CE-68001-23-31-000-2000-00767-02(AP)A

ACCIÓN POPULAR / INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR / AUTO QUE REVOCA LA DECISIÓN DE SANCIÓN POR DESACATO – El sancionado ya es el funcionario obligado a cumplir la orden judicial / AUTO QUE ORDENA INICIAR UN NUEVO INCIDENTE DE DESACATO – Con la vinculación de las persona encargadas de cumplir la orden judicial / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR – Reubicar a los habitantes de las 23 viviendas ubicadas en el barrio Villa Rosa / INCUMPLIMIENTO DE ORDEN JUDICIAL – De forma parcial / RESPONSABILIDAD SUBJETIVA POR EL INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN JUDICIAL – Del Alcalde de Bucaramanga y nuevo Director del INVISBU / TARDANZA INJUSTIFICADA EN EL CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN JUDICIAL / FALTA DE VINCULACIÓN DEL FUNCIONARIO COMPETENTE - Director actual del INVISBU [L]a Sala advierte que asistió razón al Tribunal, cuando sostuvo que los señores [J.C.C.R.], en su calidad de Alcalde de Bucaramanga y [M.G.P.], en su calidad de Director del INVISBU no habían cumplido en su integridad con las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001 proferidas por el Tribunal y la SECCIÓN SEGUNDA, respectivamente. En efecto, respecto del cumplimiento de la orden de reubicar a los habitantes de las 23 viviendas ubicadas en el barrio Villa Rosa, que se encontraban en riesgo de colapso inminente como resultado del censo efectuado para la época, en un término de 30 días, se observa que según los informes presentados en la actualidad se

encuentran pendientes 3 familias por reubicar, circunstancia de la cual se desprende que la orden no ha sido totalmente cumplida. En lo concerniente a la reubicación de la totalidad de los habitantes del barrio Villa Rosa, de quienes sus viviendas se encontraban en riesgo de colapso a corto y mediano plazo, en el término de 1 año, se advierte que los incidentados demostraron que únicamente adelantaron 4 procesos de reubicación de la totalidad de las familias residentes en dicho sector cuyos inmuebles están aún en dicha situación, lo cual demuestra el incumplimiento de la orden dictada por el Tribunal y confirmada por la SECCIÓN SEGUNDA. (…) Ahora bien, como la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino buscar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia respectiva, la Sala verificara si con los documentos allegados en el memorial de 9 de julio de 2021, se dio cumplimiento a las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001, proferidas por el Tribunal y la SECCIÓN SEGUNDA, respectivamente. Al respecto, la Sala observa, de la revisión de los documentos allegados, que se mantiene el incumplimiento de las mencionadas sentencias, pues no dan cuenta que hayan adelantado gestiones nuevas o adicionales a las consideradas por el Tribunal para la reubicación de las 3 familias residentes del barrio Villa Rosa, que se encontraban en riesgo de colapso inminente. Igualmente, en lo concerniente a la reubicación de la totalidad de los habitantes del barrio Villa Rosa que

se encontraran en riesgo de colapso a corto y mediano plazo, en el término de 1 año, de los documentos allegados se advierte que en la actualidad se encuentran pendientes por reubicar 411 familias residentes en el barrio Villa Rosa en riesgo de colapso; y que la administración en sus informes no ha precisado si se tratan de las incluidas en el censo ordenado en las mencionadas sentencias o si corresponden a nuevos asentamientos, pues solamente se limitó a señalar que corresponden a los grupos pendientes por reubicar con ocasión de las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre ambas de 2001, lo cual demuestra el incumplimiento parcial de la orden dictada por el Tribunal y confirmada por la SECCIÓN SEGUNDA. De lo anterior, se concluye que en la actualidad persiste el incumplimiento de las órdenes dictadas por el Tribunal y la SECCIÓN SEGUNDA en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001, respectivamente. (…) Para determinar la responsabilidad subjetiva de los sancionados, en este caso, los señores [J.C.C.R.], en su calidad de Alcalde de Bucaramanga y [M.G.P.], en su calidad de Director del INVISBU, para la época en que se profirió el auto consultado, la Sala observa lo siguiente: Respecto del señor [J.C.C.R.], Alcalde de Bucaramanga, la Sala considera que durante el trámite incidental no demostró haber realizado las gestiones suficientes encaminadas a dar cumplimiento a la orden de reubicación a la totalidad de los habitantes del barrio Villa Rosa que se encontraran en riesgo de colapso a corto y mediano plazo, en el

