CE-68001-23-31-000-2000-00767-01(AP)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato en acción popular / INCUMPLIMIENTO AL FALLO DE LA ACCIÓN POPULAR - Que ordenó la reubicación de la totalidad de las viviendas ubicadas en el barrio Villa Rosa por encontrarse en riesgo de colapso / INCIDENTE DE DESACATO - Confirma sanción y modifica la providencia consultada en el sentido de declarar en desacato al alcalde de Bucaramanga y a la directora del Invisbu [H]asta la fecha en que el Tribunal profirió el auto consultado, de las pruebas obrantes en el expediente se pudo constatar que, por un lado, solo se habían reubicado 20 de las 23 viviendas ordenadas en el numeral tercero del fallo de acción popular y, por el otro, que respecto de la orden dada en el numeral 4, relativa a la reubicación de la totalidad de la comunidad, no existía documentación que lograra establecer que se había acatado dicha orden por parte de las entidades accionadas, razón por la que su decisión de declarar el incumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2011 proferida dentro de la acción popular radicada bajo el nro. 2000-00767-00, se encuentra ajustada a derecho. No obstante, en relación con la sanción impuesta, la Sala advierte que habida cuenta que el Municipio de Bucaramanga estuvo mal representado al interior del presente trámite incidental, como se explicó en la cuestión previa de esta providencia y debido a que la nulidad quedo saneada, la obligación del cumplimiento de la orden dictada por el Tribunal a dicho Municipio, debe recaer sobre el señor [R.H.S.], en

su condición de Alcalde del ente territorial. (…). [S]i bien las entidades accionadas no han sido totalmente negligentes frente al cumplimiento de las órdenes impartidas por el Juez popular en la sentencia de 22 de mayo de 2001, pues se realizaron las gestiones para la reubicación de las 23 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encontraban en riesgo de colapso inminente, en cumplimiento del numeral 3 de dicha providencia, lo cierto es que una de las órdenes, esto es, la dispuesta en el numeral 4, también consistía en la reubicación de la totalidad de viviendas que se encontraran en riesgo de colapso a corto y mediano plazo de dicha comunidad, de las que hace parte la incidentante, la cual hasta el momento no ha sido acreditada como cumplida. Asimismo, se observa que después de 16 años de haberse proferido la sentencia objeto del presente incidente, hasta la fecha no se ha acreditado la ejecución de ningún proyecto que dé solución total y definitiva a la problemática planteada en la acción popular de la referencia, pues aún faltan por reubicar viviendas que se encuentran en riesgo del colapso, como es el caso de la actora, tal y como quedó demostrado en las pruebas obrantes en el expediente, lo cual conlleva a confirmar la decisión consultada en lo que a este aspecto se refiere.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 133 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 135 INCISO 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO

137 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 34 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos que deben cumplirse para imponer la sanción en un incidente de desacato, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2005, exp. 2000-3508 y sentencia de 10 de mayo de 2004, exp. 2003-90007, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Con respecto al hecho de que la sanción por desacato a una orden judicial de una acción popular, implica una sanción personal y no institucional, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de agosto de 2011, exp. 2003 01043 02, C.P. María Elizabeth García González.

Sobre el tratamiento jurisprudencial del incidente de desacato y el grado jurisdiccional de consultar en materia de tutela, en el sentido de que aquél es aplicable a las acciones populares, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 8 de junio de 2017, exp. 2011-00714, C.P. María Elizabeth García González y providencia de 23 de junio de 2017, exp. 200201487, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Con respecto a la finalidad del desacato, ver: Corte Constitucional, sentencia de 30 de agosto de 2010, exp. T652, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la cual fue reiterada en sentencia de 11 de agosto de 2011, exp. T-606, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 27 de

septiembre de 2012, exp. 2011-00047-02, C.P. María Elizabeth García González, la cual fue reiterada en proveído de 3 de abril de 2014, exp. 2011-00160-01, C.P. María Elizabeth García González y providencia de 16 de octubre de 2014, exp. 2014-02396-02, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Acerca del incidente de desacato en acciones populares cuando se estudió la constitucionalidad de la norma, ver: Corte Constitucional, sentencia de 30 de junio de 2010, exp. C-542, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En cuanto a la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en el incidente de desacato, ver: Corte Constitucional, sentencia de 6 de febrero de 2003, exp. T-086, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el tema antes mencionado y la imposibilidad de extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia, ver: Corte Constitucional, sentencia de 18 de marzo de 2009, exp. T-171, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-00767-01(AP)A

Actor: MÓNICA NIÑO JERÓNIMO

Demandado: INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DE REFORMA

URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU) Y EL MUNICIPIO

DE BUCARAMANGA La Sala procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 23 de junio de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo Santander1 declaró en desacato a los señores MAURICIO MEJÍA ABELLO y SILVIA JOHANNA CAMARGO GUTIÉRREZ, en su condición de Secretario de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga y Directora del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU-, respectivamente, por no acatar el fallo de 22 de mayo de 2001. 1 En adelante, el Tribunal.

I. ANTECEDENTES I.1.- De los documentos obrantes en el expediente se tiene que el Tribunal, mediante sentencia de 22 de mayo de 2001, dispuso lo siguiente: “[…] SEGUNDO: CONCÉDASE la acción popular promovida por la señora FLOR DE MARÍA BAUTISTA ROA en representación de la comunidad del Barrio Villa Rosa, antes Regadero Norte Sector II, contra el INSTITUTO

NACIONAL DE VIVIENDA Y REFORMA URBANA (INURBE), INSTITUTO

DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DE REFORMA URBANA DEL

MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU) y el MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA.

TERCERO: En consecuencia, en el término máximo e improrrogable de 30 días deberá REUBICARSE a los habitantes de las 29 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encuentran en riesgo de colapso inminente, como resultado del censo efectuado.

CUARTO: En el término de un año se reubicará la totalidad de la comunidad

del Barrio Villa Rosa, que conforme al Censo realizado se encuentren en riesgo de colapso a corto y mediano plazo.

QUINTO: Se advierte a las entidades demandadas que el incumplimiento del fallo anterior y el incumplimiento en la realización de las conductas señaladas en defensa del interés colectivo de los habitantes del Barrio Villa Rosa, dará lugar a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el capítulo XII, artículos 41 y siguientes de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: En consonancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, condénase solidariamente al INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y

REFORMA URBANA (INURBE), INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES

SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA

(INVISBU), y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, a pagar a título de incentivo a la señora FLOR DE MARÍA BAUTISTA ROA, una suma equivalente a diez salarios mínimos mensuales.” I.2.- La anterior decisión fue resuelta en segunda instancia por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, que mediante sentencia de 4 de octubre de 2001, confirmó parcialmente la decisión del a quo y, en su lugar, determinó: 2 Si bien la Sección Segunda de esta Corporación al resolver la segunda instancia de la acción popular objeto del presente incidente, debía conocer el asunto de la referencia. Debido a la redistribución de competencias realizadas mediante el Acuerdo 55 de 2003, a la Sección Primera del Consejo de Estado se le asignó el conocimiento de “Las acciones populares con excepción de

las que se atribuyan a la sección tercera de lo Contencioso Administrativo”. “[…] FALLA: CONFÍRMANSE los numerales 1°, 2°, 4°, 5° y 6° de la providencia del veintidós (22) de mayo de dos mil uno (2001) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. MODIFÍCASE el numeral 3°, el cual quedará así: “TERCERO: En consecuencia, en el término máximo e improrrogable de 30 días deberá REUBICARSE a los habitantes de las 23 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encuentran en riesgo de colapso inminente, como resultado del censo efectuado”. CONFÍRMASE en lo demás. […]” I.3.- En escrito de 3 de octubre de 2014, el apoderado de la actora presentó incidente de desacato frente a la acción popular promovida por la señora Flor María Bautista Roa contra el Instituto Nacional de Vivienda y Reforma UrbanaINURBE-, el INVISBU y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, en el que puso de presente que ha transcurrido más de una década sin que se hayan realizado las reubicaciones ordenadas en la sentencia de 22 de mayo de 2001. Aseguró que ha llamado a las entidades en repetidas ocasiones y sólo recibe respuestas evasivas por parte de las mismas.

