CE-68001-23-31-000-2000-01141-01(2264-13)-2014

RECURSO DE APELACION – Principio de congruencia. Derecho del debido proceso. Derecho de defensa El principio de congruencia de la sentencia debe ser respetado por los jueces, pues estos tienen que fallar según lo pedido y de acuerdo con lo probado. Argumento que se justifica en virtud de la conexidad existente entre el debido proceso, manifestado particularmente en el derecho de contradicción y el ceñimiento de las decisiones judiciales a lo pedido y probado dentro del mismo. De esta manera no se toma por asalto a ninguna de las partes. En el sub examine, advierte la Sala que la apelación desbordó los limites de la demanda frente a los actos demandados y los cargos de violación; en efecto en la demanda únicamente se pide la nulidad del Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, proferido por el Gerente del proceso de reestructuración, por el que se suprimieron unos cargos de la planta de personal departamental y del Oficio No. 7284 de 30 de diciembre de 1999, que comunicó a la actora la supresión del cargo que venía desempeñando. Significa lo anterior, que la solicitud efectuada en el recurso de apelación referente a la inaplicación de la Ordenanza 050 de 1999, es una pretensión que excede a la demanda instaurada, pues solo frente a los actos indicados es que efectivamente la entidad demandada, ejercitó su derecho a la defensa y que además provocó ya un pronunciamiento del juez de primera instancia. COSA JUZGADA – Sentencia de nulidad. Fuerza vinculante. Efectos

La sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. No produce efectos interpartes. Ahora bien, al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de providencias inmutables y definitivas, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga y, en último caso, procede una sentencia inhibitoria.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 175 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 332

COSA JUZGADA EN ACCION DE NULIDAD – No opera la identidad jurídica de las partes En este punto es preciso señalar que, tratándose de la acción de simple nulidad, el presupuesto de identidad jurídica de partes que enuncia el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil en mención no tiene lugar, dado el carácter público cuya titularidad está en cabeza de todo ciudadano, cuyo interés es la protección del orden legal objetivo y abstracto. La sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo, tendrá efectos de cosa juzgada absolutos y, por sustracción de materia, se hará imposible intentar un nuevo pronunciamiento judicial sobre el acto que ha sido retirado del ordenamiento jurídico COSA JUZGADA – Requisitos

Así, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la que se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el que el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. SUPRESION DE CARGO – Cosa juzgada Tanto la demanda, como el recurso de apelación se refieren a la falta de competencia del aludido funcionario para expedir el Decreto 392 de 1999 y el Oficio 7284 al caso particular del demandante, (ii) dicha competencia pende de la que fuera otorgada mediante las Resoluciones Nos 10774 y 10744 de 1999, (iii) tal aspecto fue analizado por ésta Corporación, en providencia que examinó idénticos argumentos que el acá propuesto por el apoderado de la actora, existe un

pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada, erga omnes, sobre tal causa petendi, como lo es la sentencia de 5 de noviembre de 2009, proferida por la Subsección “B” de ésta Corporación, dentro del proceso radicado con el No. 844505.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 68001 23 31 000 2000 01141 01 (2264-13)

Actor: JACQUELINE CHANAGA MENESES

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER APELACIÓN SENTENCIA – AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Conoce la Sala, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, Sala de Asuntos Laborales, el 23 de enero de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora pretende la nulidad parcial del Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, proferido por el Gerente del proceso de reestructuración departamental de Santander, por el que se suprimieron unos cargos de la planta de personal departamental y del Oficio No. 7284 de 30 de diciembre de 1999, suscrito por el mismo funcionario, por el que se le comunicó la supresión del cargo que venía desempeñando, como

Auxiliar de Servicios Generales, Código 60506, grado 6, nivel operativo, en la Inspección de Policía, del Municipio de Floridablanca. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó se le reintegre al cargo que ocupaba en la Gobernación de Santander o a otro de igual o superior categoría; que se le paguen todas las sumas de dinero correspondientes a los sueldos, primas, subsidios, cesantías y vacaciones dejadas de percibir y demás emolumentos inherentes a su cargo, desde la fecha de desvinculación hasta cuando sea reincorporada. Solicitó que para todos los efectos legales se disponga que no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios, desde cuando fue suprimido su cargo y hasta la fecha en que sea efectivamente reintegrada al servicio; que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 170 y 177 del Decreto 01 de 1984 y que se condene en costas a la entidad demandada. DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS El apoderado de la actora, en resumen, expuso los siguientes: La señora JACQUELINE CHANAGA MENESES fue vinculada al Departamento de Santander el día 26 de agosto de 1988, con fecha de posesión de 2 de septiembre de 1988, desde cuando prestó sus servicios al ente territorial sin solución de continuidad y fue inscrita en carrera administrativa a través de la Resolución No. 160 de 20 de diciembre de 1993. Cuando fue desvinculada desempeñaba el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Código 60506 Grado 6, Nivel Operativo de la Inspección de Policía del

Barrio Caldas del Municipio de Floridablanca y devengaba un sueldo de $287.738 pesos.

CAUSA PETENDI DE NULIDAD1

Violación de normas superiores. Citó los artículos, 211 y 305, numeral 7° de la Constitución Política y el Código de Régimen Departamental, artículos 231 y 232. Concepto. Indicó que la Constitución Departamental predica en cabeza de la administración departamental la función de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a las ordenanzas respectivas, según lo dispone el numeral 7° del artículo 305 de la Constitución Nacional. Señaló, que el Código de Régimen Departamental, en su artículo 231 dispone que corresponde a las Asambleas Departamentales a iniciativa del Gobernador adoptar la nomenclatura y clasificación y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos de la Administración Departamental; que por ello, el mismo artículo 232 reza que la determinación de las plantas de personal, es decir su creación, supresión o fusión de cargos en la administración departamental corresponde a los Gobernadores con estricta sujeción a las normas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos. Dijo, que el Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, expedido por el Gerente del proceso de restructuración, Luis Francisco Rodríguez Ferreira, se expidió con fundamento en las facultades que le concedió el Gobernador del Departamento por delegación, a través de la Resolución No. 10744 de 30 de diciembre de 1999,

para la expedición de los actos administrativos relacionados con la supresión de los cargos de los empleados públicos al servicio del departamento, pero tal resolución tuvo que aclararse por la No. 10774 del mismo día, mes y año, en el sentido de señalar que la delegación se hacía al mismo funcionario, en su condición de Gerente del proceso de reestructuración y no como Director Administrativo. Agregó, que la competencia debe ajustarse a lo que dice la ley y no más allá y que para el caso de la delegación es indispensable la existencia de una ley concreta que la autorice. Que la delegación de funciones administrativas no está consagrada en la legislación nacional como regla y que solo existe en los casos de excepción expresamente señalados como señala el artículo 211. Que la delegación se halla sometida a un plazo determinado vencido el cual se pierde la competencia. 1 Ver folios 48-50 y 58 -61. Argumentó que el delegatario procedió a suprimir un determinado número de funcionarios, entre los que se encuentra el cargo de la demandante con lo que se desconoció que éste era ejercido por la actora desde hacia más de 11 años, con competencia e idoneidad. Que el Consejo de Estado en sentencia de 14 de noviembre de 1996 expresó que la facultad de crear, suprimir y fusionar empleos que constitucionalmente fue atribuida al Gobernador se ejerce autónomamente, pues es el Gobernador como jefe de la administración departamental, el funcionario que de acuerdo con el ordenamiento jurídico superior determina los cargos que se requieren para la prestación del servicio. Manifestó, que los actos administrativos demandados desconocieron la obligación

pública de proteger el trabajo, pues se supone que el administrador público es el primer obligado a respetar las normas que regulan la función pública y que la Constitución y la ley establecen la exigencia de motivar el acto administrativo en consideración al buen servicio y que de no existir tal motivación se llega al desvío de poder porque externamente el acto puede aparecer válido cuando realmente no lo es, por comprender motivaciones extrañas a los intereses del Estado y de los particulares. Concluyó, que si bien por una resolución se designó a la demandante, solo por acto administrativo de igual categoría y del mismo origen podía separársele de su empleo.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El Departamento de Santander dio contestación a la demanda a folios 75 y siguientes, en escrito de oposición a las pretensiones del libelo demandatorio. Indicó el apoderado que el Decreto Departamental No. 392 de 30 de diciembre de 1999, fue proferido con estricta sujeción a la ley por el titular de la competencia, es decir, el Gobernador conforme al artículo 305 de la Constitución Política; que es la misma Carta, la que permite delegar el ejercicio de tal competencia, como se desprende de la lectura del artículo 209, pues sólo se hace una relación taxativa de las funciones que no se pueden delegar. Arguyó que para el caso, el titular de la competencia para suprimir empleos del nivel central, es decir el Gobernador, delegó en el señor Luis Francisco Rodríguez Ferreira el ejercicio de dicha competencia específica, en forma escrita, a través de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 y que en

