CE-68001-23-31-000-1999-02544-01(18244)-2011

NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL APLICABLE – Se debe distinguir entre las irregularidades de tipo material y las formales / IRREGULARIDADES DE TIPO MATERIAL – Concepto / VICIOS DE FORMA – Alcance / FACULTAD POTESTATIVA – Debe valorarse conforme a la normativa vigente En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que para determinar la normatividad constitucional aplicable, se debe distinguir entre las irregularidades de tipo material, es decir las relativas al contenido de las normas; y las formales, que se refieren a los procedimientos previstos para la expedición de las mismas. Respecto de las materiales indicó que la vigencia de la Constitución Política de 1991 no trajo consigo la derogación en bloque de la legislación preexistente. No obstante, ésta puede ser acusada por contrariar los nuevos preceptos superiores, dada su inconstitucionalidad sobreviniente. En lo que respecta al estudio de los vicios de forma, precisó que la valoración del ejercicio de una competencia debe hacerse mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, y no con las normas que trae el nuevo régimen constitucional, ya que éstas solamente gobiernan las situaciones que tienen lugar después de iniciada su vigencia. En ese orden de ideas, la facultad para crear, adoptar e imponer los tributos debe ser estudiada tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio, dado que al constituir éstos su fuente de validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO

MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 2 (Anulado) / ACUERDO 034

DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAARTICULO 3 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 4 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAPARÁGRAFO 2 DEL ARTICULO 5 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 6 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 7 (Anulado) ACCION DE SIMPLE NULIDAD – Requisitos de la demanda. Derecho de acceso a la administración de justicia y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal / NORMAS DEMANDADAS – La cita errónea de éstas no es causal para desestimar el cargo de nulidad Para la Sala, el interesado en obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo particular asume la carga de presentar una demanda en la que le brinde al juez los elementos necesarios para que realice una confrontación de legalidad entre el acto acusado y la normatividad aplicable. Los requisitos formales del ejercicio del derecho de acción, señalados en el artículo 137 del C.C.A., deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protegen derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. De esta

manera, los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo de la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem. A ese respecto, se encuentra que si bien el actor y el apelante invocaron como normas violadas las contenidas en la Constitución Política de 1991, este solo hecho no enerva la actuación desplegada por el demandante ni impide al fallador pronunciarse al respecto, más aún cuando de una lectura integral de la demanda y de la apelación se verifica claramente que la finalidad de la misma es la declaratoria de nulidad de las normas demandadas por cuanto fueron expedidas sin autorización legal. Además, la indebida transcripción de normas no impide el cotejo normativo que se debe realizar en el juicio de legalidad, por cuanto tanto en la Constitución derogada, como en la vigente, se conserva, en su esencia, el mismo ordenamiento en materia de autorizaciones para la imposición de tributos por parte de las entidades territoriales. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, no puede conducir a desestimar un cargo de nulidad. Ese es el criterio que mejor realiza los principios de primacía del

derecho sustancial sobre las formas, y los derechos de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la interposición de acciones públicas en defensa de la constitución y de la ley (artículos 29, 40 numeral 6º, 228 y 229 de la Constitución).

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

137

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 2 (Anulado) / ACUERDO 034

DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAARTICULO 3 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 4 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAPARÁGRAFO 2 DEL ARTICULO 5 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 6 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 7 (Anulado) IMPUESTO DE PESAS Y MEDIDAS – Los concejos municipales no tienen facultad para establecerlo / CONCEJOS MUNICIPALES – No tienen facultada para establecer el impuesto de pesas y medidas. Concejo de Floridablanca /

PROPIETARIOS DE CONTADORES O MEDIDORES DE LUZ, AGUA, GAS NATURAL Y APARATOS TELEFONICOS – No están gravados con el impuesto de pesas y medidas. Fata de competencia del concejo municipal de Floridablanca Por lo anterior, se reitera, en lo pertinente, lo resuelto en la sentencia de fecha 18 de agosto de 2011, cuyas consideraciones se hacen extensivas a las demás normas demandadas en este proceso, como el parágrafo 2º del artículo 5º del Acuerdo No. 34 de 1985, respecto del que se configura la misma nulidad por falta de competencia decretada en dicha providencia. En ese orden de ideas, el Concejo Municipal de Floridablanca no se encontraba autorizado para imponer el impuesto a los propietarios de contadores o medidores de luz, agua, gas natural y aparatos telefónicos; por tanto, en atención al principio de legalidad, los actos acusados no podían reglamentar dicho impuesto.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la nulidad del de los artículos 2, 3 y 4, del parágrafo 1 del artículo 5, y de los artículos 6 y 7 del Acuerdo 34 de 1985, se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 18 de agosto de 2011, Rad. 17959, C.P. William Giraldo Giraldo NORMA DEMANDADA: ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 2 (Anulado) / ACUERDO 034

DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAARTICULO 3 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 4 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCAPARÁGRAFO 2 DEL ARTICULO 5 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 6 (Anulado) / ACUERDO 034 DE 1985 (29 de enero) CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA - ARTICULO 7 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D. C., primero (1) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-1999-02544-01(18244)

Actor: DILMAR ORTIZ JOYA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante del demandante, contra la sentencia del 28 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda.

1. DEMANDA El ciudadano Dilmar Ortiz Joya, actuando en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de los artículos 2º, 3º, 4º, el parágrafo

2º del artículo 5º, y los artículos 6º y 7º del Acuerdo No. 034 de 19851, proferido por el Concejo Municipal de Floridablanca, cuyo texto es el siguiente: “Acuerdo No. 34 de 1985 (ENERO 29) “Por el cual se adiciona un acuerdo y se reglamenta un impuesto a los propietarios de contadores o medidores de luz, agua, gas natural, aparatos telefónicos etc” 1 Fl 26. Subsanación de la demanda. El Concejo Municipal de Floridablanca en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el artículo 197 de la Constitución Nacional y la Ley 4ª de 1913, y; CONSIDERANDO: a.- Que en la jurisdicción de Floridablanca la mayoría de sus habitantes gozan de los servicios de luz, agua, gas natural, teléfono, etc. b.-Que la mayoría de los usuarios de estos servicios, tienen instalados contadores o medidores para cuantificar el valor del consumo por período de tiempo. c.- Que se hace necesario cobrar una tarifa por la utilización de contadores o medidores y líneas telefónicas, en beneficio del Mpio y con el fin de atender obras de infraestructuras mínimas necesarias. d.- Que en la actualidad el Municipio de Floridablanca adeuda a la Electrificadora de Santander, Acueducto de Bucaramanga, y Empresa de Teléfonos de Bucaramanga, millones de pesos por concepto de servicios prestados a diferentes planteles educativos y locales de propiedad Municipal sin que haya presupuesto suficiente para saldar la mencionada deuda. e.- Que se hace necesario buscar fuentes de financiación y sostenimiento

para los servicios públicos de agua, luz, etc. A fin de prestar un mejor, oportuno y eficiente servicio a la comunidad. f.- Que en el presupuesto de rentas para 1985 (Acuerdo 011 de Dic. 10 de 1984) en el numeral 19, se creó el ingreso de impuestos por concepto de contadores, medidores, de agua, gas.

ACUERDA: (…) Art. 2º: Reglaméntese el impuesto de Dos ($2.00) pesos mensuales de que trata el numeral 19 del Acuerdo No. 011 de Diciembre de 1984, como la cantidad que deberá pagar los usuarios dentro de la jurisdicción de Floridablanca, por cada uno de los contadores, medidores de luz, agua, gas natural o líneas telefónicas ya instaladas o que en los sucesivo se instalen.

Art. 3º: El impuesto de Dos (2.00) pesos mensuales por cada medidor, o contador de agua, luz, gas natural, o líneas telefónicas de que trata el artículo 2º del presente Acuerdo, se cobrarán al usuario de estos servicios. Art. 4º: Solicítese la colaboración de las empresas que prestan los servicios de luz, agua, gas natural y teléfonos, para que en el mismo recibo donde facturan los servicios antes mencionados, cobren también el impuesto de Dos ($2.00) pesos, por contador, medidor, o línea telefónica, a cada uno de los usuarios de estos servicios dentro de la jurisdicción. Art. 5º: (…) Parágrafo 2º. Los dineros recaudados por las distribuidoras de Gas Natural, por concepto del impuesto de Dos ($2.oo) pesos por medidor, deberán ser

girados a la Tesorería Municipal de Floridablanca, dentro del mes siguiente al que se hizo el recaudo. Art. 6º. Autorizase al Alcalde de Floridablanca, quién a su vez podrá delegar funciones, para gestionar el cobro, verificar ante las empresas: Electrificadora de Santander, Acueducto Metropolitano, Distribuidoras de Gas Natural y Empresas de Teléfonos, el cumplimiento del presente acuerdo. Art. 7º. El presente acuerdo rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Dado en Floridablanca a los 29 días del mes de Enero de 1985.” Estimó como violados los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 114, 150 numeral 12, 311, 313 y 338 de la Constitución Política, 32 de la Ley 136 de 1994, 24 numeral 1º de la Ley 142 de 1994, 2º y 38 numeral 1º del Decreto Ley 1421 de 1993, 1º del Decreto 850 de 1965, 84, 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y el Decreto Legislativo 1056 de 1953. Señaló que el artículo 338 de la Constitución Política reitera el principio fundamental del Estado Social de Derecho denominado “de legalidad de los tributos”, el cual, de manera general, supone que no puede existir tributación que no sea decretada por los órganos de representación popular. Advirtió que el término “contribuciones”, utilizado en el mencionado artículo, refiere de manera general a todos los tributos, según la interpretación de la Corte

Constitucional en las sentencias C-040 de 1993 y C-430 de 1995. Indicó que la Constitución Política les atribuye, exclusivamente, a los órganos de representación popular la facultad de imponer exacciones patrimoniales sobre los particulares a favor del fisco, y aclaró que, en todo caso, la facultad impositiva de los entes territoriales no es autónoma sino sometida en todo a lo que la ley disponga, según interpretación reiterada de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sentencia del 6 de junio de 1997, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos. Afirmó que, de conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política, es una función del municipio promover el mejoramiento social y cultural de los habitantes. Por tanto, gravar la prestación de los servicios públicos, bajo el pretexto de que son de dominio de la Nación, no sólo afecta la capacidad económica de los usuarios sino que también les restringe acceder a los mismos. Consideró que, para la Constitución Política, la creación de los impuestos es una función netamente legislativa y, como tal, adscrita al Congreso de la República, por ende, éste es el único órgano constitucionalmente autorizado para crear tributos. Sostuvo que los Concejos Municipales sólo pueden aplicar los impuestos municipales mediante actos administrativos, los cuales deben estar ajustados a la Ley, es decir, de acuerdo con la creación que de los mismos ha realizado el órgano legislativo, por mandato constitucional. Afirmó que ninguna ley ha creado el impuesto a contadores y medidores de luz, agua y gas, y, mucho menos, ha autorizado a los Concejos Municipales para su

creación e imposición. Manifestó que el Acuerdo No. 34 de 1985 pretende gravar el servicio público de gas, no obstante que el artículo 1º del Decreto 850 de 1965 prohibió que los departamentos y municipios establecieran impuestos sobre el petróleo o cualquiera de sus derivados, incluyendo el gas como producto natural o como resultado de la destilación del petróleo. Que el artículo 1º de la Ley 136 de 1994 define al municipio como aquella entidad territorial fundamental de la división política administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la Ley, y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio. Indicó que el artículo 32 de la referida ley consagra las atribuciones del órgano administrativo municipal, entre otras, la de establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones impuestos o sobretasas, pero de conformidad con la ley. Consideró que al tenor del artículo 28 del Código Civil, la expresión establecer se debe entender en su sentido natural y obvio, esto es, como aquella facultad del concejo municipal derivada de la ley. Adujo que el artículo 24 de la Ley 142 de 1994 prohíbe que los departamentos y municipios graven a las empresas de servicios públicos domiciliarios con impuestos que no sean aplicables a otros contribuyentes industriales y comerciales, situación que fue desconocida por el acto demandado, dado que no establece un régimen impositivo generalizado para quienes cumplen funciones industriales y comerciales, sino para un sector específico, esto es, para quienes van a utilizar el subsuelo para colocar redes de servicios públicos.