término de 1 año, pues de las pruebas obrantes en el proceso se advierte que durante el trámite del presente incidente se han adelantado 12 procesos de reubicación de familias habitantes del barrio Villa Rosa de por los menos 414 que se encuentran pendientes, según las actas de reunión sin número de 29 de mayo y de 2 de junio de 2020, de los cuales solamente 9 fueron iniciados por la presente administración. En ese sentido, se advierte que el incidentado no expuso razón alguna que justificara su tardanza en el cumplimiento de la orden, circunstancia por la cual la sanción impuesta deberá ser confirmada. Estas son las razones que llevan a la Sala a determinar que en el caso sub judice se configuran los dos elementos de responsabilidad para la procedencia de la sanción por desacato, esto es (i) un cumplimiento parcial de las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001 proferidas por el Tribunal y la SECCIÓN SEGUNDA, respectivamente; y (ii) la renuencia del obligado a acatar la orden judicial de protección de los derechos colectivos, razón por la que se confirmará el auto consultado en este aspecto, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, respecto del señor [M.G.P.], la Sala advierte que éste ya no funge como Director del INVISBU, pues dicho cargo lo desempeña actualmente el señor [C.C.H.H.], quien fue nombrado por el Alcalde de Bucaramanga mediante Decreto 0083 de 30 de junio de 2021, esto es, con

posterioridad al auto consultado. Con fundamento en lo anterior, no resulta procedente confirmar la sanción impuesta por el Tribunal al señor [M.G.P.], por cuanto, según tesis de la Sección expuesta en providencia de 28 de julio de 2016, la sanción por desacato debe recaer sobre el funcionario que represente la entidad demandada, pues solo de esta manera se cumple la finalidad para la cual se tiene previsto el incidente de desacato, esto es, persuadir al responsable del cumplimiento de la orden judicial. (…) En consecuencia, la decisión que corresponde adoptar es revocar la sanción impuesta al señor [M.G.P.] y, en consecuencia, ordenarle al Tribunal que, de manera inmediata, inicie un nuevo incidente de desacato a la sentencia, en el que disponga la vinculación del funcionario correspondiente, esto es, el señor [C.C.H.H.]. ACCIÓN POPULAR / INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR / AUTO QUE ORDENA CAMBIAR NOMBRE DE LA PARTE DEMANDANTE - En el software de gestión judicial SAMAI / ACTOR DE LA DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR – Corresponde al sujeto demandante Finalmente, la Sala advierte que el nombre bajo el cual fue radicado el expediente de la referencia en el software de gestión judicial SAMAI, esto es, [M.N.J.], no corresponde al nombre de la persona que presentó la acción popular en la que se profirieron las sentencias desacatadas que dieron origen al presente trámite incidental, que fue la señora [F.M.B.R.]. Si bien, la señora [M.N.J.] es una de las personas afectadas con la problemática sub examine y, además, en otra oportunidad promovió

un incidente de desacato de las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001, lo cierto es que quien debe figurar como actora para efectos del registro el software de gestión judicial SAMAI es la señora [F.M.B.R.], por ser la persona que presentó la acción popular, razón por la que se ordenará a la Secretaría General de esta Corporación su remplazo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-00767-02(AP)A

Actor: FLOR DE MARÍA BAUTISTA ROA

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS

ACCIÓN POPULAR – AUTO

TESIS: SE REVOCA LA SANCIÓN IMPUESTA AL SEÑOR MANUEL GÓMEZ PADILLA, POR CUANTO YA NO FUNGE COMO DIRECTOR DEL INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO –

INVISBU. SE CONFIRMA EN LO DEMÁS LA PROVIDENCIA CONSULTADA,

DEBIDO A QUE SE CONFIGURARON LOS DOS ELEMENTOS DE

RESPONSABILIDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO

RESPECTO DEL SEÑOR JUAN CARLOS CÁRDENAS REY, EN SU CALIDAD

DE ALCALDE DE BUCARAMANGA, QUIEN NO DEMOSTRÓ HABER SIDO

DILIGENTE EN EL CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DICTADA EN SENTENCIAS DE 22 DE MAYO Y 4 DE OCTUBRE DE 2001, SOBRE LA

REUBICACIÓN DE LOS HABITANTES DEL BARRIO VILLA ROSA.

