanda resulta evidente, no sólo que el reconocimiento de la pensión de jubilación a la señora Rosalba Montañez Sánchez se contrapone a las normas que regulan este

tipo prestaciones, sino también, que el pago efectivo de las mesadas pensionales constituye un detrimento patrimonial para el municipio de Rionegro, Santander y, la Nación. Transcribió la parte considerativa de la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, mediante la cual la Corte Constitucional declaró, condicionalmente, exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo señalando que, la acción de simple nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión se contrae exclusivamente al control de legalidad en abstracto de los actos de contenido particular acusados. Finalmente solicitó, que de acuerdo con las anteriores consideraciones se revoque el auto de 9 de marzo de 2009 y, en su lugar, se admita la presente demanda ordenando la suspensión provisional de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, proferida por el Alcalde municipal de Rionegro, Santander. CONSIDERACIONES Competencia Con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 el legislador introdujo varias modificaciones al Código Contencioso Administrativo, artículo 146 A, entre ellas, que las decisiones interlocutorias de todo proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serían adoptadas por el magistrado ponente, exceptuando a las que se refieren los numerales 1, 2 y 3 del artículo 181 del C.C.A. No obstante lo anterior, observa la Sala que el problema jurídico que ocupa su atención gira entorno al rechazo de la demanda interpuesta por el señor Tiberio Villareal Ramos razón por la cual, el presente asunto corresponde a los

exceptuados por el artículo 146 A del CCA, y en consecuencia de conocimiento de esta Sala. Problema jurídico El asunto que se discute se contrae a definir si mediante la acción de simple nulidad resulta procedente estudiar la legalidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, mediante la cual el Alcalde municipal de Rionegro, Santander, le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Rosalba Montañez Sánchez, acto de contenido particular y concreto. Marco conceptual Evolución jurisprudencial de la teoría de los motivos y finalidades A partir del 1959 la jurisprudencia de esta Corporación introdujo una modificación referente a la procedibilidad de las acciones de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho al considerar, en ese momento, que el criterio del legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción era el de la preexistencia del derecho. Así se expresó en esa oportunidad1: “La razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción … la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley ‘restablecimiento del derecho’, no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole patrimonial.” .

Posteriormente, el 10 de agosto de 1961, esta Corporación aborda nuevamente el tema con ponencia del Magistrado Carlos Gustavo Arrieta Alandete precisando, en aquella oportunidad, que son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En efecto, señaló que: “los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores y que su finalidad es las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.”. El 8 de agosto de 19722, con ponencia del Magistrado Humberto Mora Osejo se introdujo el argumento de la “pretensión litigiosa” mediante el cual, se reiteró y precisó la teoría de los motivos y finalidades bajo el supuesto de que, las acciones de nulidad y plena jurisdicción gozan de características particulares que las hacen distintas. Se sostuvo, en aquella ocasión, que la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, no obstante ello, si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, se estaría en 1 Sentencia de 1 de diciembre de 1959, Tomo LXII, Anales del Consejo de Estado. 2 Anales, Tomo LXXXIII, Números 435-436, Págs. 372 a 381.

presencia de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El 29 de octubre de 1996, la Sala Plena de la Corporación en sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, precisó que, además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando: “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.”. Por su parte, la Corte Constitucional mediante sentencia C426 de 29 de mayo de 2002 declaró la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo bajo el entendido, de que la acción de simple nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto. La Corte sostuvo que la procedencia de la acción de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho no está determinada por el contenido del acto administrativo demandado, ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, pues: “La promoción o iniciación

del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos.”. Así las cosas, concluyó la Corte que si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción era la de sólo impugnar la legalidad del acto administrativo, no existía razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia. En consideración al pronunciamiento de constitucionalidad condicionada antes citado, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 4 de marzo de 2003. M.P. Manuel Santiago Urrueta Ayola reiteró, que la teoría de los motivos y finalidades permite mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad el estudio de la legalidad de actos administrativos de carácter particular, únicamente en los casos previstos en la ley, y cuando el acto administrativo acusado comporte un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando: “se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.”. Cabe señalar que, con posterioridad a este último pronunciamiento, la Corporación, ha venido reiterando la teoría antes expuesta. Al respeto, es oportuno traer a colación lo expresado en la sentencia de 8 de marzo de 2005 Rad.

2001-00145-01 IJ, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “En cuanto a que no obstante que se esté en presencia de actos creadores de situaciones jurídicas individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto.”. En este mismo sentido, el Despacho que sustancia la presente causa mediante sentencia de 22 de mayo de 2008 precisó que “De conformidad con la Teoría de los Motivos y Finalidades, sostenida por esta Corporación, no es la naturaleza del acto que se demanda el que determina el tipo de acción incoada sino los objetivos y las consecuencias que de ella se derivan, las que finalmente estructuran la clase de acción propuesta. La acción objetiva de nulidad tiene como finalidad única la de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta y la subjetiva de nulidad y restablecimiento, adicional a lo anterior, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño.”. Del caso concreto Observa la Sala, que en el caso concreto, en ejercicio de la acción de simple nulidad, el demandante solicitó ante el Tribunal Administrativo de Santander la nulidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003 acto mediante el cual, el Alcalde municipal de Rionegro, Santander le reconoció a la señora Rosalba Montañez Sánchez una pensión de jubilación. La parte actora sustentó su pretensión de nulidad en el supuesto detrimento

