CE-68001-23-31-000-2000-01443-01(1337-13)-2014

SUPRESION DE CARGOS - Contrato de labor bajo otra modalidad En cuanto al reproche consistente en que la desvinculación se produjo con el objeto de realizar otras contrataciones para prestar la misma labor, se debe decir que de conformidad con las conclusiones del estudio técnico relacionadas con el régimen prestacional derivado de las convenciones colectivas, se pudo establecer que ellas implicaban un alto impacto fiscal en las finanzas del departamento y por tal razón se propuso eliminar de la planta de personal los trabajadores oficiales que aún existían, de modo que si uno de los objetivos primordiales del establecimiento de la nueva estructura de personal consistía en el saneamiento fiscal, válidamente la entidad podía prescindir de los empleos que generaban un alto impacto y contratar la labor bajo una modalidad diferente que le implicara menor costo. SUPRESION DE CARGO EN EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER – Competencia del Gerente del proceso de reestructuración L a Sala se acoge a los argumentos expresados en la sentencia (5 de noviembre de 2009, Rad 8445-05), para negar la nulidad de las resoluciones en virtud de las cuales se confirió la delegación a quien expidió los actos de reestructuración que nos ocupan, pues los argumentos que se invocaron para solicitar la nulidad en el proceso que originó el pronunciamiento trascrito son los mismos que se aludieron en la demanda bajo análisis. Como consecuencia de lo anterior, tampoco se puede afirmar que el Gerente del Proceso de Restructuración hubiera carecido de competencia para expedir los actos, pues precisamente actuó en ejercicio de las facultades delegadas mediante los actos previamente citados, los cuales gozan de

presunción de legalidad, pues no fue desvirtuada la misma.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 50 DE 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUB SECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01443-01(1337-13)

Actor: JUAN RAMIRO RUGELES PATIÑO

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER

APELACION SENTENCIA DEPARTAMENTO DE SANTANDER Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del demandante, contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por la Subsección de Descongestión Sala Asuntos Laborales del Tribunal Administrativo de Santander. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, JUAN RAMIRO RUGELES PATIÑO solicita al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 en virtud de las cuales se hizo una delegación y se aclaró la misma, del Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado su vínculo laboral y del Oficio No. 6768 de diciembre 30 de 1999 con el que se le comunicó la supresión del cargo

que desempeñaba. En aras de que se produzca la declaración anterior, pide inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 que estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. Como consecuencia, pide declarar la inexistencia de los contratos de trabajo vigentes entre el 3 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 1999; ordenar el reconocimiento y pago de los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta cuando se produzca la reincorporación, incluyendo los incrementos anuales decretados con posterioridad a su desvinculación; declarar que no hubo solución de continuidad en la prestación de sus servicios; indexar las sumas debidas de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.; cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 ídem; reconocer intereses moratorios a que allí se alude y condenar en costas a la entidad demandada. Como hechos que sirven de fundamento a sus pretensiones, relata los que se resumen a continuación: Estuvo vinculado contractualmente con el departamento de Santander desde el 3 de julio de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1999, tiempo durante el cual ejerció sus funciones con eficiencia, idoneidad y honestidad. Mediante Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 el Gobernador del departamento estableció una nueva planta de personal y mediante Resoluciones

Nos. 10744 y 10774 de la misma fecha, delegó funciones en el Dr. Luis Francisco Rodríguez Ferreira para suprimir los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales de la entidad, conformar la planta global, conformar grupos de trabajo, incorporar la nueva estructura de la administración departamental y tales delegaciones las determinó con base en sus facultades legales, pero no precisó las normas que las fundamentan. El Gerente del Proceso de Reestructuración suprimió los cargos de la planta de personal mediante Decreto 0407 de diciembre 30 de 1999. La determinación de la estructura de la administración departamental es de competencia de las Asambleas, de conformidad con lo previsto en el artículo 306 de la Constitución Política; por lo tanto, las demás autoridades que expidieron los actos acusados no son competentes para ello, pues no se cumplieron los requisitos para la delegación, lo que impone declarar la nulidad de tales actos. Colombia es un Estado Social de Derecho y el ejercicio de las funciones públicas está sujeto a lo que determine la Constitución y la ley; por tal razón, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, pues con base en ese presupuesto se desarrolla el sistema de responsabilidad de los empleados públicos. De conformidad con lo previsto en el artículo 211 de la Constitución Política, la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en subalternos y otras autoridades y establecerá los recursos a interponer contra los actos de los delegatarios. Los actos acusados violan los artículos 55 y 125 de la Constitución Política, mediante los cuales se establece la carrera administrativa; además, la