II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal mediante providencia de 23 de junio de 2015, declaró el desacato de la sentencia de 22 de mayo de 2001 a los señores MAURICIO MEJÍA ABELLO y

SILVIA JOHANNA CAMARGO GUTIÉRREZ, en su condición de Secretario de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga y Directora del INVISBU, respectivamente, y, en consecuencia, sancionó a cada uno con multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esa providencia en favor del Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos. Además, ordenó desvincular del presente incidente a la CDMB, por considerar que no se encuentra en cabeza de dicha entidad el cumplimiento de la orden impartida. Para el efecto, sostuvo que, de conformidad con las pruebas allegadas al expediente se evidencia que sólo se han reubicado 20 familias de las 23 que fueron ordenadas y además, en relación con la orden dada en el numeral cuarto, consistente en reubicar a la totalidad de la comunidad, afirmó que de la documentación probatoria obrante dentro del proceso no se logra establecer si las entidades accionadas han dado cumplimiento, más aun cuando pese a que mediante providencias de 14 de octubre y 16 de diciembre de 2014 solicitó información al respecto, las mismas no han dado una respuesta clara con relación al número de familias pendientes de reubicación. Asimismo, indicó que, es un hecho notorio que el año concedido para dar cumplimiento total al fallo se encuentra superado, pues venció desde hace más de 14 años sin que a la fecha se haya cumplido a cabalidad lo ordenado y, por el contrario, de la valoración de los documentos aportados al presente incidente quedó demostrada la renuencia y negligencia de las entidades accionadas, sobre

todo si se tiene en cuenta que la orden concretamente fue que las familias de la comunidad de Villa Rosa debían ser reubicadas y no, el otorgamiento de un subsidio para que adquirieran vivienda por su cuenta, como lo ha venido haciendo el INVISBU. Aunado a lo anterior, señaló que si bien, de acuerdo con lo informado por el INVISBU las familias que no han sido reubicadas no han aceptado el subsidio ofrecido, por un lado, esa no fue la orden impartida y, por el otro, la suma otorgada de 20 SMLMV es irrisoria y no está acorde con los costos de una vivienda digna. Adujo que, no es de recibo el argumento expuesto por el Secretario de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga, que afirmó que la sentencia proferida dentro de la presente acción no establece obligaciones de cumplimiento en su contra y que con haber celebrado un convenio interno de colaboración con el INVISBU quedó relevado de cualquier responsabilidad en el acatamiento a lo ordenado dentro de dicho fallo, toda vez que la orden judicial emanada fue dirigida entre otras entidades al mencionado Municipio, entidad territorial de la que hace parte la Secretaría. Concluyó que, de acuerdo con el informe allegado por el señor Defensor del Pueblo se puede constatar que los derechos de la comunidad del Barrio Villa Rosa continúan siendo vulnerados luego de 14 años, lo cual se evidencia con el registro fotográfico aportado por la actora, en el que se observa cómo su vivienda se encuentra al borde del colapso, situación que a todas luces constituye un desacato a la orden impartida.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cuestión previa Estando el proceso al Despacho para resolver el grado jurisdiccional de consulta de la referencia, se advirtió que uno de los destinatarios de la orden impartida por el Tribunal y modificada por esta Corporación es el Municipio de Bucaramanga, razón por la que, de conformidad con lo previsto en el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, que dispone que “las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal”, el trámite incidental debió adelantarse en contra del Alcalde del Municipio de Bucaramanga RODOLFO HERNÁNDEZ SUÁREZ y no de los Secretarios de Infraestructura o de Planeación, pues éstos no ostentan la representación del ente territorial. Así las cosas, comoquiera que el Municipio de Bucaramanga estuvo indebidamente representado al interior del trámite incidental de la referencia, el Despacho sustanciador en aras de garantizar el derecho de defensa de todas las partes involucradas, mediante auto de 12 de septiembre de 2017, puso en conocimiento del señor RODOLFO HERNÁNDEZ SUÁREZ, en su condición de Alcalde del citado Municipio, la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 133 del CGP4. No obstante, durante el término concedido para el efecto el mencionado funcionario no la alegó. 3 “ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan

capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. […] Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor”. 4 “[…] CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]

4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder […]”.