patrimonial que ha venido experimentado el municipio de Rionegro, Santander, con el reconocimiento a la señora Rosalba Montañez Sánchez de la citada prestación pensional. El Tribunal Administrativo de Santander al decidir sobre la admisibilidad de la presente demanda decidió rechazarla de plano, con el argumento de que la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, no cumple con los presupuestos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para admitir la posibilidad de enjuiciar un acto administrativo de carácter particular mediante la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Descendiendo al caso concreto observa la Sala que, como quedó visto en el acápite denominado evolución jurisprudencial de la teoría de los motivos y finalidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la posibilidad de que la acción de simple nulidad proceda en contra de los actos de carácter particular, en los casos previstos por el legislador; en los eventos en que el acto de carácter particular, del cual se pretende la nulidad, comporte un especial interés para la comunidad y, cuando no se esté en presencia de una pretensión litigiosa. Bajo estos supuestos, se advierte que la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003 por medio de la cual, el Alcalde municipal de Rionegro, Santander le reconoció a la señora Rosalba Montañez Sánchez una pensión de jubilación, es un acto de contenido particular, que definió su situación particular y concreta, en relación con el reconocimiento y pago de una prestación pensional.

Sin embargo, la Sala comparte los argumentos expuestos por el Tribunal cuando señala que la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, pese a ser un acto de contenido particular, no es susceptible de ser enjuiciado mediante la acción de simple nulidad en la medida que no cumple con ninguno de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación para tal fin. En efecto, la resolución mediante la cual se ordena el reconocimiento de una prestación pensional no corresponde a los actos administrativos de carácter particular que el legislador ha previsto expresamente como susceptibles de ser enjuiciados mediante el contencioso objetivo de nulidad, entre ellos, las actas de escrutinios de los jurados de votación art. 223 del C.C.A.; las cartas de naturaleza art. 221 del C.C.A.; los certificados de patentes art. 567 del C.Co y las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos art. 72 de la Ley 160 de 1994. En este mismo sentido, debe decirse que la citada Resolución No. No. 473 de 12 de diciembre de 2003 tampoco comporta un interés para la comunidad, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran numero de colombianos toda vez que, si bien los recursos con que se pagan las mesadas pensionales de la señora Rosalba Montañez Sánchez tienen la connotación de públicos esa circunstancia, per se, no comporta una incidencia trascendental en la economía nacional, así como tampoco afecta el desarrollo y bienestar socio económico de un gran número de colombianos. Una interpretación distinta, implicaría que cualquier acto administrativo de

contenido particular, que lleve implícito un contenido económico, como lo es la generalidad de este tipo de actos, sería susceptible de ser enjuiciado mediante el contencioso objetivo de nulidad lo cual, a juicio de la Sala, contraría lo dispuesto por la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en cuanto excepcionalmente ha admitido la posibilidad de demandar la nulidad de actos particulares mediante la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, debe decirse que la solicitud de nulidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, en el caso concreto, lleva implícita una pretensión litigiosa que se concreta en un eventual restablecimiento del derecho, representado en el cese de la obligación de la administración de pagarle a la señora Rosalba Montañez Sánchez la pensión de jubilación que viene percibiendo. En consecuencia, aún cuando el demandante afirma que con la presente acción de simple nulidad persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico, resulta evidente para la Sala que la nulidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003, devendría automáticamente el restablecimiento del derecho a favor de un tercero, en este caso, la administración. De otra parte, en relación con la sentencia de 5 de octubre de 2006. Rad. 5622-02, debe decirse que no es cierto, como lo sostiene el actor en el recurso de apelación, que en los eventos en que un tercero solicite la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, mediante la acción de simple nulidad, no es

necesario verificar su incidencia y trascendencia sobre el desarrollo y bienestar socio económico nacional toda vez que, en esa oportunidad, la Sala reiteró el criterio expuesto en la sentencia de 29 de octubre de 1996 con ponencia del Consejero Daniel Suárez Hernandez, el cual exige la incidencia y trascendencia antes anotada. Así se observa en la citada providencia: “ Frente a la viabilidad de incoar la acción de simple nulidad para juzgar actos de carácter particular que creen, modifiquen o extingan derechos subjetivos, esta Corporación ha aceptado controvertir su legalidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico...” o “...cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario ... con incidencia trascendental ... e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos...”. En autos, ni la comisión ni el traslado del actor a otros centros educativos en la misma ciudad de Pasto, tienen la connotación arriba indicada, es decir, ser de interés general para la comunidad, bien sea por afectar el orden público, social o económico (menos, de manera grave y evidente) o, por estar de por medio un interés colectivo o comunitario con proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. Así las cosas, no es procedente controvertir los actos acusados por la vía de simple nulidad sino de la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho.”. Así mismo, en lo que respecta a la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, la cual invoca la parte actora en el recurso de apelación, estima la Sala que esta Corporación, en sentencia de 4 de marzo de 2003, M.P., Manuel Santiago Urrueta sostuvo, que dicha providencia desconoce la posición del Consejo de Estado en lo que se refiere a la procedibilidad de la acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que en el caso concreto la Sala dará aplicación a la línea jurisprudencial, antes descrita, y adoptada por esta Corporación en su Sala Plena. Bajo estos supuestos, concluye la Sala que, en el caso concreto, no es posible estudiar la legalidad de la Resolución No. 473 de 12 de diciembre de 2003 dado que, como quedó visto, no concurre ninguno de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación para que proceda la acción de simple nulidad frente actos administrativos de carácter particular. Por lo anterior, la Sala confirmará el auto de 9 de marzo de 2009 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano la demanda formulada por el señor TIBERIO VILLAREAL RAMOS en contra del municipio de Rionegro, Santander. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, RESUELVE: CONFÍRMASE, el auto de 9 de marzo de 2009, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano la demanda formulada por el señor TIBERIO VILLAREAL RAMOS en contra del municipio de Rionegro, Santander.

Cópiese, Notifíquese, Devuélvase al Tribunal de Origen y Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