1. OPOSICIÓN El municipio de Floridablanca no contestó la demanda2.
2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 28 de febrero de 2008, denegó las súplicas de la demanda: Precisó que el Acuerdo No. 34 de 1985, expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca, es un acto administrativo creado bajo la vigencia de la Constitución de 1886. Por tanto, en virtud del principio de irretroactividad de la ley, se imposibilita la aplicación de los fundamentos constitucionales y legales invocados por el actor.

Manifestó que en la sentencia C-465 de 1992 la Corte Constitucional indicó que cuando se trata del ejercicio de una facultad atribuida por la Constitución Política 2 Fl 47 c.p. de 1886, las acusaciones que se imputan a los preceptos en cuanto a la irregularidad e invalidez, deben estudiarse bajo la óptica y normativa allí contenida. Consideró que no es procedente efectuar una comparación de los actos acusados con la actual Constitución ni con la del año 1886, teniendo en cuenta que para la impugnación de los actos administrativos la demanda debe cumplir el requisito legal de determinar las normas violadas y el concepto de la violación, lo que aquí no ha ocurrido, sin que pueda el juez suplir sus deficiencias. Adujo que el Consejo de Estado ha señalado que al pretenderse la nulidad de un acto administrativo, es necesario citar las normas que el actor estima como vulneradas, por cuanto éstas son fundamento de sus pretensiones y le enmarcan

la decisión al fallador. Señaló que sólo es procedente el estudio de la violación del artículo 16 del Decreto 1056 de 1993, reglamentado por el artículo 1º del Decreto 850 de 1965. Sostuvo que del cotejo y análisis de los artículos mencionados con las normas demandadas, no se evidencia la transgresión a que hace referencia el demandante, toda vez que los acuerdos reglamentan un impuesto sobre los contadores y medidores de servicios públicos, que deberá ser pagado por los usuarios de los mismos, y que tiene como fundamento el presupuesto de rentas para el año 1985.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN El coadyuvante3 impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Señaló que si bien existe el principio de irretroactividad de la ley, dicho concepto es diferente a suponer que existe una irretroactividad de la Constitución Política.

Observó que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, se generó una variación en cuanto a la concepción del Estado, y por tanto, las instituciones del Estado, los particulares y normas jurídicas deben adaptarse al nuevo modelo. Que pretender estudiar la legalidad de una norma comparándola con una Constitución Política que no se encuentra vigente, sería tanto como pretender que la del año 1886 aún rigiese. Consideró que si bien la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política no implica una derogatoria total de la legislación anterior, el examen de legalidad al que deben ser sometidas las leyes o normas preconstitucionales es, precisamente, la comparación y apego con la norma superior vigente y, por ende,

al nuevo modelo de Estado recogido por el constituyente en representación del pueblo. Adujo que en el presente caso es procedente la excepción de inconstitucionalidad en consideración a que las normas acusadas contrarían mandatos de la Constitución Política de 1991. 3 Mediante auto de 20 de octubre de 2008, se admite el recurso reconociendo la calidad de coadyuvante de la señora Silvia Isabel Quiroz Morantes. Que por las anteriores razones y las expuestas a lo largo del proceso, se debe revocar la sentencia de primera instancia.

1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Municipio de Floridablanca, el demandante y el coadyuvante no presentaron alegatos de conclusión.

El Ministerio Público no rindió concepto.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante de la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las súplicas de la demanda.

En el sub examine se discute la facultad constitucional y legal del Concejo Municipal de Floridablanca para establecer el impuesto de pesas y medidas, y si este gravamen desconoce las prohibiciones contenidas en el artículo 16 del Código de Petróleos y en el artículo 24 de la Ley 142 de 1994. El Tribunal sostuvo que las normas demandadas fueron creadas bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y que, por tanto, era improcedente una comparación de los actos acusados con las normas invocadas como violadas, contenidas en la Constitución Política de 1991.