ejercicio de dicha delegación el señor Rodríguez Ferreira profirió los Decretos Departamentales Nos. 392 y 407 de 30 de diciembre de 1999. Que tales resoluciones son de carácter general, impersonal y abstracto y únicamente transfieren el ejercicio de una competencia lo que se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder. Entendió que el cargo de la demandante fue suprimido por el Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, por lo que no podía demandarse el Oficio No. 7248 de 30 de diciembre de 1999, en tanto que se trata de una simple comunicación. Finalmente propuso las excepciones de inepta demanda, de prescripción y pago; la primera, con base en que no era procedente la acción contra las Resoluciones Nos. 10774 y 10744 de 1999, por ser actos de carácter general ni contra el Oficio No. 7284 por ser un acto de trámite. La segunda, para que opere sobre las sumas exigibles sobre el tiempo que señala la ley y la de pago con base en que el departamento cubrió la totalidad de las obligaciones provenientes de la relación laboral que existió entre las partes. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, Sala de Asuntos Laborales, el 23 de enero de 2013, negó las pretensiones de la demanda2. Precisó que los actos a demandar dependen de cada caso, debiéndose dirigir la acción frente al acto que define respecto de la actora la terminación de la relación laboral con la parte accionada. Que para el caso, el Decreto 392 de 1999 no se

trató del acto que suprimió el cargo de la actora en tanto que se desconoce si se suprimió la totalidad de los cargos de dicha naturaleza, grado, denominación de la planta de personal o si se mantuvieron algunos de los mismos en la nueva planta de cargos. El acto supresor se trató del Oficio 7284 de 30 de diciembre de 1999, que fue el que determinó que no sería incorporada a la nueva planta de cargos de la administración, con lo que se puso fin a su vínculo laboral. Consideró que debía negarse el cargo de falta de competencia frente al Decreto 0392 de 1999 y el Oficio No. 7789 de 30 de diciembre de 1999, pues las 2 Visible a folios 163 a 169 vto. Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, que hicieron una delegación para la expedición del acto supresor fueron objeto de análisis de legalidad por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 8445 -05, con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila y que allí se hizo el análisis de los cargos referentes a la delegación que se hace en éste proceso, es decir, que se delegaron funciones que por su naturaleza no son susceptibles de ser delegadas, sin facultad legal para ello y que no se tuvo en cuenta en quien se delegó. Dijo que la mencionada providencia se basó en que el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, establece los casos de restricción a la potestad de delegación, siendo la regla general la delegación y que los casos de prohibición deben estar regulados de modo expreso, sin que la naturaleza del asunto delegado sea incompatible con

la delegación, por lo que no existían razones para que en éste caso se excluyera la posibilidad de investir a un subordinado en el ejercicio de esa tarea que era de naturaleza eminentemente técnica, desarrollada en un proceso de supresión de cargo, fruto de un convenio dentro del programa nacional de apoyo fiscal y fortalecimiento institucional de las entidades territoriales, celebrado con el Ministerio de Hacienda, al amparo de las Leyes 358 de 1997 y 443 de 1998. Agregó que el Gobernador del Departamento tenía la competencia para suprimir empleos, de acuerdo con el Artículo 305-7 de la Carta Política y en virtud de tal potestad fue el Gobernador de Santander, mediante las Resoluciones 10744 y 10774 de 30 diciembre de 1999, que confirió a un subordinado la misión de expedir los actos relacionados con la supresión de los cargos, delegando de tal manera la facultad que constitucionalmente le compete. Como las resoluciones que materializaron la delegación en el Director del proceso de Reestructuración del Departamento para la expedición del acto administrativo supresor del empleo mantenían su legalidad, era clara la competencia que le asistía al Gerente del Proceso de Reestructuración para expedir el Decreto No. 0392 de 30 de diciembre de 1999. Frente al cargo de violación de norma superior, por desconocimiento del derecho al trabajo y a la estabilidad en el cargo de carrera administrativa al suprimirse el empleo de la actora dijo que el derecho al trabajo debe ceder ante el interés de la colectividad representado en las necesidades del servicio que obligan a tomar tal decisión.

Señaló que las consideraciones del Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, se centran en la Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento para destacar que para ese momento el Departamento de Santander se caracterizaba por su falta de solvencia para cumplir los compromisos financieros adquiridos, por lo que fue necesario suscribir un estudio juicioso para ingresar al plan de reforma económica territorial –PRETy lograr el saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional para poder acceder al crédito y sus líneas especiales. Agregó que el estudio técnico concluyó que el Departamento de Santander conservó áreas que ejecutan actividades que no le corresponden de acuerdo a sus competencias constitucionales y legales haciéndose necesario reducir la planta de cargos de la Administración Central del Departamento como una estrategia inmediata para mejorar su condición financiera. Añadió que al no aportar ningún elemento probatorio para demostrar algún vicio de los actos que determinaron la supresión del cargo que venía desempeñando, se denegaban las pretensiones de la demanda. LA APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación, cuya sustentación obra a folios 181 y siguientes del expediente. En primer lugar, señaló que debe inaplicarse el artículo 2° de la Ordenanza No. 050 de 8 de enero de 1999, en tanto que desconoce el artículo 300 constitucional, por cuanto el 13 de febrero de 1998, la Asamblea de Santander facultó al Gobierno Departamental para celebrar un convenio de desempeño con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que tales facultades se otorgaron

porque se hacía necesario recuperar la capacidad económica y financiera del Departamento, al tiempo que urgía proyectar su política de desarrollo a corto, mediano y largo plazo; que el convenio de desempeño buscó la implantación de una sana política fiscal tendiente a la reducción del gasto y fortalecimiento de los ingresos propios con medidas de urgente aplicación. Precisó que en el mes de enero de 1999, la Asamblea de Santander decidió ampliar la Ordenanza No. 001 de 13 de febrero de 1998, otorgando facultades al señor Gobernador para iniciar gestiones de obtención de créditos para el Departamento, renegociar el servicio de la deuda departamental, negociar con los intermediarios la financiación de los créditos, celebrar contratos de empréstito, etc. Que ello ocurrió con la expedición de la Ordenanza No. 050 de 1999, que el artículo 2° de la misma viola el numeral 9° del artículo 300 de la Constitución Nacional en tanto que no se señala de manera expresa y determinada por cuánto tiempo deben concederse las atribuciones. Constató que si bien del examen del parágrafo correspondiente al artículo 2° de la Ordenanza 050, podría concluirse que el tiempo por el cual se conceden tales facultades al Gobernador de Santander se encuentra determinado, ello no es preciso por cuanto condiciona el tiempo durante el cual deberán ser ejercidas al evento en que la Unidad Técnica Central del Programa valide los informes finales por parte de quienes adelanten los estudios y diagnósticos, en cuanto fueren acogidos por la Gobernación y que tales facultades se ejerzan conforme a dicha validación.

Dijo que resulta antijurídico que la Asamblea condicionara los tiempos para la ejecución de las competencias, lo que deja al arbitrio del Gobernador facultades para modificar el presupuesto, pues el término concedido para el ejercicio de las mismas se sujeta a la incierta condición de que los créditos del Programa de Apoyo al Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las entidades territoriales del Ministerio de Hacienda sean aprobados. Expuso que el artículo 300 numeral 9° de la Constitución de modo alguno establece ni permite que la autorización pro tempore al Gobernador pueda ser condicionada, lo que genera nulidad pues el principio de legalidad impide a los servidores públicos hacer todo aquello que no les esté expresamente permitido o atribuido. Agregó que se vulnera el artículo 305 numeral 7° de la Constitución Nacional por cuanto la creación, supresión o fusión de los empleos de las respectivas dependencias del Departamento que conforman la planta de personal corresponden al Gobernador siendo él quien directamente tiene la facultad para tomar ese tipo de determinaciones sin que sea la Asamblea Departamental quien se la conceda como ocurre en este caso y que por ello, se vulneró la competencia constitucional lo que generaba la inaplicación por excepción de inconstitucionalidad. Señaló que la Ordenanza en mención violó los Artículos 60, numeral 5°, 73 inciso 2° y 232 del Código de Régimen Departamental, en tanto que el primero señala que corresponde a las Asambleas por medio de las ordenanzas determinar a iniciativa del Gobernador la estructura de la Administración Departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración

correspondientes a las distintas categorías de empleo. Aseveró que el artículo 73 inciso 2° del citado Código señala que las ordenanzas a que se refieren los artículos 60, ordinales 2°, 5°, 6° y 7, 228, 232, 261 y 262 sólo pueden ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador, situación que se contraría con la expedición de la Ordenanza 050 de 8 de enero de 1999. Resaltó que el artículo 232 dispuso que la determinación de las plantas de personal o sea la creación, supresión y fusión de cargos en la Administración Departamental correspondía a los Gobernadores, debiendo cumplirse tal función con sujeción estricta a las normas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos. Por ello, la iniciativa corresponde exclusivamente a los Gobernadores y que en cambio para nuestro caso, la Asamblea Departamental tomó tal atribución como propia ordenando la creación, supresión y fusión de cargos dentro de la administración departamental, mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobernador, lo que incluyó la expedición de las plantas de personal de la Contraloría Departamental de Santander y de la propia Asamblea del Departamento. Precisó que el a quo debió considerar si se ejercieron las facultades de supresión de cargos dentro del plazo oportuno y si los actos demandados fueron expedidos por quien tenía competencia para ello. Enunció que dentro de las atribuciones de la Asamblea Departamental consagradas en el artículo 300 de la Carta Política se encuentra determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias

y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo con la salvedad de que las ordenanzas que se dictaren en virtud de estas atribuciones solo pueden proferirse o reformarse a iniciativa del Gobernador, según lo dispone el inciso 3° del numeral 11 del artículo señalado. Afirmó que tales atribuciones pueden ser ejercidas directamente por la Asamblea Departamental o ser delegadas por el Gobernador para que éste las ejerza pro tempore con facultades extraordinarias, según lo señala el numeral 9° del artículo. Luego se refirió al artículo 305 constitucional, numeral 7° y al artículo 232 de Decreto Ley 1222 de 1986 y dijo que la ordenanza por medio de la cual la Asamblea Departamental de Santander delegó en el Gobernador del Departamento la facultad de modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración central departamental contempla de manera explícita y precisa que aquella debía ejercerse en un tiempo limitado de dos meses. Sin embargo los actos administrativos de supresión de cargos se profirieron el 30 de diciembre de 1999, es decir, 11 meses y 22 días más tarde y que por ende, tales facultades se ejercieron por fuera del tiempo concedido para ello, que la delegación al Gobernador procedía pro tempore y no pro conditione. Concluyó que el Gobernador decidió delegar tales facultades en su subalterno Luis Francisco Rodríguez Ferreira, gerente del proceso de reestructuración, para que a su arbitrio suprimiera los empleos que considerara necesarios y que por ello, el Gobernador dictó la Resolución No. 10774 del mismo día, mes y año,

consecuencia de lo cual, se dictó el Decreto 0392 de 30 de diciembre de 1999, lo que declina en que los actos administrativos acusados se dictaron con un fundamento normativo ilegal que afectó la competencia de su subalterno. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante insistió en que se debe inaplicar el artículo 2° de la Ordenanza 050 de 8 de enero de 1999, porque acaecieron razones suficientes para que se declare la excepción de inconstitucionalidad; que se deben analizar los problemas jurídicos que desde la demanda se formularon frente al cargo de falta de competencia para ver si los actos demandados se expidieron dentro del término de las facultades otorgadas y si fueron expedidos por quien tenía competencia para ello. La parte demandada y el señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación guardaron silencio en la oportunidad para alegar de conclusión. CONSIDERACIONES De acuerdo con el marco de apelación, la Sala deberá determinar si de acuerdo al cargo de falta de competencia en la producción de los actos de supresión de cargo de la señora JACQUELINE CHANAGA MENESES, debe ordenarse la anulación de los actos demandados y con ello el restablecimiento deprecado. Con el objeto de atender el problema jurídico por resolver, la Sala dilucidará en primer término y como cuestión previa el tema del recurso de apelación, para luego pasar al fenómeno de la cosa juzgada, los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos y el caso concreto.

1. Cuestión previa. Del marco del recurso de apelación y los principios de la

doble instancia y de la justicia rogada. De acuerdo al problema jurídico señalado, previo a estudiar el recurso de apelación interpuesto, considera la Sala necesario realizar la siguiente precisión: El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia jerárquica del superior, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa. En suma, el principio de la doble instancia encierra una de las más caras garantías establecidas en la Carta Política, por ello, es deber del Juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción que subyacen del mismo. No obstante, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada; por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad, que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 1395 de 2010. El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia; el segundo establece, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación señalando el término para la sustentación3.

De otra parte, la normatividad procesal precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar en el inciso 1º del artículo 350 del C.P.C., aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del Decreto 01 de 1984, que el recurso de apelación “… tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o la reforme...”. 3 Sustentar significa “…4. Defender o sostener determinada opinión…” Según el Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, 1992, pag, 1365. Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia. Ahora bien, una de las garantías del debido proceso consiste en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa; por ello, la conformidad entre la sentencia y la demanda en cuanto a las personas, el objeto y la causa, es ineludible exigencia de cumplimiento de principios sustanciales del juicio relativos a la igualdad, bilateralidad y equilibrio procesal, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez. Cuando se supera este marco de operatividad se produce el quebrantamiento del principio de congruencia4. Sabido es, que el principio de congruencia de la sentencia debe ser respetado por

lo