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 4 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander1, que sancionó por desacato con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores JUAN CARLOS CÁRDENAS REY, en su calidad de Alcalde de Bucaramanga y MANUEL GÓMEZ PADILLA, en su calidad de Director del INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO - INVISBU2, por el incumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2001 proferida por el Tribunal, modificada parcialmente por la Sección Segunda del Consejo de Estado3 en fallo de 4 de octubre de 2001.

I. ANTECEDENTES I.1.- La acción La ciudadana FLOR MARÍA BAUTISTA ROA instauró acción popular contra el

INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y REFORMA URBANA -INURBE, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el INVISBU. 3 En adelante Sección Segunda. MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB4, el INVISBU y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA5, en defensa de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención

de desastres previsibles técnicamente. La actora estimó vulnerados los referidos derechos, por cuanto los habitantes de los inmuebles del proyecto de vivienda de interés social adelantado por el Gobierno Nacional y la sociedad IC PREFABRICADOS LTDA en el barrio Villa Rosa, se encontraban en riesgo, debido a la existencia de grietas en las paredes, humedades y hundimientos en sus pisos. Manifestó que la CDMB adelantó un estudió de terrenos del que concluyó que los habitantes de las mencionadas viviendas debían ser evacuadas, debido a fallas en el terreno. I.2.- Sentencias objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 22 de mayo de 2001, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó: “[…] SEGUNDO: CONCÉDASE la acción popular promovida por la señora FLOR DE MARÍA BAUTISTA ROA en representación de la comunidad del Barrio Villa Rosa, antes Regadero Norte Sector II, contra

el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y REFORMA URBANA

(INURBE), INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DE

REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU)

y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.

TERCERO: En consecuencia, en el término máximo e improrrogable de 30 días deberá REUBICARSE a los habitantes de las 29 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encuentran en riesgo de colapso inminente, como resultado del censo efectuado.

CUARTO: En el término de un año se reubicará la totalidad de la comunidad del Barrio Villa Rosa, que conforme al Censo realizado se

encuentren en riesgo de colapso a corto y mediano plazo.

QUINTO: Se advierte a las entidades demandadas que el incumplimiento del fallo anterior y el incumplimiento en la realización de las conductas señaladas en defensa del interés colectivo de los habitantes del Barrio Villa Rosa, dará lugar a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el capítulo XII, artículos 41 y siguientes de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: En consonancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, condénese solidariamente al INSTITUTO NACIONAL DE

VIVIENDA Y REFORMA URBANA (INURBE), INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (INVISBU), y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, a pagar a título de incentivo a la señora FLOR DE MARÍA BAUTISTA ROA, una suma equivalente a diez salarios mínimos mensuales […]”. 4 En adelante CDMB. 5 En adelante el Municipio. Inconforme con lo anterior, el INURBE, el INVISBU y el MUNICIPIO interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante providencia de 4 de octubre de 2001, modificó el numeral tercero de la sentencia de primera instancia en el siguiente sentido: “[…] FALLA: CONFÍRMANSE los numerales 1°, 2°, 4°, 5° y 6° de la providencia del veintidós (22) de mayo de dos mil uno (2001) proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander. MODIFÍCASE el numeral 3°, el cual quedará así: “TERCERO: En consecuencia, en el término máximo e improrrogable de 30 días deberá REUBICARSE a los habitantes de las 23 viviendas ubicadas en el Barrio Villa Rosa, que se encuentran en riesgo de colapso inminente, como resultado del censo efectuado”. CONFÍRMASE en lo demás […]”. II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. El señor David Rodríguez quien afirmó ser habitante del barrio Villa Rosa, mediante memorial de 1o. de agosto de 2019, solicitó que se declarará en desacato al MUNICIPIO y al INVISBU habida cuenta que no se había dado cumplimiento a las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001 proferidas por el Tribunal y la SECCIÓN SEGUNDA, respectivamente, en lo que tiene que ver con su reubicación. -. El Tribunal, mediante auto de 5 de agosto de 2019, requirió al Alcalde del MUNICIPIO y al INVISBU, para que informaran las gestiones adelantadas para el cumplimiento de las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001. -. El Alcalde de Bucaramanga y el Director del INVISBU, rindieron informe en el que señalaron que habían reubicado 20 de las 23 familias habitantes de los inmuebles ubicados en el barrio Villa Rosa que se encontraban en riesgo inminente de colapso. Manifestaron que habían reubicado 184 familias del barrio Villa Rosa, sin embargo, aun existían varias personas con inmuebles en situación de riesgo cuyo

trámite no se había adelantado. -. El Tribunal, a través de proveído de 22 de enero de 2021, dispuso la apertura del incidente de desacató contra el señor JUAN CARLOS CÁRDENAS REY, en su calidad de Alcalde de Bucaramanga y al señor MANUEL GÓMEZ PADILLA, en su calidad de Director del INVISBU. -. El Alcalde de Bucaramanga y el Director del INVISBU guardaron silencio dentro del término concedido para rendir el correspondiente informe.

III. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 4 de junio de 2021, declaró en desacato al señor JUAN CARLOS CÁRDENAS REY, en su calidad de Alcalde de Bucaramanga y al señor MANUEL GÓMEZ PADILLA, en su calidad de Director del INVISBU, por no cumplir con las órdenes dictadas en las sentencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001. En consecuencia, los sancionó a cada uno con multa correspondiente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Sostuvo que de la revisión de las pruebas allegadas al proceso se desprendía que el Municipio y el INVISBU no habían dado cumplimiento a la totalidad de las órdenes impartidas en las providencias de 22 de mayo y 4 de octubre de 2001, habida cuenta que al momento de la decisión todavía se encontraban pendientes de ser reubicadas 3 familias que habitan inmuebles en alto riesgo de colapso, identificadas en las mencionadas providencias. Señaló que de la revisión de los informes allegados en el trámite previo a la

apertura del incidente, se desprendía que en la actualidad existían muchas más personas que se encontraban en la misma situación de riesgo de colapso en el barrio Villa Rosa, sin que se haya realizado gestión significativa por parte de los incidentados. Sostuvo que pese a que ambas autoridades conocen la necesidad de reubicar a las familias del barrio Villa Rosa que habitan en inmuebles con riesgo de colapso, su gestión se había limitado a asignar unos recursos para que 3 propietarios adquieran otra vivienda nueva o usada, a través de las resoluciones núms. 202 de 30 de abril de 2019, 362 de 6 de agosto de 2019 y 363 de 6 de agosto de 2019.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41. Desacato.

La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse

o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” Se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez que profirió la providencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas. Su finalidad no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial. Ahora bien, el juez cuenta con otros mecanismos para lograr este fin; sin embargo, la sanción por desacato representa una medida de carácter coercitivo y disciplinario para restaurar el orden constitucional quebrantado, quedando a salvo, claramente, su competencia para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia7. La sanción por desacato Esta potestad disciplinaria del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala8 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el

sólo hecho del desacato. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional9; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.10 7 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 8 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y

sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 9 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 10 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto. El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural.

El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia.

En la sentencia T-652 de 201011, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado

de la Sala). Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),12 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial. Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala). Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales

del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [...]” (Resaltado de la Sala). 11 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional13 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.

Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la

orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala). En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción14. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.15 13 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de

incostitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 14 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 15 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201416, “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”. Ahora bien, la jurisprudencia Constitucional también ha sostenido que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, considerando que el objeto último de la sanción se encamina al goce pleno del derecho tutelado en el fallo. Así lo precisó la Corte17 al señalar que: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin

que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales. (…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados […]” (Destacado fuera del texto original).18 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, la misma sentencia indicó: “[…] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y 16 Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Cfr. sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 18 Sobre el alcance de la d