Posteriormente, mediante escrito de 26 de octubre de 2017, obrante a folios 475 y 476 del expediente, el señor DARÍO FRANCISCO ALVAREZ CASTRO, obrando en calidad de apoderado de la Secretaría del Interior del Municipio de Bucaramanga, solicitó que se decrete la nulidad de todo lo actuado dentro del presente trámite incidental, por haberse presentado una indebida representación del ente encargado de cumplir las órdenes impartidas. Al respecto, cabe precisar que el inciso 3º del artículo 135 del CGP establece que la nulidad por indebida representación solo puede ser alegada por la persona afectada, razón por la cual, la Sala advierte que al no ser la Secretaría del Interior la afectada sino el Alcalde, como fue explicado en precedencia, tal solicitud será rechazada de plano en virtud de lo ordenado en el inciso 4º del mismo artículo,

que prevé: “[…] El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación […]” (Negrilla y subraya fuera del texto). Siendo ello así y teniendo en cuenta que aun cuando se le corrió traslado al Alcalde poniéndole en conocimiento la nulidad este guardó silencio, la Sala declarará saneada la nulidad por indebida representación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1375 ibidem y entrará a resolver el fondo del asunto. El incidente de desacato en acciones constitucionales 5 “[…] ADVERTENCIA DE LA NULIDAD. En cualquier estado del proceso el juez ordenará poner en conocimiento de la parte afectada las nulidades que no hayan sido saneadas. Cuando se originen en las causales 4 y 8 del artículo 133 el auto se le notificará al afectado de conformidad con las reglas generales previstas en los artículos 291 y 292. Si dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación dicha parte no alega la nulidad, esta quedará saneada y el proceso continuará su curso; en caso contrario el juez la declarará […]”. De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986 hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “[…] Artículo 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad

competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo [….]” (Negrillas fuera del texto). Se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria del juez que profirió la providencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas. Su finalidad no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial. Ahora bien, el juez cuenta con otras herramientas para lograr este fin; sin embargo, la sanción por desacato representa una medida de carácter coercitivo y disciplinario para restaurar el orden constitucional quebrantado, quedando a salvo, claramente, su competencia para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia7. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 7 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el

cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. La sanción por desacato Esta potestad disciplinaria del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala8 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción.

Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional9; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable 8 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 9 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente nro. 2003 01043 02, Consejera ponente: doctora María Elizabeth García González. del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.10

El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato Sea lo primero advertir que el tratamiento jurisprudencial del incidente de desacato y el grado jurisdiccional de consulta en materia de tutela, resulta aplicable a las acciones populares, toda vez que dichas acciones son de origen constitucional y su trámite se rige por idénticos principios.11

Aclarado lo anterior, se advierte que la Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 201012, la Corte Constitucional indicó, en relación con la

finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]”. (Resaltado fuera del texto). 10 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto. El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 11 Así lo ha precisado esta Sala en las providencias de 8 de junio de 2017 (Expediente 2011-00714. Consejera ponente María Elizabeth García González) y 23 de junio de 2017 (Expediente 200201487. Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdes) 12 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. Por su parte, la Sala en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente nro. 2011-00047-02),13 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial. Es decir, que se trata de una de las

herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado fuera del texto). Y en la providencia de 16 de octubre de 201414, la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional[…]” (Resaltado fuera del texto). En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta

Al estudiar la constitucionalidad de la norma que prevé el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional15 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior 13 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente nro. 2011-00160-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. 14 Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno 15 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente: doctor Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de incostitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerada la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.

Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo

favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: ‘..(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado fuera del texto). En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción16. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida17. 16 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa. 17 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201418, “[…] al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete,

únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial […]”. Caso concreto Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato es necesario determinar el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega. Ese contenido está establecido básicamente por el objeto, los sujetos y el plazo; es decir, cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó en forma oportuna y completa. En el sub lite, la sentencia objeto de cumplimiento dispuso lo siguiente: “[…] SEGUNDO: CONCÉDASE la acción popular promovida por la señora