Para el apelante, la entrada en vigencia de una nueva Constitución no implica la derogatoria total de la legislación anterior, pero sí conlleva que el examen de legalidad se realice frente a la norma superior vigente. Así las cosas, en cuanto al estudio de legalidad de las disposiciones expedidas antes de la Constitución de 1991, la Corte Constitucional indicó en la sentencia C416 de 1992: “En cuanto a la normatividad constitucional con la cual habrán de confrontarse las disposiciones impugnadas, debe procederse de acuerdo con las siguientes distinciones: Desde el punto de vista material, es decir, en lo que se relaciona con el contenido de las normas objeto de examen -por aspectos diferentes al del posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidasinteresa definir si ellas se ajustan o no a las prescripciones de la Constitución vigente al momento de proferir el fallo. Esa Constitución, por lo que atañe a esta demanda, no es otra que la Carta Política de 1991, cuyo artículo 380 dispuso la derogatoria de la Carta de 1886 y sus reformas. Instaurado y en vigencia el nuevo estatuto constitucional, no pueden coexistir con él normas legales ni de otro orden que lo contraríen. En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto

formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio”. (Subrayado y negrillas fuera de texto) A su vez, en la sentencia C-465 de 1992, explicó: “Coincide así la Corporación con el señor Procurador General de la Nación en prohijar la tesis que la Corte Suprema de Justicia -Sala Plenaconsignó en la Sentencia No. 87 de Julio 25 de 1991 (M.P. Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo), al pronunciarse por primera vez sobre esta materia con ocasión de demanda que, por haber sido intentada bajo la Carta de 1886 y tener que decidirse bajo la regencia de la Constitución de 1991, planteaba similar indagación. Sus razonamientos en lo pertinente se reproducen como quiera que son enteramente aplicables a la cuestión preliminar que en el caso presente se plantea.

Díjose entonces: "...La valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión,

dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente. Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración, plasmados en los conocidos aforismos "locus regit actum" y "tempus regit actum". En otras palabras, la nueva ley sobre competencia y forma regirá "ex nunc," no "ex tunc". Así que en este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad... Por otra parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo. Piénsese, por ejemplo, en lo que implicaría para el país la desaparición, de un momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos -como han sidoen desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es fruto de esta clase de facultades, no utilizables

tampoco a partir de la Constitución de 1991 para decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado. "..."(Subrayado y negrillas fuera de texto) En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada4 que para determinar la normatividad constitucional aplicable, se debe distinguir entre las irregularidades de tipo material, es decir las relativas al contenido de las normas; y las formales, que se refieren a los procedimientos previstos para la expedición de las mismas. Respecto de las materiales indicó que la vigencia de la Constitución Política de 1991 no trajo consigo la derogación en bloque de la legislación preexistente. No obstante, ésta puede ser acusada por contrariar los nuevos preceptos superiores, dada su inconstitucionalidad sobreviniente. En lo que respecta al estudio de los vicios de forma, precisó que la valoración del ejercicio de una competencia debe hacerse mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, y no con las normas que trae el nuevo régimen constitucional, ya que éstas solamente gobiernan las situaciones que tienen lugar después de iniciada su vigencia. En ese orden de ideas, la facultad para crear, adoptar e imponer los tributos debe ser estudiada tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio, dado que al constituir éstos su fuente de validez, son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Para el Tribunal la invocación de normas de la Constitución Política de 1991, entraña una irregularidad de tal entidad, que incumple el requisito de determinar

las normas violadas y el concepto de la violación en la demanda. No obstante tal circunstancia, el apelante insiste en la nulidad de los actos acusados. Para la Sala, el interesado en obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo particular asume la carga de presentar una demanda en la que le brinde al juez los elementos necesarios para que realice una confrontación de legalidad entre el acto acusado y la normatividad aplicable. En tal sentido el artículo 137 del C.C.A., dispone: 4 Sentencia C-221 de 1992. (…)No obstante, el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la de 1991, y no con base en textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. En efecto, tratándose de un punto de fondo, como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma -como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. Este pronunciamiento se reitera en las sentencias C-416, C-147, C-434, C-435 y C-465 de 1992 “Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al Tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes;

2. Lo que se demanda;

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento a la acción;

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación;

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer;

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) Estos requisitos formales del ejercicio del derecho de acción, deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protegen derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. De esta manera, los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo de la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento.

No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem. A ese respecto, se encuentra que si bien el actor y el apelante invocaron como normas violadas las contenidas en la Constitución Política de 1991, este solo hecho no enerva la actuación desplegada por el demandante ni impide al fallador pronunciarse al respecto, más aún cuando de una lectura int