supresión de empleos solo es procedente para el mejoramiento del servicio más no como política de gobierno que controle el endeudamiento de la entidad territorial. La administración departamental ejerció una coacción indebida para que renunciara a los derechos de carrera administrativa de que era titular, pues meses antes de producirse la reestructuración se omitió el pago de nómina toda vez que los sueldos correspondientes a los meses de octubre a diciembre de 1999 solo fueron cancelados en enero de 2000; con el oficio que notificó la supresión del empleo se le entregó una “preforma” de renuncia a los derechos de carrera y acogimiento al plan de indemnización; hubo declaraciones por parte de un representante del Gobernador, según las cuales dada la crisis de la administración no eran posibles nuevos nombramientos y existía la posibilidad de perder las indemnizaciones; se había declarado la inconstitucionalidad de la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que era garante de los derechos de carrera que le asistían. Con posterioridad a la restructuración de la administración, se ha vinculado a nuevo personal tanto en provisionalidad como por contrato, lo que ha generado la existencia de una nómina paralela. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda. Consideró que las resoluciones mediante las cuales se produjo la delegación fueron objeto de control por parte de esta Corporación y se declaró su legalidad, por lo que en torno a ellas se debe estar a lo aquí dispuesto respecto al cargo de incompetencia planteado. Sostuvo que el hecho de probar que la entidad realizó nuevas contrataciones para cumplir las funciones de celaduría que el actor desempeñaba

en ejercicio del cargo suprimido, no vicia la reestructuración de la planta de personal, pues son medidas que puede adoptar la administración con el ánimo de disminuir costos administrativos y ofrecer una mejor relación de costo – beneficio. No hay prueba de que se hubiera incurrido en falsa motivación, teniendo en consideración que la decisión de la administración se fundamentó en el estudio técnico en el que se concluyó la necesidad de reducir la planta de personal como estrategia inmediata para mejorar la condición financiera del departamento. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, la apoderada del demandante la apeló en la oportunidad procesal. Afirmó que el principio de legalidad es uno de los pilares del Estado de derecho que permite conocer hasta dónde va la protección jurídica de los derechos de las personas. Adujo que el fallo proferido por el a quo viola el artículo 175 del C.C.A. pues si bien es cierto el Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, también lo es que no es posible darle efectos de cosa juzgada a esa sentencia, pues dicho pronunciamiento denegó la solicitud de nulidad de los referidos actos y por ello solo surte efectos inter partes. Afirmó que los actos administrativos demandados son autónomos y contienen la manifestación de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos y bajo ese entendido se debe analizar su legalidad. Aseguró que el gobernador del departamento no podía crear el empleo de Gerente del Proceso de Reestructuración y por ello incurrió en falta de competencia, pues la figura de la delegación no tiene el poder de modificar la

estructura de la administración pública departamental. Consideró que la actividad de gerenciar el proceso de reestructuración administrativa del departamento es objeto de una comisión de servicios; sin embargo, a quien se le delegó esa función, no tiene nombramiento y posesión en el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración. Precisó que si bien es cierto se puede hacer uso de la delegación de funciones, ella debe hacerse dentro del marco legal y la facultad de expedir actos válidos y eficaces está asignada a la administración pública y ésta, dentro de su estructura, no cuenta con la figura de Gerente de Reestructuración, que fue quien expidió los actos. Enfatiza en que no se cuestiona la facultad de delegar funciones en un colaborador, sino que dicha delegación no respete el sistema legal colombiano, en cuando la facultad de expedir actos administrativos que surtan efectos solo está dada a la administración y, en este caso, el Gerente del Proceso de Reestructuración no es un cargo que haga parte de la estructura departamental; por lo tanto, los actos que él haya expedido, no pueden causar efectos jurídicos a terceros. Solicita la suspensión de la decisión hasta tanto sea resuelta la demanda que se inició contra el Decreto 407 de 1999, tramitado en esta Corporación bajo el radicado No. 1587-2005, cuyo Consejero Ponente es el Dr. Alfonso Vargas Rincón, en el que se definirá si un colaborador puede o no expedir actos administrativos con fuerza vinculante. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora

Tercera Delegada ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia1. Dijo, en síntesis, lo siguiente: El demandante no tiene razón de alegar la incompetencia, pues las resoluciones de delegación ya fueron objeto de pronunciamiento en que se declaró su legalidad tanto en primera como en segunda instancia y allí se consideró que estaban ajustadas a la ley porque había recaído en un subalterno, independientemente de la denominación del empleo que éste tuviera para el año 1999. Si bien se solicitó la inaplicación de la Ordenanza No. 050 de 1999, no se realizó un ataque específico de violación contra ella y los argumentos se circunscribieron a controvertir el Decreto Departamental 407 de diciembre 30 de 1999; de modo que el examen jurídico al que se sometieron los actos de delegación fue aprobado y el delegatario era competente para expedir las decisiones administrativas de reestructuración. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Se trata de establecer la legalidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 mediante las cuales se hicieron unas delegaciones, el Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral que el demandante Juan Ramiro Rugeles Patiño sostenía con la demandada y el Oficio No. 6768 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se le comunicó la supresión del cargo y para tal efecto,

determinar si es viable inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 50 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del 1 El concepto obra de folios 402 a 406. Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. Como cuestión previa, la Sala debe decir que no es procedente disponer la suspensión del proceso, según lo solicitado en el escrito del recurso, toda vez que mediante sentencia de abril 17 de 2013, ya se decidió sobre la demanda incoada contra el Decreto 0407 de 19992, en que se soportaba la solicitud de suspensión. El objeto del recurso de apelación se circunscribe a determinar i) si el a quo se equivocó al decidir que en torno a los argumentos planteados contra las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada; ii) si se omitió analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del cargo, dada su autonomía, para ejercer el control de legalidad sobre ellos; iii) determinar si el Gobernador del departamento actuó de manera ilegal al crear el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración para emplear la figura de la delegación en un empleo inexistente dentro de la planta, lo que habría redundado en incompetencia de quien expidió los actos y la consecuente nulidad de los mismos. Mediante Ordenanza No. 050 de enero 8 de 19993 la Asamblea Departamental de Santander confirió facultades extraordinarias al Gobernador del

departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la Administración Central Departamental, con el objeto de armonizar sus competencias constitucionales y legales. En ejercicio de tales facultades, el Gobernador del departamento expidió el Decreto No. 0391 de diciembre 30 de 19994 mediante el cual expidió la estructura administrativa del departamento de Santander, que tuvo como objeto conjurar la crisis fiscal por la que estaba atravesando dicho ente territorial. Una vez establecida dicha estructura, el Gobernador del 2 Proceso No. 68001 23 31 000 2005 01587 01, Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón. 3 Folios 46 a 48. 4 Folios 23 a 39. departamento de Santander emitió la Resolución No. 10744 de diciembre 30 de 19995 mediante la cual delegó al Director Administrativo del departamento, para expedir los actos relacionados con la supresión de cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales, como consecuencia de la nueva conformación de la planta de personal. La anterior resolución fue aclarada mediante Resolución No. 10774 de la misma fecha6 en cuanto precisó que el empleo que actualmente ocupa el delegatario es el de Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa de la administración central. En ejercicio de las facultades delegadas, el Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa del departamento expidió el Decreto 0407 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se suprimieron unos cargos, entre ellos, el ocupado por el demandante y la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 19997 mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral de los empleados allí

enlistados, entre los que se encuentra el demandante, decisión que le fue comunicada mediante Oficio No. 6784 de la misma fecha8. El demandante pide declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999, porque considera que la delegación en ellas contenida es ilegal, toda vez que el Gobernador del departamento no podía delegar facultades en quien desempeñaba un empleo inexistente en la planta de personal del ente territorial. No obstante, tal como lo consideró el a quo, el argumento antes aludido para controvertir los actos de delegación ya fue materia de estudio por parte de esta Corporación, que al respecto consideró: “Se ha remarcado lo anterior, para significar que la delegación 5 Folio 40. 6 Folio 41. 7 Folios 20 a 22. 8 Folio 17. de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma “de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta política que confió al legislador fijar “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. (…) Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de Gerente de Proceso de Reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y

la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que ésta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada.”9 Así las cosas, la Sala se acoge a los argumentos expresados en la sentencia previamente trascrita, para negar la nulidad de las resoluciones en virtud de las cuales se confirió la delegación a quien expidió los actos de reestructuración que nos ocupan, pues los argumentos que se invocaron para solicitar la nulidad en el proceso que originó el pronunciamiento trascrito son los mismos que se aludieron en la demanda bajo análisis. Como consecuencia de lo anterior, tampoco se puede afirmar que el Gerente del Proceso de Restructuración hubiera carecido de competencia para expedir los actos, pues precisamente actuó en ejercicio de las facultades delegadas mediante los actos previamente citados, los cuales gozan de presunción de legalidad, pues no fue desvirtuada la misma. En el capítulo concepto de violación de la demanda10 no se expresaron los motivos que sustentaron la solicitud de inaplicación del Decreto que conformó la estructura administrativa del departamento ni la ordenanza 9 Sentencia de noviembre 5 de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, proceso No. 68001231500020020167101, No. interno: 8445-2005. 10 Integrado en el escrito de reforma y adición a la demanda, visible a folios 11 y 12.

mediante la cual la Asamblea de Cundinamarca le confirió facultades especiales al Gobernador del departamento para suprimir, modificar o fusionar dicha estructura, lo que impide estudiar la legalidad e inaplicación de los referidos actos, respectivamente. Ahora bien, en cuanto al reproche consistente en que el a quo dejó de analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del empleo, revisada la sentencia recurrida se observa que sí se efectuó el análisis que a juicio del a quo correspondía, tal como se observa de folios 374 a 375 vuelto. Sin embargo, en aras de hacer el estudio de legalidad de dichas decisiones de la administración, la Sala debe decir que los reproches que se le hacen a la supresión consisten en que el objeto de la reestructuración de la planta de personal no puede tener como fundamento el saneamiento del ente territorial, que fue el que invocó el departamento para el efecto. En torno a ese aspecto, debe decirse que, en efecto, el argumento invocado en el Decreto 407 de diciembre 30 de 199911 consistió en los indicadores de endeudamiento del departamento, al tenor de lo dispuesto en la Ley 358 de 1997, lo que hacía necesaria la disminución de la planta de personal del departamento, tal y como se señaló en el estudio técnico. No obstante lo anterior, de acuerdo con el estudio técnico previo a la conformación de la nueva estructura del departamento12, se observa que la misma, además de la reducción de los índices de endeudamiento, tenía como fundamento el mejoramiento de procedimientos que no se estaban realizando adecuadamente o que no cumplían el objeto para el cual estaban establecidos, lo

que hacía necesario reconformar las dependencias del ente territorial; también se observó duplicidad de funciones asignadas a diferentes áreas, falta de cobertura de ciertos servicios en todo el departamento, entre otras falencias, lo que quiere decir que además del objeto de reducción de índices de endeudamiento se buscaba el mejoramiento del servicio. 11 Folios 18 y 19. 12 Folios 117 a 297. En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999 la Asamblea del departamento facultó al Gobernador, entre otras cosas, para suprimir, modificar o fusionar la estructura de la administración con el objeto de que dicha entidad territorial pudiera ingresar al programa de apoyo al saneamiento fiscal, es decir, la administración estaba facultada para realizar la modificación de su estructura administrativa, por la autoridad competente -Asamblea del departamentoy con dicho objeto; además, el acto que confirió dichas facultades extraordinarias al Gobernador para reorganizar la planta de personal goza de presunción de legalidad, lo que impide desvirtuar la legalidad de la motivación que conllevó la modificación de la estructura administrativa del departamento. Ahora bien, en cuanto al reproche consistente en que la desvinculación se produjo con el objeto de realizar otras contrataciones para prestar la misma labor, se debe decir que de conformidad con las conclusiones del estudio técnico relacionadas con el régimen prestacional derivado de las convenciones colectivas, se pudo establecer que ellas implicaban un alto impacto fiscal en las finanzas del departamento13 y por tal razón se propuso eliminar de la planta de personal los trabajadores oficiales que aún existían14, de modo que si uno de los objetivos primordiales del establecimiento de la nueva estructura de

personal consistía en el saneamiento fiscal, válidamente la entidad podía prescindir de los empleos que generaban un alto impacto y contratar la labor bajo una modalidad diferente que le implicara menor costo y esta situación no vicia la legalidad del acto que dispuso tal medida. Así las cosas, al no lograr desvirtuar la legalidad de los actos demandados, la Sala confirmará la sentencia recurrida, mediante la cual se despacharon desfavorables las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 13 Como se puede observar de folios 163 a 167. 14 Como se señaló en el estudio técnico, precisamente en el folio 257 del expediente. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012) proferida por la Sala de Asuntos Laborales Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso promovido por JUAN RAMIRO RUGELES PATIÑO contra el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO